現(xiàn)代城市治理的主要問題與政策建議

郝慶 單菁菁 苗婷婷

城市是人類生存和發(fā)展的重要空間載體，是經(jīng)濟(jì)、科技、文化、制度等各領(lǐng)域創(chuàng)新和發(fā)展的主要場(chǎng)所。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市越來越成為人口、產(chǎn)業(yè)、資本、創(chuàng)新等要素的集聚之地，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重要性和緊迫性也愈加凸顯。2020年3月，習(xí)近平總書記在浙江省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)要把城市治理現(xiàn)代化作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)和突破口。

一流城市要有一流治理，城市治理的現(xiàn)代化已經(jīng)成為事關(guān)城市可持續(xù)發(fā)展的核心問題，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，圍繞生態(tài)文明新時(shí)代城市治理的現(xiàn)實(shí)需求，不斷優(yōu)化城市治理體系、提升城市治理現(xiàn)代化水平，讓城市帶給人們更多獲得感、幸福感、安全感，讓城市成為人民群眾宜居宜業(yè)的美好家園。

一是城市治理結(jié)構(gòu)不夠完善。當(dāng)前，多數(shù)地方的城市治理仍然停留在傳統(tǒng)的“城市管理”模式，尚未形成多元主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)，影響形成城市治理合力，“多元協(xié)同共治”“元治理”“復(fù)合治理”等創(chuàng)新型治理理念有待付諸實(shí)施。在實(shí)踐中政府常被視為城市治理的唯一主體，強(qiáng)調(diào)政府“一元”管控，尚未完全形成服務(wù)型政府；社會(huì)公眾和社區(qū)組織對(duì)現(xiàn)代城市治理認(rèn)識(shí)也不到位，依然定位于“被管理者”的身份，對(duì)城市治理的主動(dòng)參與不足；非政府組織和其他組織時(shí)常難以參與城市治理過程，在城市治理中發(fā)揮的作用有限[1]。

二是城市基層治理建設(shè)薄弱。基層治理能力最真實(shí)地反映社會(huì)治理水平，直接關(guān)系到人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。長(zhǎng)期以來，城市基層治理各主體間的職責(zé)界限不清、權(quán)責(zé)不一致等問題比較突出。上層和基層治理的資源配比長(zhǎng)期失衡，行政資源不足、財(cái)政資源有限、公共衛(wèi)生資源配給失衡等問題難以解決，使基層治理缺乏資源要素保障進(jìn)而影響基層治理的精準(zhǔn)化和精細(xì)化水平。同時(shí)，還存在城市治理層級(jí)多、基層治理建設(shè)薄弱、治理效能低、傳導(dǎo)不暢等問題，還不能完全適應(yīng)城市居民就業(yè)、生活日益多樣化發(fā)展趨勢(shì)，難以滿足市民個(gè)性化、精細(xì)化的治理需求。

三是城市治理手段較為落后。一些城市在治理過程中還是沿襲傳統(tǒng)手段，多采用行政命令的方式解決問題，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等運(yùn)用較少。例如，在治理城市交通擁堵時(shí)，一些城市機(jī)械地采用限購(gòu)限行措施，既缺乏法律依據(jù)，又影響社會(huì)公平。同時(shí)，在城市治理過程中分散性、臨時(shí)性的治理措施居多，長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的長(zhǎng)效機(jī)制不足，治理效果難以保持。例如，對(duì)于流動(dòng)攤販的治理，多采取一些臨時(shí)性的措施，缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)。城市治理手段的滯后、城市治理長(zhǎng)效機(jī)制的缺失等導(dǎo)致城市治理過程中費(fèi)人費(fèi)時(shí)費(fèi)力，影響城市治理效果，制約城市治理效能的有效發(fā)揮。

