行政征收中公共利益判斷的正當化問題探討

江西朗秋律師事務(wù)所 劉省輝

在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，社會經(jīng)濟建設(shè)取得了突破性進展，在這個過程中，公眾利益與個人利益出現(xiàn)了一些差異，行政征收行為是公權(quán)力作用下保證各方平衡的措施之一，是重要的社會管理措施，但是行政征收行為對個人權(quán)利存在某種程度上的損害，近年來有關(guān)于行政征收的問題，開始受到社會大眾的關(guān)注、重視甚至是抵觸與對抗，甚至產(chǎn)生了公共利益與個人權(quán)利之間必然對立的錯誤想法，在這種情況下必須要對行政征收中公共利益判斷的正當化問題進行研究，避免行政征收行為導(dǎo)致社會矛盾激化、社會不安定等問題。

一、公共利益具有不確定性

（一）公共利益的受益對象

公共指的是非特定的社會群體，這一概念并沒有特定的涵蓋范圍，群體數(shù)量多少不定，但是公共并不意味著所有公民，也不代表政府、企業(yè)、私人的集合體，從這一角度來看，公共利益與個人權(quán)利實際上并非完全對立。為了更好地探討行政征收中公共利益判斷的正當化問題。必須要對公共的范疇進行準確界定：第一，其影響的輻射范圍不能是封閉的。行政征收行為中，受益對象的囊括范圍有一定的確定性，但是范圍并不是完全固定的，受益對象本身具有流動性，群體內(nèi)部的個體有進出這一范圍的權(quán)利[1]。第二，數(shù)量上有一定的要求。從常規(guī)意義上來說，公共利益必須要在特定條件下能夠符合大多數(shù)人的利益，也就是說公共利益實際上是比較典型的少數(shù)服從多數(shù)的利益取舍模式，其中的一部分人可能會提出反對意見。第三，與政府、企業(yè)、私人的概念截然不同。政府一般代表著公權(quán)力，而企業(yè)和私人則是社會范疇內(nèi)的概念，僅僅為了政府的利益或是為了單純的商業(yè)利益，都不符合公共利益的要求。

