事業(yè)單位工作人員退休是否需要審批

■文／向春華

核心提示：法院認(rèn)為，省政府頒布的權(quán)力清單沒有賦予省人社廳對(duì)省級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工人退休與提前退休進(jìn)行審批的權(quán)力。

基本案情

金某，男，1959 年11月2日生，1984 年3月參加工作，2014年12月年滿55 周歲按特殊工種辦理提前退休，退休前工作單位為江蘇省通沙汽車輪渡管理處（以下簡(jiǎn)稱通沙汽渡），單位性質(zhì)為省屬事業(yè)單位。通沙汽渡2005 年之前的主管單位為江蘇省交通廳公路運(yùn)輸管理局，2005 年之后的主管部門變更為交通控股公司。交通控股公司系2000 年成立的省屬國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。金某的“事業(yè)單位工作人員退休審批表”（以下簡(jiǎn)稱退休審批表）中，“專業(yè)技術(shù)人員崗位（職務(wù)）”一欄顯示：油輪船長(zhǎng)（中級(jí)）。該退休審批表“單位意見”一欄蓋有其所在單位“通沙汽渡”公章，無(wú)其他內(nèi)容；該退休審批表“主管部門意見”一欄蓋有“江蘇省交通控股有限公司”（以下簡(jiǎn)稱“交通控股公司”）公章，無(wú)其他內(nèi)容；該退休審批表“批準(zhǔn)機(jī)關(guān)意見”一欄蓋有“江蘇省人力資源和社會(huì)保障廳機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休待遇審核專用章”，但該退休審批表上未告知金某訴權(quán)或者起訴期限。金某認(rèn)為其不應(yīng)當(dāng)按照特殊工種提前退休，故以省人社廳為被告提起行政訴訟，要求撤銷退休審批，賠償其訴訟費(fèi)用。

審判

一審法院認(rèn)為：（1）關(guān)于涉案退休行政審批的審批機(jī)關(guān)問(wèn)題。金某系省屬事業(yè)單位的工作人員，系以特殊工種工人身份辦理的提前退休手續(xù)?！蛾P(guān)于普遍實(shí)行〈國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法〉的通知》（蘇革發(fā)〔1979〕12 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱12 號(hào)文）第四條規(guī)定，省級(jí)機(jī)關(guān)、省屬企業(yè)、事業(yè)單位工人退休、退職由省主管局辦理。《關(guān)于加強(qiáng)提前退休工種審批工作的通知》（勞部發(fā)〔1993〕120 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱120 號(hào)文）規(guī)定，各地勞動(dòng)部門在辦理提前退休工作時(shí)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕10 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱10 號(hào)文）第四條第（二）項(xiàng)規(guī)定，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提前退休的，改由省級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批?！蛾P(guān)于印發(fā)江蘇省人力資源和社會(huì)保障廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（蘇政辦發(fā)〔2009〕138 號(hào)）第一條第（一）項(xiàng)規(guī)定：將原省人事廳、原省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳的職責(zé)整合，劃入省人力資源和社會(huì)保障廳。第三條第（十三）項(xiàng)規(guī)定：工資福利處擬定全省機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員工資收入分配、福利和離退休政策并組織實(shí)施；承擔(dān)省級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資福利和離退休日常管理工作。從上述規(guī)定可以看出，雖然12 號(hào)文規(guī)定省屬事業(yè)單位工人退休、退職由省主管局辦理，但明確辦理提前退休的審批部門是各地勞動(dòng)部門。10 號(hào)文進(jìn)一步明確提前退休的工人改由省級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批。2009 年因政府職能調(diào)整，原江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障部門承擔(dān)的提前退休審批職權(quán)由江蘇省人社廳承繼。本案中，省人社廳亦在金某退休審批表中“批準(zhǔn)機(jī)關(guān)意見”一欄加蓋了公章，故足以認(rèn)定省人社廳具有為金某辦理提前退休行政審批的法定職責(zé)，其系為金某辦理退休的行政審批機(jī)關(guān)，是本案的適格被告。（2）關(guān)于金某是否符合提前退休條件的問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。本案中，退休審批表等證據(jù)均不涉及省人社廳為金某辦理提前退休是否符合相關(guān)規(guī)定，省人社廳所提供的依據(jù)亦與辦理提前退休無(wú)關(guān)。交通控股公司也未提供任何證據(jù)，故省人社廳應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能而產(chǎn)生的不利法律后果。判決撤銷省人社廳對(duì)金某作出的退休行政審批，責(zé)令省人社廳對(duì)金某的退休事項(xiàng)重新作出行政行為，駁回金某其他訴訟請(qǐng)求。

金某與省人社廳均提起上訴。

二審法院調(diào)取了《江蘇省政府各部門行政權(quán)力事項(xiàng)清單》（蘇政發(fā)〔2014〕134 號(hào)文）（以下簡(jiǎn)稱《權(quán)力事項(xiàng)清單》）?！稒?quán)力事項(xiàng)清單》要求“各地、各部門要嚴(yán)格按照‘法無(wú)授權(quán)不可為’的要求，正確行使行政權(quán)力，沒有列入清單的行政權(quán)力一律不得實(shí)施或者變相實(shí)施”。在“權(quán)力清單”的人社廳（含省公務(wù)員局）行政權(quán)力事項(xiàng)匯總表中，序號(hào)為57的項(xiàng)目為省級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)（權(quán)力類型為行政確認(rèn)）；序號(hào)為60 的項(xiàng)目為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇審核（權(quán)力類型為行政確認(rèn)）；序號(hào)為65 的項(xiàng)目為省直管企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工退休審批（權(quán)力類型為行政確認(rèn)）。