四是城市社會(huì)人文關(guān)懷不足。城市在發(fā)展過程中不斷分化，形成了多元群體。我國(guó)的一個(gè)突出現(xiàn)象就是城市中出現(xiàn)了大量非戶籍人口。第七次全國(guó)人口普查公報(bào)顯示，2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%。全國(guó)人戶分離人口約為4.93億人，其中，跨省流動(dòng)人口約為1.25億人。與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，人戶分離人口增長(zhǎng)88.52%，戶籍人口和外來人口的“二元化”現(xiàn)象仍在加劇。但以農(nóng)民工為主體的大多數(shù)非戶籍就業(yè)人口在教育、醫(yī)療、住房等方面不能享受與戶籍人口同等的權(quán)益。多數(shù)城市對(duì)外來務(wù)工人員、低收入群體等社會(huì)群體的人文關(guān)懷不夠，社區(qū)服務(wù)等未能將非戶籍人口納入其中。

五是城市人居環(huán)境品質(zhì)不佳。近些年來，按照推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，多地實(shí)施了大氣污染防治、城市黑臭水體治理等城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治工作，提升了城市的人居環(huán)境適宜性。但是交通擁堵、噪聲污染等影響城市人居環(huán)境宜居性的問題依然突出。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2021年中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》顯示，2020年（不完全統(tǒng)計(jì)）全國(guó)省轄縣級(jí)市和地級(jí)及以上城市相關(guān)部門合計(jì)受理環(huán)境噪聲投訴舉報(bào)約201.8萬件，噪聲擾民等一系列問題成為影響人民群眾生活宜居性的重要制約因素。

六是城市應(yīng)急管理短板突出。提升城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力是保障城市生存和發(fā)展的一個(gè)基本前提。但當(dāng)前我國(guó)在城市應(yīng)急管理方面仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為：城市應(yīng)急治理法律法規(guī)尚不健全；公共安全理念重災(zāi)害事件發(fā)生后的事后處置、輕前期預(yù)防；應(yīng)急管理部門的決策指揮和協(xié)調(diào)能力不足；基層社區(qū)面臨準(zhǔn)備少、權(quán)力小、責(zé)任重、能力弱、資源少等多項(xiàng)問題，難以有效滿足應(yīng)急治理工作要求；城市安全規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案的編制不科學(xué)，應(yīng)急宣教的深度和廣度不夠，應(yīng)急資源的儲(chǔ)備和供給調(diào)度不完善；突發(fā)應(yīng)急場(chǎng)景下智慧城市子系統(tǒng)功能不充分，影響了應(yīng)急處置效率?？傮w上，現(xiàn)階段我國(guó)城市應(yīng)急管理仍存在較多的短板和突出問題，導(dǎo)致城市防范和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力不足，影響城市公共安全。

科學(xué)規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，體制機(jī)制創(chuàng)新不足

多數(shù)城市在城市治理過程中往往采取經(jīng)驗(yàn)性治理、表象性治理，沒有深入地分析城市治理中的關(guān)鍵問題及其背后成因?；趹T性思維實(shí)施的城市治理存在“病因病理”分析不清、治理對(duì)象錯(cuò)位、治理措施沒有“對(duì)癥下藥”等問題，從而導(dǎo)致城市治理科學(xué)性不足、影響治理效果。例如，通常認(rèn)為特大城市的交通擁堵、房?jī)r(jià)上漲等是由于人口增多的問題。但這很大程度上是教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源集中在特大城市，特別是特大城市的中心城區(qū)所導(dǎo)致的。

同時(shí)，各地在城市治理中普遍缺乏因地制宜實(shí)施治理創(chuàng)新的能力。由于每個(gè)城市都有其特殊性，單純地借鑒和模仿，缺乏城市治理創(chuàng)新，往往難以解決城市治理中的關(guān)鍵問題和突出矛盾，需要因地制宜創(chuàng)新城市治理的體制機(jī)制。

法律法規(guī)不夠健全，公民法制觀念不強(qiáng)

