“十四五”時(shí)期應(yīng)建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度

陳健鵬 高世楫

監(jiān)管影響分析（Regulatory Impact Assessment，RIA）是對(duì)政府部門(mén)擬制定的或者已經(jīng)發(fā)布的監(jiān)管政策所產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)分析和綜合評(píng)估的公共決策程序和工具，其作用是提高監(jiān)管質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，OECD部分成員國(guó)首先開(kāi)始采納監(jiān)管影響分析，到2 1 世紀(jì)初，幾乎所有的OECD成員國(guó)都建立了監(jiān)管影響分析制度。監(jiān)管影響分析已成為國(guó)際監(jiān)管決策領(lǐng)域的熱門(mén)實(shí)踐和學(xué)界關(guān)注的重要領(lǐng)域。隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新階段，環(huán)境監(jiān)管亟待更加科學(xué)化、精準(zhǔn)化，“十四五”時(shí)期應(yīng)將建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度作為環(huán)境監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。

建立監(jiān)管影響分析制度是提高環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量的迫切需要

（一）建立監(jiān)管影響分析制度是提高監(jiān)管質(zhì)量的內(nèi)在要求

從改進(jìn)環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量的內(nèi)在要求來(lái)看，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化，我國(guó)迫切需要在“十四五”時(shí)期建立環(huán)境影響分析制度，提高監(jiān)管決策科學(xué)性、確保監(jiān)管高質(zhì)量。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，通過(guò)中央生態(tài)環(huán)保督察等舉措有效扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境監(jiān)管失靈的狀況，使環(huán)境監(jiān)管“剛性約束”逐步確立并實(shí)現(xiàn)了污染物大幅度削減，環(huán)境監(jiān)管進(jìn)入以提高監(jiān)管質(zhì)量為目標(biāo)的新階段。我們的調(diào)研表明，“十三五”期間環(huán)境監(jiān)管從嚴(yán)快速調(diào)整，在實(shí)施過(guò)程中暴露出在精準(zhǔn)、科學(xué)、依法等方面存在短板。之所以產(chǎn)生這些問(wèn)題，與地方政府和環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)法治意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)管水平不高、缺乏環(huán)境政策評(píng)估機(jī)制有較大關(guān)系，需要在“十四五”期間通過(guò)制度建設(shè)和改革予以改進(jìn)?！笆奈濉睍r(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將面臨更加復(fù)雜的外部環(huán)境和內(nèi)部條件，客觀上需要在保持綠色發(fā)展定力的前提下，不斷找尋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的平衡，這就需要以環(huán)境監(jiān)管影響分析制度為抓手，加強(qiáng)環(huán)境政策制定實(shí)施事前評(píng)估分析，充分考慮環(huán)境政策實(shí)施的成本收益以及可持續(xù)性。

（二）建立監(jiān)管影響分析制度是政府監(jiān)管改革的重要內(nèi)容

從政府監(jiān)管改革的時(shí)序來(lái)看，隨著環(huán)境監(jiān)管體制改革的深入，“十四五”時(shí)期應(yīng)以建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度為突破口，進(jìn)一步完善政府監(jiān)管職能，改進(jìn)政府監(jiān)管質(zhì)量，推動(dòng)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)啟了政府監(jiān)管改革，各領(lǐng)域的監(jiān)管體系逐步建立和完善。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求的指引下，我國(guó)開(kāi)始系統(tǒng)性“重構(gòu)”環(huán)境監(jiān)管體系，包括其組織體系與職能配置、監(jiān)管工具、問(wèn)責(zé)機(jī)制等，環(huán)境監(jiān)管效能顯著提升。隨著改革的推進(jìn)，“十四五”時(shí)期應(yīng)把建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度作為制度建設(shè)“補(bǔ)缺”的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)，“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度”，這也要求在環(huán)境監(jiān)管中引入監(jiān)管影響分析制度。而率先在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域建立該制度，具有重要的示范作用，有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)正處于建立監(jiān)管影響分析制度的窗口期

從監(jiān)管改革與治污減排進(jìn)程的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，跨越“環(huán)境拐點(diǎn)”后是建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度的時(shí)間窗口，而對(duì)比國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)“十四五”時(shí)期大致處于建立該項(xiàng)制度的“歷史同期”。2 0 世紀(jì)7 0年代歐美國(guó)家經(jīng)歷了“環(huán)境十年”，即隨著政府環(huán)境監(jiān)管體系建立和環(huán)境監(jiān)管?chē)?yán)格實(shí)施，污染物排放和環(huán)境質(zhì)量迅速實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化。隨后，從8 0年代開(kāi)始，為改善監(jiān)管質(zhì)量，美國(guó)、歐洲國(guó)家普遍逐步建立包括環(huán)境監(jiān)管影響分析在內(nèi)的監(jiān)管影響分析制度，即通過(guò)立法對(duì)實(shí)施監(jiān)管影響分析作出明確要求，其主要方法是成本—收益分析、成本有效性分析等，同時(shí)針對(duì)監(jiān)管影響分析制度建立多元化監(jiān)督體系。到了9 0 年代后期，采用和完善監(jiān)管影響分析迅速增加。建立和完善監(jiān)管影響分析制度是西方國(guó)家政府管理改革的重要內(nèi)容。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家治污減排和環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)程，我國(guó)的2011—2020年大致相當(dāng)于歐美的“環(huán)境十年”。在此階段，我國(guó)污染物排放總體跨越峰值并實(shí)現(xiàn)了大幅度減排，空氣、地表水環(huán)境質(zhì)量顯著改善，環(huán)境保護(hù)工作發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化。這為“十四五”時(shí)期建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度提供了改革時(shí)間窗口。

