煙臺(tái)市老嵐水庫(kù)工程建設(shè)征遷存在問(wèn)題與建議

李秀強(qiáng)

（煙臺(tái)市河長(zhǎng)制服務(wù)中心，山東 煙臺(tái) 264003）

老嵐水庫(kù)工程位于煙臺(tái)市福山區(qū)、牟平區(qū)、棲霞市三區(qū)（市）交匯處，控制流域面積624 km2，設(shè)計(jì)總庫(kù)容15 792萬(wàn)m3，興利庫(kù)容8 491萬(wàn)m3，多年平均可供水量4 530萬(wàn)m3。樞紐工程壩型為混合壩，壩長(zhǎng)為600 m，其中混凝土重力壩長(zhǎng)161 m，最大壩高32.5 m；黏土心墻壩長(zhǎng)439 m，最大壩高27.5 m。工程淹沒(méi)涉及福山區(qū)回里鎮(zhèn)、牟平區(qū)觀水鎮(zhèn)、棲霞市桃村鎮(zhèn)的28個(gè)村，共需搬遷3 539戶(hù)、9 727人，影響房屋面積54.64萬(wàn)m2，淹占土地0.17萬(wàn)hm2（主要是果園和耕地）。工程批復(fù)概算總投資83.2億元，其中樞紐工程投資4.1億元，征地移民安置投資77.2億元，其他投資及融資利息1.9億元。庫(kù)區(qū)征遷安置投資占比高達(dá)93%。

1 工程建設(shè)進(jìn)展

2018年10月29日煙臺(tái)市市委、市政府決策正式啟動(dòng)老嵐水庫(kù)工程建設(shè)，并確立了“要變不可能為可能，2024年工程具備蓄水條件”的建設(shè)目標(biāo)。在省、部有關(guān)部門(mén)的大力支持及參建各方共同努力下，老嵐水庫(kù)工程于2019年2月成功列入國(guó)家“十三五”調(diào)整規(guī)劃、9月完成工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱審批、12月完成建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告審核，2020年4月完成工程可行性研究報(bào)告審批、7月完成工程初步設(shè)計(jì)審批、9月完成工程先行用地審批、11月完成市級(jí)征地補(bǔ)償和移民安置政策制定，2021年3月完成三區(qū)（市）征地補(bǔ)償和移民安置實(shí)施細(xì)則制定，7月完成工程建設(shè)用地報(bào)批工作。

老嵐水庫(kù)工程已列入全國(guó)3年計(jì)劃實(shí)施的150項(xiàng)重大水利工程，并給予7.59億元的資金支持。2020年10月26日樞紐工程提前開(kāi)工建設(shè)，現(xiàn)已完成重力壩混凝土澆筑4.98萬(wàn)m3和壩基固結(jié)灌漿，土石壩正在進(jìn)行壩基處理等。庫(kù)區(qū)征遷安置工作全面展開(kāi)，已完成全部3 539戶(hù)移民房屋征遷協(xié)議簽訂及1 300戶(hù)選擇貨幣補(bǔ)償?shù)囊泼穹课莶鸪?；?duì)村莊外淹占的0.16萬(wàn)hm2土地已完成征收工作；移民集中安置房工程于2021年10月全面開(kāi)工建設(shè)，其中660戶(hù)試點(diǎn)安置房工程已全部竣工。已籌措到位建設(shè)資金65.5億元，累計(jì)完成投資約61.6億元。計(jì)劃2023年7月底前完成樞紐工程建設(shè)、12月底前完成移民征遷安置工作，2024年汛期實(shí)現(xiàn)蓄水興利目標(biāo)。