當(dāng)前，我國(guó)城市的社會(huì)形態(tài)呈現(xiàn)復(fù)雜化、社會(huì)治理主體多元化，需要不斷建立和完善響應(yīng)的法律法規(guī)體系加以保障。在日常生活中，部分城市管理者和人民群眾的法制觀念不強(qiáng)。例如，城管暴力執(zhí)法事件屢見不鮮，而城管人員受到追打和傷害的事情也時(shí)有發(fā)生。一方面說明城市基層管理者法制觀念單薄，沒有做到依法行政；另一方面也說明城市公民權(quán)利在受到侵害時(shí)，不能通過合法的途徑進(jìn)行維權(quán)，給社會(huì)帶來一定的不穩(wěn)定因素。

基層建設(shè)不受重視，人財(cái)物等保障欠缺

城市基層社會(huì)治理是一個(gè)涉及到多個(gè)部門、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要多部門合作，并在基層加以落實(shí)。目前，城市治理中仍存在治理主體職責(zé)不明，上級(jí)政府、街道和社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系不夠清晰等問題，出現(xiàn)多頭參與、多頭管理的現(xiàn)象，需要進(jìn)一步明確分工、提高組織協(xié)調(diào)程度?；鶎咏M織往往缺乏相應(yīng)的管理職權(quán)，人員配備和經(jīng)費(fèi)配備也不足，基層管理人員疲于應(yīng)付相關(guān)業(yè)務(wù)工作，對(duì)實(shí)施好甚至創(chuàng)新城市基層社會(huì)治理的動(dòng)力不足，一些社情民意收集、群眾呼聲回應(yīng)、實(shí)際問題解決等基礎(chǔ)性工作也難以得到有效開展，影響和制約基層治理能力。

社會(huì)組織發(fā)育不足，缺乏公眾參與機(jī)制

社會(huì)組織是國(guó)家治理的重要組成部分，可以承擔(dān)多項(xiàng)公共服務(wù)。我國(guó)的社會(huì)組織存在數(shù)量少、規(guī)模小、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)有限、專業(yè)性不強(qiáng)等問題，獨(dú)立性、自治性和民間性較弱[2]，難以深度參與現(xiàn)代城市治理工作。同時(shí)，在城市治理中公眾參與的意識(shí)和機(jī)制不完善。一方面，公眾的公民意識(shí)和參與意識(shí)薄弱。大多數(shù)人僅僅意識(shí)到自己是城市管理的客體，沒有意識(shí)到自己是城市治理主體的重要組成部分，缺乏主人翁精神和參與意識(shí)。另一方面，城市政府的宣傳力度和公開透明度不夠，提供公眾參與的機(jī)會(huì)不足，公眾參與的機(jī)制不完善。

城市治理理念滯后，未能實(shí)現(xiàn)以人為本

當(dāng)前的城市治理偏重于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面，對(duì)人的全面發(fā)展重視不夠，缺乏人文關(guān)懷。例如，熱衷于大面積的種樹種草，卻無供游人歇腳、避雨的長(zhǎng)椅或亭臺(tái)；熱衷于營(yíng)造景觀，但缺乏人與自然接觸和互動(dòng)的區(qū)域。在城市建設(shè)中對(duì)于傳統(tǒng)文化和歷史文脈保護(hù)不夠，地域文化的多樣性和特色遭到破壞，簡(jiǎn)單的復(fù)制模仿形成了“千城一面”、缺乏溫度的城市[3]。

信息共享機(jī)制不暢，智慧城市建設(shè)滯后

現(xiàn)代城市治理的信息共享機(jī)制仍不通暢。各地都在推動(dòng)相關(guān)管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，但是存在各部門統(tǒng)計(jì)口徑和工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息平臺(tái)不關(guān)聯(lián)等問題。例如，常住人口、流動(dòng)人口、瞬時(shí)人口、生育人口等人口數(shù)據(jù)分布在衛(wèi)計(jì)、人社、民政、統(tǒng)計(jì)、教育、旅游、交通等多個(gè)部門，沒有建立統(tǒng)一的人口統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，各部門人口信息共享力度不夠，人口信息的利用效率不高，難以為人口綜合管理等提供基礎(chǔ)性、基準(zhǔn)性和權(quán)威性數(shù)據(jù)。一些地方開展了智慧城市建設(shè)，但構(gòu)建的智慧城市多數(shù)只停留在技術(shù)層面，沒有根據(jù)所在城市的實(shí)際情況深度挖掘城市的組織、結(jié)構(gòu)、格局等治理問題，無法真正解決城市治理的關(guān)鍵難題。