（二）公共利益的利益內(nèi)容

利益是公共利益這一概念的重要組成部分，對利益的概念進行了解，有助于更好地探討行政征收中公共利益判斷的正當化問題。利益實際上是社會關(guān)系中的內(nèi)容，個體在社會生活中有許多主觀需求，這導(dǎo)致了客觀存在的不同利益關(guān)系，某個事實能夠得到某個主體的認可，就可以被稱之為利益，利益這一概念實質(zhì)上是主體對客體的一種價值判斷，公共利益當中的“利益”，實際上可以看作是某個群體范圍內(nèi)多數(shù)人對客觀事物的主觀價值判斷。對公共利益進行正當化判斷，一般需要考慮利益內(nèi)容的作用是否具有直接性，正當?shù)墓怖娴睦鎯?nèi)容必然是直接作用于公眾的，比如說其能夠為公眾提供使用價值等，當然這并非唯一的表現(xiàn)形式，只是其中的一部分表現(xiàn)，常見的為公眾提供使用價值的客觀事物包括公路、路燈等公共基礎(chǔ)設(shè)施、能源水利設(shè)施等，能夠讓公眾的生產(chǎn)生活更加便利，公眾在使用這些客觀事物的過程中可以從中收獲利益。另外，政府辦公樓等機關(guān)設(shè)施，公眾并不能直接使用，但是政府部門的工作人員在這些機關(guān)設(shè)施的支持下，往往能有效提升社會管理職能的履行效果，因此此類建設(shè)項目也符合公共利益的標準。這都是比較具有代表性的公共利益體現(xiàn)形式，能夠直接為廣大社會群眾提供支持和服務(wù)，但是在一些特殊情況下，公共利益是實現(xiàn)其他利益的附帶性結(jié)果，此時的行為是否仍然滿足公共利益的正當性判斷標準，就值得商榷[2]。比如在美國判例法當中就有這樣的案例，某一個公司在建設(shè)一條連接私人工廠的鐵路時，需要征用私人土地，這條鐵路支線能夠連接該區(qū)域的鐵路干線并用于停放車輛，能夠在一定程度上緩解鐵路運輸擁堵的問題，因此在進行判定的時候，法院提出了“該鐵路的建造不僅使得私人工廠受益，也使得一定范圍內(nèi)的第三人受益”的結(jié)論，認為其土地征用請求合法；另外一個比較具有代表性的案例是，某醫(yī)藥公司為了降低生產(chǎn)成本，選擇在某一偏遠小鎮(zhèn)建設(shè)制藥廠，然而當?shù)鼐用駥Υ瞬⒉恢С郑ㄔ涸谂卸ǖ倪^程中認為“該制藥廠能夠為本地帶來巨大的就業(yè)支持，除了符合該醫(yī)藥公司本身的利益之外，還符合社會的公共利益”，因此最終同樣予以支持。這兩個案例當中，同樣涉及了對公共利益的擴大解釋問題。這樣的擴大解釋法之所以沒有得到普遍認可，主要是因為其可能會導(dǎo)致一定的爭議，行政征收行為本身必須要符合公共利益，這毋庸置疑，但是其是否需要以公共利益為終極目的，存在一定的爭議，假如認為行政征收行為必須要以公共利益為終極目的，則只要該征收行為最終的結(jié)果符合公共利益、能夠使權(quán)利人之外的人有所受益就應(yīng)當被認可。特別需要提到的是，上文提到的兩個案例之所以對公共利益進行了擴大解釋，主要是因為工業(yè)革命的興起，在此基礎(chǔ)上私有財產(chǎn)不再受到絕對保護，利用征收行為推動經(jīng)濟發(fā)展、允許將少數(shù)人受益看作是公共利益的情況十分常見。這種擴大解釋的方式，在當時的歷史背景下無疑具有一定的現(xiàn)實意義，但是在當今現(xiàn)代化社會背景下，承認附帶性結(jié)果的公共利益判斷價值觀顯然具有一定的缺陷。行政征收行為作為一種不利行政行為，在不損害個人的基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，對某些特定私人利益造成損害，進而達成特定的公共利益目標，在這個過程中判斷其正當性，顯得至關(guān)重要。從實際情況來看，行政征收行為必須要以符合公共利益為基礎(chǔ)才能進行，且必須要確保公眾能夠從中直接受益，而不能根據(jù)行為產(chǎn)生的附加結(jié)果是否符合公共利益進行判斷，否則必然會導(dǎo)致征收權(quán)的膨脹，使公共利益的判斷喪失原則，進而影響到行政征收行為的正當性。在解釋公共利益的過程中，要秉持著嚴格準確的原則而不能無端擴大處理，而在行政征收行為涉及商業(yè)利益的情況下，需要對其正當性進行進一步判斷。政府部門代表著公共利益，也承擔(dān)著管理社會的責(zé)任，因此從政府部門自身的角度來說，保證公共利益并不是其全部的利益訴求，在一些行為中不可避免地要引導(dǎo)公共利益與商業(yè)利益并存。比如近年來一些地區(qū)開始建設(shè)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，就是公共利益與商業(yè)利益并存的產(chǎn)物，一來能夠改善城市環(huán)境、提升城市整體實力，二來能夠更好地開發(fā)經(jīng)濟、提升土地利用率等，在進行開發(fā)的過程中，政府部門往往也需要借助商業(yè)行為保證資金穩(wěn)定性，其中的商業(yè)用途需要存在也必然存在，在這種情況下行政征收行為就不再是簡單的公共利益行為。但是這并不意味著此類行政征收行為不具有正當性，政府部門通過市場手段和行政手段進行開發(fā)區(qū)建設(shè)，最后產(chǎn)生的利益具有雙重性，實現(xiàn)公共利益是其最主要的目的，而商業(yè)利益是附帶性結(jié)果，此處的公共利益對公眾的積極作用是直接的、清晰明顯的，因此可以看作是符合公共利益概念的行為。不難看出，隨著社會不斷發(fā)展，公共利益的概念也在不斷地擴大，行政征收中公共利益判斷的正當化問題也越來越復(fù)雜，必須要結(jié)合實際情況，靈活根據(jù)時代特征進行判斷，避免陷入教條主義[3]。

二、以程序化手段促進公共利益判斷的正當化

公共利益這一概念比較復(fù)雜，其本身具有一定的不確定性，以何種標準對公共利益進行判斷，決定了最終的判斷結(jié)果，其判斷彈性非常大，為確保公共利益判斷的正當化水平，避免公共利益的內(nèi)涵發(fā)生改變，必須要通過行之有效的程序化手段，促進公共利益判斷發(fā)展。具體來說，常見的程序化手段可以分成以下幾方面來理解：