二審法院認(rèn)為，職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)依法履職的基本法律原則。根據(jù)該原則，認(rèn)定省人社廳對(duì)事業(yè)單位工人退休（含提前退休）是否具有審批權(quán)限應(yīng)當(dāng)以職權(quán)規(guī)范為依歸。12 號(hào)文規(guī)定，省級(jí)機(jī)關(guān)、省屬企業(yè)、事業(yè)單位工人退休、退職由省主管局辦理。本案中，自12號(hào)文頒布實(shí)施后，作為省屬事業(yè)單位的通沙汽渡的主管單位進(jìn)行過(guò)調(diào)整，但省人社廳從未成為通沙汽渡的主管局或主管單位，無(wú)相關(guān)職權(quán)規(guī)范明確省屬事業(yè)單位工人退休與提前退休的辦理職能已由省人社廳承接。而根據(jù)“權(quán)力清單”，省人社廳（含經(jīng)授權(quán)的下設(shè)機(jī)構(gòu)）雖具有省級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)權(quán)力，但并無(wú)對(duì)省級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工人退休與提前退休進(jìn)行審批的權(quán)力。退休審批表中省人社廳的蓋章行為并不代表其對(duì)金某的退休具有審批權(quán)限。判決撤銷一審判決，駁回金某的全部訴訟請(qǐng)求。[（2017）蘇01 行初609 號(hào)，(2018)蘇行終1783 號(hào)]

評(píng)析

一、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是否具有退休審批職權(quán)

本案中，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門是否具有退休審批職權(quán)，一、二審法院存在分歧。二審法院否定的依據(jù)是省政府制定的“權(quán)力清單”，這一觀點(diǎn)有待商榷。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2015〕21 號(hào)）要求地方各級(jí)政府工作部門要對(duì)行使的直接面對(duì)公民、法人和其他組織的行政職權(quán)，分門別類進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門行政職權(quán)目錄。“權(quán)力清單”是對(duì)于已有權(quán)力的清理，與行政職權(quán)的設(shè)定或取消并不完全相同；“權(quán)力清單”是由政府部門自身進(jìn)行的清理，其無(wú)權(quán)取消上級(jí)或本級(jí)人大、上級(jí)行政部門設(shè)定的行政職權(quán)。

10 號(hào)文明確要求提前退休“改由省級(jí)人民政府勞動(dòng)保障部門審批”，勞動(dòng)保障部《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問(wèn)題的通知》（勞社部發(fā)〔1999〕8 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱8 號(hào)文）亦要求“勞動(dòng)保障部門要加強(qiáng)對(duì)特殊工種的管理和審批工作”。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作為勞動(dòng)保障廳的承接部門，僅依據(jù)“權(quán)力清單”否定其對(duì)特殊工種退休的審批職權(quán)，理由并不充分。

二、主管企業(yè)能否作為行政審批的實(shí)施主體

本案中，需要探討的是，主管企業(yè)能否作為特殊工種退休的行政審批主體？勞動(dòng)者所在單位的主管部門是省屬國(guó)有企業(yè)，但國(guó)有企業(yè)仍然屬于企業(yè)，在我國(guó)特定歷史時(shí)期，存在由國(guó)企（國(guó)營(yíng)企業(yè)）代行部分行政審批職權(quán)的情形。但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系下，任何企業(yè)都不應(yīng)當(dāng)再行使行政職權(quán)，否則有違法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)的基本要求，不符合《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》規(guī)定。本案中，勞動(dòng)者所在單位的主管企業(yè)僅在其退休審批表中“主管部門意見”欄蓋章，并未在“批準(zhǔn)機(jī)關(guān)意見”欄蓋章，亦表明，企業(yè)不能作為特殊工種提前退休的審批行政主體。

三、事業(yè)單位特殊工種提前退休是否需要行政審批

《公務(wù)員法》第九十三條規(guī)定，公務(wù)員符合下列條件之一的，本人自愿提出申請(qǐng)，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休。第一百一十二條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理?！庇纱?，至少對(duì)于公務(wù)員以及參公管理人員的提前退休，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政審批。

《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》（人社部發(fā)〔2015〕32 號(hào)）第三十七條規(guī)定，參保人員符合退休條件的，申報(bào)辦理退休人員待遇核定，應(yīng)提交“按現(xiàn)行人事管理權(quán)限審批的退休相關(guān)材料”。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施以后，社保機(jī)構(gòu)如果沒有“按現(xiàn)行人事管理權(quán)限審批的退休相關(guān)材料”而核發(fā)養(yǎng)老金，存在嚴(yán)重瑕疵。特殊工種退休屬于退休的一種，應(yīng)當(dāng)適用這一條款。上述104 號(hào)文、10 號(hào)文、8號(hào)文均對(duì)特殊工種提前退休的審批作了明確要求。因此，無(wú)論是企業(yè)還是事業(yè)單位，辦理特殊工種提前退休并申領(lǐng)養(yǎng)老金，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政審批，否則將會(huì)損害養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全。