國(guó)外城市治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

一是注重多元協(xié)調(diào)治理。主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的城市治理重視形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公眾等多方參與的城市治理結(jié)構(gòu)。例如，德國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系具有自上而下分工明確、層級(jí)聯(lián)系緊密但職能清晰的特點(diǎn)，城市的規(guī)劃建設(shè)需要遵循上一層級(jí)的原則，也注重充分發(fā)揮公眾參與機(jī)制，并且充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)會(huì)等相關(guān)社會(huì)組織的作用，保障其監(jiān)督政府行為、公益訴訟等權(quán)利，形成了由政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體共同參與城市的規(guī)劃建設(shè)與管理。

二是重視法律制度建設(shè)。各國(guó)圍繞城市治理制定了一系列的法律規(guī)范。即便是英美等屬于海洋法系、以判例法為主要特征的國(guó)家，也在城市治理領(lǐng)域制定了一套完善的法律體系，并嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督[4]。例如，工業(yè)革命之后，為應(yīng)對(duì)城市人口快速增加而帶來的城市安全、公共衛(wèi)生、低收入群體住房等問題，英國(guó)先后制定了《環(huán)境法》《公共衛(wèi)生法》等，并在世界上較早制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，影響至今。

三是重視實(shí)施機(jī)制建設(shè)。各國(guó)在制定法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還十分重視政策實(shí)施機(jī)制的建設(shè)，推動(dòng)相關(guān)政策措施的落實(shí)。例如，新加坡建立了一套完備的、操作性強(qiáng)的考評(píng)體系，對(duì)各級(jí)政府部門及相關(guān)單位實(shí)施管理績(jī)效考核，明確和細(xì)化了考評(píng)項(xiàng)目與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。包括對(duì)政府雇員的調(diào)查、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的民意測(cè)評(píng)、法定機(jī)構(gòu)意見征詢制度等[5]。并且對(duì)涉及社會(huì)民眾的市政公用行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。例如，對(duì)公交車、出租車等的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)控[6]。

四是簡(jiǎn)化政府組織結(jié)構(gòu)。各國(guó)地方政府組織不盡相同，但總體上都比較精簡(jiǎn)。例如，美國(guó)城市政府注重精干高效、協(xié)調(diào)運(yùn)作，綜合設(shè)置提供公共服務(wù)職能的管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)的大中城市一般都沒有設(shè)立區(qū)政府，只設(shè)立直接為居民提供近距離服務(wù)的“居民服務(wù)中心”。這些服務(wù)中心與城市政府的行政部門聯(lián)系較少，主要通過和警方的合作以及同司法部門聯(lián)系，依法進(jìn)行社區(qū)治理[7]。

五是注重信息化建設(shè)。信息技術(shù)對(duì)城市生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生了深刻影響，也為實(shí)現(xiàn)公共參與等現(xiàn)代城市治理提供了有利條件。主要發(fā)達(dá)國(guó)家注重發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在城市規(guī)劃建設(shè)與治理中的作用，通過建設(shè)智慧城市等手段，提高城市治理效率。特別是在進(jìn)行智慧城市規(guī)劃建設(shè)中注重與公眾的互動(dòng)，將公眾的普遍需求納入到智慧城市建設(shè)中去，切實(shí)發(fā)揮智慧城市在城市治理中的作用[8]。

國(guó)外城市治理的主要教訓(xùn)