（一）建立標準判斷程序

保證公共利益判斷的正當化才能保證行政征收行為合理性，而建立科學(xué)合理的公共利益判斷標準，是確保行政征收行為判斷效果的重要方式，從實際工作經(jīng)驗來看，公共利益的判斷基準必須要建立在對多元化訴求的考量之上，有關(guān)部門通過宏觀角度、從全局視角出發(fā)，對各方的利益訴求進行衡量分析，以客觀事實為依據(jù)進行價值選擇，并以特定的程序和規(guī)范為參考，對各種利益關(guān)系進行調(diào)整和優(yōu)化。公共利益判斷正當化之所以困難而復(fù)雜，主要就是因為無法保證公民的認同感，在進行行政征收行為的過程中，公民如果只能被動接受安排、接收信息，其必然無法產(chǎn)生對決策的認可和支持。換而言之，只由政府部門主導(dǎo)、不允許直接利益關(guān)系人參與其中的行政征收行為，很難保證其正當性。為了解決這一問題，必須要通過程序化、標準化的手段促進公共利益判斷的正當化。在社會不斷邁進新發(fā)展階段的今天，過去的控制命令型管理模式已經(jīng)不再具有合理性，精英階層的民主也不再符合人們的要求，公共決策必須在公民回應(yīng)且支持的情況下進行，單方面的意志不能成為決策的參考。而行政征收行為本身具有不可忽視的公共性，因此在判斷其公共利益的過程中，必須要考慮到不同的利害關(guān)系人和多種利益關(guān)系，以此為基礎(chǔ)進行利益衡量及選擇，才能確保行政征收行為的正當性。而利害關(guān)系人是否參與到了正當性判斷中去，決定了行政征收行為合理、正當性水平，換而言之就是要充分引導(dǎo)公民發(fā)揮自己的自主意識和主人翁意識，保證每個人參與公共決策的權(quán)利，讓個人能夠在公共權(quán)力中扮演主動積極的角色，允許其探討公共權(quán)力價值量，才能避免非必要的、不正當?shù)男姓魇招袨?。從某種角度來說，公共權(quán)力行使行為的正當性，取決于其是否尊重并保障個體生命和自由、人格獨立和尊嚴，尊重個體的自主性、鼓勵引導(dǎo)個人參與公共權(quán)力行使判斷，是未來工作的重中之重。而想要讓每個利害關(guān)系人都能自主參與公共利益正當化判斷，就必須要從程序?qū)用嫒胧?，通過確定的、不可隨意更改的程序，確保公共利益判斷結(jié)果的準確性，進而實現(xiàn)公共利益判斷的正當化[6]。

（二）完善并堅持公告制度

建立標準判斷程序，確保各個利益相關(guān)方都能參與到公共利益判斷當中去，是提升公共利益判斷的正當化水平的重要方式，除此之外還需要充分認識到公告制度的重要性，通過建立和完善公告制度的方式，讓行政征收行為的透明化水平得到提升。公告制度是公民知情權(quán)的保證性制度，是公權(quán)力被“關(guān)在籠子里”的重要手段，但是僅從現(xiàn)階段來看，我國的行政征收公告制度還不夠完善，其中存在一定的不足之處亟待解決。第一，單一化的公告方式不能確保每個利害關(guān)系人的權(quán)利，在利害關(guān)系人較少的情況下應(yīng)采取逐個告知的方式確保公告內(nèi)容的普及效果，但是考慮到我國的實際情況，逐個告知顯然有一定的困難性。比如在一些農(nóng)村地區(qū)，行政征收公告不規(guī)范的問題仍然存在，公告的對象是村集體，農(nóng)民作為直接利益關(guān)系人的知情權(quán)并沒有得到保證，其表達自己看法的權(quán)利自然也無法實現(xiàn)。第二，要認識到事先參與的必要性，不能只關(guān)注事后干擾。政府部門在進行公共決策之前，必須要做好和公民的聯(lián)系溝通工作，聽取多方意見保證公共決策的周全性，同時為公民更好地接受行政征收行為打下基礎(chǔ)，能夠在一定程度上緩和因行政征收行為而受到個人利益損害的群體的心理情緒，避免不利行政行為實施后產(chǎn)生的社會動蕩問題。第三，為確保行政征收行為的公共利益正當性，必須要對現(xiàn)行的行政征收公告流程、公告內(nèi)容進行調(diào)整，在行政征收行為正式開始之前，更多地考慮公民意見、以此為基礎(chǔ)進行公共決策[7]。