2 存在的問(wèn)題

2.1 移民房屋實(shí)施補(bǔ)償應(yīng)考慮差異性問(wèn)題

在批復(fù)的移民安置規(guī)劃及初步設(shè)計(jì)中，對(duì)移民房屋均按“三原”原則進(jìn)行補(bǔ)償，即按“房屋實(shí)際面積×重置價(jià)格（含裝修費(fèi)平均1 700元/m2左右）”予以補(bǔ)償。對(duì)于提供宅基地建平房安置的移民而言，按重置價(jià)給予補(bǔ)償是較為合理的；而老嵐水庫(kù)移民主要是在鎮(zhèn)駐地建設(shè)小高層（11層）進(jìn)行集中安置，規(guī)劃中按同樣的重置價(jià)格給予補(bǔ)償，即讓移民利用“重置”平房的補(bǔ)償款去按成本價(jià)（2 500元/m2以上）購(gòu)買(mǎi)樓房進(jìn)行安置。實(shí)施階段移民對(duì)此方案大都不予認(rèn)可、不愿接受，批復(fù)的移民安置規(guī)劃難以順利推進(jìn)實(shí)施。為此，在制定市級(jí)征遷安置政策過(guò)程中，市委、市政府多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究安置方案，并再次組織征求了移民意見(jiàn)，最終確定盡量與三區(qū)（市）現(xiàn)行的搬遷安置政策相銜接，對(duì)宅基地上的房屋按“宅基地面積×0.9×2 500元/m2”進(jìn)行補(bǔ)償。按照現(xiàn)行規(guī)定，因市級(jí)安置政策上調(diào)增加的投資需由地方政府承擔(dān)，且必須履行設(shè)計(jì)變更報(bào)批程序。由于重新報(bào)批環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，在一定程度上制約了移民安置工作的順利推進(jìn)。

2.2 征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整問(wèn)題

煙臺(tái)市政府頒布的《煙臺(tái)市老嵐水庫(kù)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置實(shí)施辦法》中明確，市級(jí)將批復(fù)的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)包干給三區(qū)（市），由三區(qū)（市）政府按相關(guān)規(guī)定實(shí)施補(bǔ)償。為避免區(qū)內(nèi)不同建設(shè)項(xiàng)目之間形成補(bǔ)償政策沖突，三區(qū)（市）在制定“征地補(bǔ)償和移民安置實(shí)施細(xì)則”時(shí)，在履行民主決策程序后均明確按其區(qū)內(nèi)現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償，這在總體上將形成一定的資金結(jié)余。但在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于可否調(diào)整批復(fù)的地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)余資金能否統(tǒng)籌用于移民安置存在兩種不同意見(jiàn)。經(jīng)咨詢(xún)部、委有關(guān)專(zhuān)家，認(rèn)為“核定的建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資是審批工程投資的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)依據(jù)，不作為征地補(bǔ)償和移民安置具體實(shí)施過(guò)程中有關(guān)補(bǔ)償、補(bǔ)助兌付的直接標(biāo)準(zhǔn)”，目的是為地方政府確定兌付給移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)留有一定的政策空間；在履行設(shè)計(jì)變更程序后，其結(jié)余資金可統(tǒng)籌用于移民生產(chǎn)安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.3 現(xiàn)行政策制約移民生產(chǎn)安置規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題

老嵐水庫(kù)規(guī)劃的移民生產(chǎn)安置方式有調(diào)劑耕地，二、三產(chǎn)業(yè)，公益崗位，自謀職業(yè)，對(duì)于男性60歲以上、女性55歲以上的移民納入養(yǎng)老保障。批復(fù)的移民生產(chǎn)安置規(guī)劃中生產(chǎn)安置人口為8 570人。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，由于按照現(xiàn)行土地承包管理政策，在法定承包期內(nèi)相關(guān)村集體無(wú)法統(tǒng)一調(diào)劑耕地用于移民生產(chǎn)安置，能通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致、自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)給移民的農(nóng)戶(hù)也很少，致使規(guī)劃的調(diào)劑耕地進(jìn)行生產(chǎn)安置方案難以實(shí)施。三區(qū)（市）按照其現(xiàn)行做法和移民意愿，有的將征收土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)直接兌付至移民個(gè)人；有的兌付至村集體賬戶(hù)由鎮(zhèn)財(cái)政所經(jīng)管站統(tǒng)一管理運(yùn)作，并建立長(zhǎng)效機(jī)制，每年將增值收益支付給移民。批復(fù)的移民生產(chǎn)安置方案出現(xiàn)了較大變化。