一是過度自由主義帶來治理困境。西方社會(huì)倡導(dǎo)自由主義治理方式，特別是1990年代以來開始盛行的新自由主義強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)個(gè)人權(quán)利，主張去政府化的治理方式[9]。這種社會(huì)治理方式在優(yōu)化資源配置和提升人民生活水平等方面發(fā)揮了一定的作用。但是英美等國(guó)家無限制地推行自由主義治理，主張去政府化的民粹主義削弱了國(guó)家的治理能力。選舉政治下政客對(duì)民眾意愿的過度迎合又進(jìn)一步加劇了民粹主義，由此帶來一系列的問題[10]。例如，美國(guó)底特律的衰落除了受全球化引起的產(chǎn)業(yè)分工的影響外，很大程度上還受到城市各種政治運(yùn)動(dòng)的影響。1970年白人占底特律全市人口總量的55.5%，到2008年時(shí)只有11.1%。人口的大量流失既是底特律衰落的標(biāo)志，也是城市衰落的一個(gè)重要原因。此次全球性疫情進(jìn)一步凸顯了過度自由主義在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的弊端。

二是利益集團(tuán)博弈影響治理效率。基于“公民社會(huì)”的公眾參與和民主治理是現(xiàn)代城市治理基礎(chǔ)。但在很多時(shí)候，西方國(guó)家城市的“公民社會(huì)”實(shí)際上是由不同的利益集團(tuán)組成。在利益集團(tuán)社會(huì)中，各利益群體通過選舉等形式產(chǎn)生其高層代表，這些高層代表直接參與城市治理。各利益集團(tuán)的利益博弈、甚至相互掣肘容易造成城市治理中決策周期長(zhǎng)、治理效率低等問題，最終影響城市治理效果。

三是政府干預(yù)缺失影響社會(huì)公平。英美等自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家信奉個(gè)人主義和（社會(huì)）達(dá)爾文主義自由競(jìng)爭(zhēng)的文化傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)的重要性，主張政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。但掌握資本的群體力量強(qiáng)大，不僅在資本運(yùn)行和利益分配中占據(jù)主導(dǎo)地位，在政策制定等方面也具有較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，往往造成社會(huì)群體間的收入差距加大，影響社會(huì)公平，從而帶來一系列的社會(huì)問題和城市治理問題。例如，2020年，席卷美國(guó)多地的反種族歧視運(yùn)動(dòng)深層次的原因是由于美國(guó)的財(cái)富向富人集中，而中低收入者生活困難，由經(jīng)濟(jì)矛盾導(dǎo)致其內(nèi)部階級(jí)矛盾激化的結(jié)果。

當(dāng)前及未來一段時(shí)期，我國(guó)仍處在深刻變革的時(shí)代。城市化水平總體上已經(jīng)邁過速度拐點(diǎn)，開始從“加速”向“減速”轉(zhuǎn)變。全國(guó)人均GDP已超過1萬美元，邁入中等收入國(guó)家。全國(guó)人口總量將在2030年左右達(dá)到峰值，人口結(jié)構(gòu)將發(fā)生顯著變化?，F(xiàn)代城市治理需要適應(yīng)城市的發(fā)展趨勢(shì)與需求變化，在關(guān)注住房、交通、環(huán)境衛(wèi)生等傳統(tǒng)問題的同時(shí)，積極貫徹落實(shí)生態(tài)文明理念，堅(jiān)持以人民為中心，全方位、系統(tǒng)性提升城市的地方品質(zhì)，改善城市人居環(huán)境，滿足高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的需求，形成更加安全和諧、綠色健康、富有競(jìng)爭(zhēng)力的可持續(xù)發(fā)展城市。

一是更新治理理念，注重以人為本。轉(zhuǎn)變“重生產(chǎn)輕生活”“重物質(zhì)輕人文”的傳統(tǒng)城市管理理念，注重人的全面發(fā)展，樹立以人為本的治理理念。人是城市治理的對(duì)象，也是城市治理的主體，必須堅(jiān)持以人民為中心，注重滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，既包括對(duì)物質(zhì)文化生活的更高要求，也包括在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需要。尊重人口結(jié)構(gòu)的多元化復(fù)雜特征，特別是關(guān)注作為城市常住人口重要組成部分的非戶籍人口治理工作，構(gòu)筑城市居民“命運(yùn)共同體”，共享城市化紅利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)人民城市人民建、人民城市為人民。