（三）健全聽證機制

公共利益判斷的基準必須要清晰而合理，通常應(yīng)得到當事人或社會特定范圍內(nèi)的一般人的承認，只有這樣才能保證行政征收行為的正當化水平。為確保相關(guān)方都能在行政征收行為臨行之前發(fā)表自己的看法，避免公共利益被隨意界定，應(yīng)盡快完善聽證機制。在今后的工作中，應(yīng)著重對聽證機制的具體執(zhí)行流程進行優(yōu)化，在發(fā)布行政征收公告以后，為公民創(chuàng)造表達自己看法和資料的渠道，將聽證的結(jié)果作為行政決定的依據(jù)，不能讓公告變成通知。另外，還需要確保聽證程序的強制性，要求公權(quán)力執(zhí)行者必須要進行聽證程序，如果將聽證程序設(shè)定為可選擇的程序，其被略過的可能性將大大增加，這顯然不符合促進公共利益判斷的正當化的要求。進行聽證的過程，不僅僅是政府聽取民意的過程，更是政府部門和公民之間關(guān)于公共利益正當性進行論證并達成共識的過程。在今后的發(fā)展中，必須要健全聽證機制，尊重公民的個人自主性，讓公共利益判斷的正當化得到保障。

（四）與公眾形成良性互動

信息化技術(shù)的高度發(fā)展，改變了人們獲取信息的習(xí)慣，讓人們擁有了更多收集信息的渠道，為了以程序化手段促進公共利益判斷的正當化，政府部門必須要盡快跟上時代發(fā)展步伐，通過各種各樣的方式讓公眾表達自己的看法，根據(jù)公眾習(xí)慣的、方便的信息表達方式，建立建議接收渠道，讓公眾參與真正落實而非流于形式。除了傳統(tǒng)的互動渠道之外，政府部門還可以通過印發(fā)宣傳手冊、搭建網(wǎng)絡(luò)投票平臺、公開搖號選出百名市民代表參加座談會、接收電子信件、來電、來函等方式與公民形成持續(xù)性的溝通與互動，從而確保公權(quán)力能夠在公眾監(jiān)督下發(fā)揮作用，確保和諧社會建設(shè)效果[8]。

（五）建立完整的違法懲罰機制

除了上文已經(jīng)提到過的幾方面措施之外，為了以程序化手段促進公共利益判斷的正當化，還需要盡快建立健全違法懲罰機制，對不遵守法律法規(guī)的行為主體進行嚴肅處理。根據(jù)許多地區(qū)的行政征收行為案例來看，行政部門不考慮公共利益需要、行政征收行為不規(guī)范等現(xiàn)象比比皆是，這種情況在農(nóng)村地區(qū)更加嚴重。在這個過程中，濫用的行政權(quán)力導(dǎo)致公民合法權(quán)益受到了侵害，顯然不符合公共利益判斷的正當化標準，因此必須要及時采取措施對公民進行救濟和幫助，同時按照有關(guān)法律法規(guī)對職權(quán)濫用行為進行嚴厲的懲罰。在懲罰措施不夠嚴厲的情況下，行政權(quán)力濫用問題很難完全消除，一些人為了獲得足夠大的利益往往不惜挑戰(zhàn)法律法規(guī)，只有對其進行嚴肅懲處，使其付出的代價遠大于獲得的利益，才能杜絕不擇手段的違法行為，才能讓行政征收行為正當化得到保障[9]。

三、結(jié)語

合理進行公共利益判斷，是避免行政征收行為不正當問題的必然選擇，在今后的工作中，必須要通過完善并堅持公告制度、健全聽證機制、與公眾形成良性互動、建立完整的違法懲罰機制等措施，促進公共利益判斷的正當化。另外還需要結(jié)合實際情況，對公共利益判斷的標準、行政征收行為目的等進行細致分析，與時俱進、不斷探索，對行政征收中公共利益判斷的正當化問題進行深入研究。