2.4 庫(kù)區(qū)抬田工程臨時(shí)占地補(bǔ)償合理性問(wèn)題

為減少淹占耕園地、節(jié)省工程投資、為移民提供生產(chǎn)安置用地，批復(fù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)中對(duì)適宜抬田的牟平區(qū)131.12 hm2耕園地實(shí)施填土抬高（高度2 m內(nèi)）及防護(hù)。規(guī)劃對(duì)抬田工程配套建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉設(shè)施后，交付群眾繼續(xù)耕種；對(duì)抬田區(qū)域按臨時(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)給予2年補(bǔ)償（每年3.75萬(wàn)元/hm2）。在實(shí)施過(guò)程中，群眾普遍認(rèn)為抬田區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于征地標(biāo)準(zhǔn)，且抬田后存在地力下降、水源保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展受限等問(wèn)題，要求一并予以征收或參照永久征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?？紤]到抬田區(qū)域雖為臨時(shí)用地，但實(shí)施抬田工程確實(shí)會(huì)對(duì)地力造成不利影響，重新培育果樹(shù)也需要一定的周期。市政府研究同意由牟平區(qū)政府利用周邊村莊建設(shè)用地增減掛鉤政策籌措部分資金，專(zhuān)項(xiàng)用于對(duì)抬田區(qū)域的耕園地給予一定的地力影響和果樹(shù)培育補(bǔ)償，以推進(jìn)規(guī)劃抬田工程順利實(shí)施。

2.5 設(shè)計(jì)變更管理及“實(shí)施規(guī)劃”編報(bào)問(wèn)題

為加快推進(jìn)老嵐水庫(kù)工程前期工作，2019年市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)組織了400多人的庫(kù)區(qū)調(diào)查隊(duì)伍，多頭并進(jìn)，僅用45 d就高效完成了庫(kù)區(qū)實(shí)物調(diào)查工作；用時(shí)不足10個(gè)月組織完成了移民安置規(guī)劃大綱編制報(bào)批和移民安置規(guī)劃報(bào)告編制等工作。由于前期工作時(shí)間太緊，在庫(kù)區(qū)淹占實(shí)物量調(diào)查核實(shí)、相關(guān)政策宣傳及部分移民安置規(guī)劃方案深化優(yōu)化等方面存在一定的不足，加之實(shí)施移民安置規(guī)劃過(guò)程中移民意愿也發(fā)生了不少變化，需要進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的地方相對(duì)較多。而目前對(duì)大中型水庫(kù)移民安置設(shè)計(jì)變更管理尚無(wú)明確的分類(lèi)分級(jí)管理規(guī)定，在實(shí)際把握上一般都要求報(bào)原審批、審核機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這在客觀上增加了對(duì)設(shè)計(jì)變更“先報(bào)批、后實(shí)施”的管理難度。為提高征遷安置工作效能，對(duì)于一般設(shè)計(jì)變更，通常都是由設(shè)計(jì)、移民監(jiān)督、項(xiàng)目法人、市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方達(dá)成一致意見(jiàn)，出具設(shè)計(jì)變更后組織實(shí)施；后續(xù)編制“移民安置實(shí)施規(guī)劃”時(shí)將相關(guān)變更納入規(guī)劃一并組織報(bào)批。

3 思考與建議

3.1 對(duì)大中型水庫(kù)移民安置設(shè)計(jì)變更分級(jí)管理

為進(jìn)一步提高管理效能，促進(jìn)建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃的高效規(guī)范實(shí)施，建議適時(shí)出臺(tái)大中型水庫(kù)移民安置設(shè)計(jì)變更管理辦法，明確設(shè)計(jì)變更的分類(lèi)、變更報(bào)告編制與報(bào)批程序要求、分級(jí)審批規(guī)定等，實(shí)施分類(lèi)分級(jí)管理，規(guī)范設(shè)計(jì)變更行為；并加強(qiáng)對(duì)“移民安置實(shí)施規(guī)劃”編制工作的技術(shù)指導(dǎo)與報(bào)批管理。