二是完善治理結(jié)構(gòu)，彰顯主體作用。按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的要求，建立政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體共建共治共享的現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)。切實(shí)發(fā)揮黨組織對(duì)城市基層組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，突出黨建的引領(lǐng)作用，推動(dòng)基層黨建與城市治理緊密結(jié)合，不斷提升黨組織對(duì)城市治理的領(lǐng)導(dǎo)力和號(hào)召力；明晰政府權(quán)責(zé)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)力量、群眾自治組織等參與城鄉(xiāng)基層治理的指導(dǎo)與規(guī)范；加強(qiáng)對(duì)城市居民的公民意識(shí)教育，積極推動(dòng)社區(qū)自治機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)法治、德治與自治有機(jī)融合；正視社會(huì)力量、社會(huì)組織的重要作用，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)治理，暢通多元主體參與社會(huì)治理體制機(jī)制建設(shè)[11]。

三是豐富治理手段，建設(shè)智慧城市。推動(dòng)以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等為主的智慧城市建設(shè)，提升以標(biāo)準(zhǔn)化、信息化為主要手段的現(xiàn)代城市綜合治理能力，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的依靠部門管理、依靠基層人力的治理方式，走向系統(tǒng)化、平臺(tái)化、信息化的現(xiàn)代治理手段[12]。深入推進(jìn)智慧社區(qū)、智安小區(qū)建設(shè)，通過綜合運(yùn)用現(xiàn)代科技提升城市治理的智能化水平；加強(qiáng)城市治理領(lǐng)域的信息化建設(shè)，注重各類數(shù)據(jù)之間的融合、共享與應(yīng)用，通過發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用提升城市治理的信息化水平；分類推進(jìn)城市基層治理服務(wù)的專業(yè)化建設(shè)，形成規(guī)范的長(zhǎng)效機(jī)制，通過提升服務(wù)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化提升城市治理的專業(yè)化水平。特別是注重超大城市的智慧化建設(shè)，打造“城市大腦”，助推城市治理決策科學(xué)化、防控一體化、服務(wù)便捷化，破解超大城市治理難題，使城市更聰明、治理更高效。

四是細(xì)化治理單元，促進(jìn)精細(xì)治理。全面落實(shí)“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”的要求，科學(xué)劃分社區(qū)治理的基層單元，解決好資源向社區(qū)下沉問題，推動(dòng)基層社區(qū)的減負(fù)增效、擴(kuò)權(quán)增能，逐步實(shí)現(xiàn)由部門和區(qū)域分割的基層管理單元走向網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、集成化的現(xiàn)代基層治理單元。總結(jié)推廣浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、北京“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”等典型經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化社區(qū)的功能定位，增強(qiáng)社區(qū)治理的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和主體作用，適應(yīng)人民群眾多樣化、個(gè)性化的需求，提升城市治理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化水平。

五是延長(zhǎng)治理鏈條，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)治理。樹立“全周期治理”意識(shí)，延長(zhǎng)城市治理鏈條，形成事前防范、事中控制、事后反思的全周期閉環(huán)治理。城市治理既要關(guān)注顯性問題，更要識(shí)別治理隱患，主動(dòng)疏導(dǎo)治理痛點(diǎn)、消除治理隱患，做到及早發(fā)現(xiàn)、及早應(yīng)對(duì)、有效控制。注重對(duì)重大城市治理問題進(jìn)行事后反思與調(diào)整，及時(shí)反饋到城市治理環(huán)節(jié)之中，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)治理。

六是拓展治理邊界，推動(dòng)區(qū)域共治。我國(guó)正在積極推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域合作機(jī)制、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝都市圈建設(shè)等。城市治理需要在區(qū)域?qū)哟螌徱暱绯鞘械闹卫矸绞?，從更宏觀的尺度研究區(qū)域內(nèi)城市的戰(zhàn)略定位、城市分工、空間布局等，分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異、明確主要矛盾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市區(qū)域的發(fā)展問題與分配矛盾，完善跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和協(xié)同機(jī)制，整體提升區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力和治理能力。

七是優(yōu)化治理氛圍，協(xié)調(diào)法治德治。加強(qiáng)城市治理領(lǐng)域的法律法規(guī)和制度建設(shè)，特別是保障公眾參與城市治理的機(jī)制保障、法律保障和制度保障，形成常規(guī)化、系統(tǒng)化的長(zhǎng)效機(jī)制。注重對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行實(shí)施的制度建設(shè)，依法提升城市治理水平。注重對(duì)全體市民的宣傳教育，使其理解和明確城市治理的權(quán)利和義務(wù)，能夠自覺的參與到城市治理之中。特別是注重以專項(xiàng)治理為契機(jī)，凝聚共識(shí)，形成的新經(jīng)驗(yàn)、新標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)范，并上升為城市治理制度，確保治理成效長(zhǎng)久保持。

八是明確治理重點(diǎn)，補(bǔ)齊治理短板。按照高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的要求，識(shí)別城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問題，著重發(fā)力，補(bǔ)齊城市治理短板。一方面，需要堅(jiān)持“底線思維”，建設(shè)韌性城市，提高城市的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和恢復(fù)力，筑牢城市的安全底線。另一方面，需要踐行“以人為本”的城市治理理念。注重加強(qiáng)城市文化建設(shè)，提升地方品質(zhì)，塑造高品質(zhì)的魅力空間，增強(qiáng)城市的凝聚力和吸引力[13]，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

[本文相關(guān)研究得到國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度研究” （20ZDA086）、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士后創(chuàng)新項(xiàng)目“地方品質(zhì)對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響機(jī)制研究” （2020001）的資助。]

[1]董克明. 城市基層社會(huì)治理的主要問題及對(duì)策. 重慶行政， 2019， 20（04）： 45-46.

[2]張軍. 社會(huì)組織的內(nèi)涵、功能及其在國(guó)家治理中的作用. 實(shí)事求是， 2017（06）： 87-90.

[3]莊少勤， 趙星爍， 李晨源.國(guó)土空間規(guī)劃的維度和溫度. 城市規(guī)劃， 2020， 44（01）： 9-13，23.

[4]孫福金. 美國(guó)城市治理的特點(diǎn)及對(duì)深圳的啟示. 特區(qū)實(shí)踐與理論， 2008（06）： 61-65.

[5]陳成. 新加坡城市建設(shè)與社區(qū)治理的做法及其借鑒. 理論與當(dāng)代， 2020（03）： 53-56.

[6]陶林. 再論新加坡城市治理的特色與中國(guó)借鑒. 青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2019， 35（04）： 13-19.

[7]張?jiān)娪? 發(fā)達(dá)國(guó)家的城市治理范式——國(guó)外城市治理經(jīng)驗(yàn)研究之三. 中國(guó)發(fā)展觀察， 2015（04）： 74-80.

[8]吳標(biāo)兵， 林承亮. 智慧城市的開放式治理創(chuàng)新模式： 歐盟和韓國(guó)的實(shí)踐及啟示. 中國(guó)軟科學(xué)， 2016（05）： 55-66.

[9]楊光斌. 國(guó)家治理論超越西方治理論. 理論導(dǎo)報(bào)， 2020（01）： 55-57.

[10]張一飛. 過度自由主義讓西方陷入治理困境. 北京日?qǐng)?bào)， 2020-05-15.

[11]郭斌， 李楊， 周潤(rùn)玉， 等. 中國(guó)情境下的城市老舊小區(qū)管理模式創(chuàng)新研究. 中國(guó)軟科學(xué)， 2021（02）： 46-56.

[12]周偉林. 現(xiàn)代性危機(jī)與城市治理. 城市發(fā)展研究， 2020， 27（03）： 12.

[13]郝慶， 單菁菁， 鄧玲. 面向國(guó)土空間規(guī)劃的人居環(huán)境自然適宜性評(píng)價(jià). 中國(guó)土地科學(xué)， 2020， 34（05）： 86-93.

關(guān)鍵詞：城市治理 精準(zhǔn)治理 基層治理 生態(tài)文明 ■