3.2 改進(jìn)對(duì)移民房屋進(jìn)行補(bǔ)償?shù)暮硕ㄞk法

為有利于減少重大設(shè)計(jì)變更和保障移民安置工作的高效順利實(shí)施，建議今后在編制和審批移民安置規(guī)劃時(shí)，對(duì)規(guī)劃建設(shè)樓房進(jìn)行集中安置的移民，可按“房屋面積置換”原則計(jì)算出所需費(fèi)用作為房屋補(bǔ)償費(fèi)，即按宅基地上的房屋面積和購(gòu)買(mǎi)樓房的成本價(jià)測(cè)算出費(fèi)用作為其補(bǔ)償費(fèi)，將比按“三原”原則補(bǔ)償增加的投資一并核定納入項(xiàng)目概算；需要由地方政府承擔(dān)的投資，在規(guī)劃設(shè)計(jì)批復(fù)中直接予以明確。

3.3 對(duì)抬田工程臨時(shí)占地應(yīng)予增加合理補(bǔ)償

為保障庫(kù)區(qū)抬田工程順利實(shí)施，建議今后在編報(bào)建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃時(shí)，對(duì)抬田區(qū)域不但要考慮一定期限的臨時(shí)用地補(bǔ)償，還應(yīng)充分考慮抬田對(duì)地力的不利影響及果樹(shù)培育周期（一般需4年左右），合理增加相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用；并在前期各環(huán)節(jié)做好政策說(shuō)明與正面引導(dǎo)，積極爭(zhēng)取群眾的理解與支持；對(duì)于不愿意繼續(xù)耕種抬田土地的群眾，可通過(guò)有序組織土地流轉(zhuǎn)等途徑給予合理補(bǔ)償或提供工作崗位。

3.4 制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)給予一定的政策空間

老嵐水庫(kù)征遷涉及的三區(qū)（市）現(xiàn)行地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然與批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差異，但均在山東省國(guó)土資源廳和財(cái)政廳確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間范圍內(nèi)，且已履行了民主決策程序。建議其對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)履行設(shè)計(jì)變更程序后可以執(zhí)行；結(jié)余的資金可統(tǒng)籌用于移民生產(chǎn)安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便推進(jìn)后續(xù)工作順利開(kāi)展。

3.5 建立長(zhǎng)效機(jī)制保障移民生產(chǎn)生活水平

現(xiàn)行的土地承包管理政策對(duì)通過(guò)調(diào)劑耕地實(shí)施移民生產(chǎn)安置方案存在著制約，建議對(duì)老嵐水庫(kù)規(guī)劃的生產(chǎn)安置方案進(jìn)行設(shè)計(jì)變更予以調(diào)整，并由市、縣兩級(jí)政府建立長(zhǎng)效機(jī)制，加大對(duì)庫(kù)區(qū)的資金投入和政策扶持力度，加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型發(fā)展，拓寬移民就業(yè)和增收渠道，保障移民能夠搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，加快推進(jìn)實(shí)施已列為“國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目”的利用老嵐水庫(kù)庫(kù)區(qū)剝離表土進(jìn)行周邊區(qū)域土地綜合整治項(xiàng)目，并對(duì)庫(kù)區(qū)內(nèi)的砂資源進(jìn)行勘察論證后統(tǒng)一組織開(kāi)發(fā)利用，將新增耕地、所得收益等統(tǒng)籌優(yōu)先用于庫(kù)區(qū)移民的生產(chǎn)生活安置；對(duì)移民不愿意繼續(xù)耕種和具備條件的耕園地，可統(tǒng)一組織土地流轉(zhuǎn)，引進(jìn)有實(shí)力的生態(tài)農(nóng)業(yè)公司，積極發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，打造有特色的美麗示范鄉(xiāng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、移民致富。

3.6 加強(qiáng)移民安置的規(guī)范化管理及資金審計(jì)監(jiān)督

老嵐水庫(kù)工程庫(kù)區(qū)征遷安置工作投資大、任務(wù)重、要求高，為切實(shí)做好移民安置規(guī)范化管理工作，建議在后續(xù)工作中進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，夯實(shí)各方責(zé)任。充分發(fā)揮移民監(jiān)督方的監(jiān)督指導(dǎo)作用，規(guī)范設(shè)計(jì)變更編報(bào)工作，加強(qiáng)移民檔案管理，完善財(cái)務(wù)管理制度，強(qiáng)化對(duì)移民資金使用管理情況的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整改到位。