我國(guó)探索環(huán)境監(jiān)管影響分析制度存在的問(wèn)題

（一）環(huán)境政策事后評(píng)估取得積極進(jìn)展，而事前評(píng)估分析處于起步階段

監(jiān)管影響分析，最重要、最本質(zhì)的特征就是在政策出臺(tái)前對(duì)監(jiān)管措施可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境影響進(jìn)行全面分析評(píng)估，以決定是否出臺(tái)監(jiān)管政策或進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)部門(mén)在重大環(huán)境政策事后評(píng)估方面進(jìn)行了一些嘗試。例如，相關(guān)部門(mén)委托中國(guó)工程院作為第三方對(duì)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)行了事中事后評(píng)估。但是，環(huán)境政策實(shí)施事前評(píng)估分析不足，導(dǎo)致一些環(huán)境政策實(shí)施中存在過(guò)分強(qiáng)調(diào)短期目標(biāo)，忽視可持續(xù)性等問(wèn)題。

（二）相關(guān)部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)管影響分析工作有待制度化，外部監(jiān)督機(jī)制不健全

相關(guān)部門(mén)探索實(shí)施監(jiān)管影響分析制度尚處于起步階段，2020年在部門(mén)內(nèi)部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境政策評(píng)估工作指南（試行）》，試圖從工作流程上加強(qiáng)政策事前評(píng)估和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從實(shí)施效果來(lái)看，通過(guò)內(nèi)部文件實(shí)施監(jiān)管影響分析的約束力不強(qiáng)。與此同時(shí)，除相關(guān)部門(mén)以外多元化的監(jiān)督機(jī)制也未建立。而對(duì)比OECD國(guó)家，大多通過(guò)立法對(duì)監(jiān)管影響分析作出制度安排，并建立了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。例如，歐盟先后出臺(tái)了跨機(jī)構(gòu)合作協(xié)議和機(jī)構(gòu)間合作通則，建立了內(nèi)部以監(jiān)管審查委員會(huì)、外部以歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲法院為主體的多元化監(jiān)管影響分析制度監(jiān)督體系。

（三）監(jiān)管影響分析相關(guān)政策評(píng)估法律法規(guī)不足，缺乏法治保障

監(jiān)管影響分析制度可視為廣義的政策評(píng)估體系的一個(gè)組成部分。而總體上我國(guó)政策評(píng)估處于起步階段，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）提出“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度”，《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》（國(guó)發(fā)〔2018〕21號(hào)）要求“對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，應(yīng)引入第三方評(píng)估”“行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章實(shí)施后要進(jìn)行后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)完善”，但是這些文件對(duì)完善行政決策程序規(guī)則只是作出了原則性規(guī)定，缺乏具體實(shí)施細(xì)則。

（四）環(huán)境監(jiān)管影響分析的評(píng)估體系、方法有待完善，相關(guān)部門(mén)實(shí)施監(jiān)管影響分析的基礎(chǔ)能力存在短板

一般而言，環(huán)境監(jiān)管影響評(píng)估包括成本收益分析、成本有效性分析、風(fēng)險(xiǎn)分析等方法。而在實(shí)踐中這些方法運(yùn)用存在一些技術(shù)難題，如市場(chǎng)定價(jià)難度大、界定成本收益邊界難等。此外，實(shí)施監(jiān)管影響分析的基礎(chǔ)能力，包括數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、評(píng)估人員能力等也存在短板。

發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管影響分析制度的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）要以法律法規(guī)作為監(jiān)管影響分析的制度保障

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，有效的監(jiān)管影響評(píng)估實(shí)施的前提是有明確、系統(tǒng)的法律法規(guī)?？v觀美國(guó)、加拿大和日本等OECD國(guó)家，其建立監(jiān)管影響分析制度普遍經(jīng)歷了從最初面對(duì)阻力到逐漸發(fā)展完善的過(guò)程。OECD國(guó)家已經(jīng)普遍制定了保障監(jiān)管影響分析推行的法律法規(guī)，明確要求法律法規(guī)的制定者們接受、掌握，并在實(shí)踐中認(rèn)真地貫徹監(jiān)管影響分析。1971 年，加拿大頒布的《法定文件法》規(guī)定了對(duì)法規(guī)和其他法律文件的審查、公布和監(jiān)督的內(nèi)容。1 9 8 0 年，美國(guó)出臺(tái)的《監(jiān)管機(jī)動(dòng)法》詳細(xì)分析了監(jiān)管影響評(píng)估程序，主要涉及成本收益分析，即《監(jiān)管功能分析》（The Analysis Of Regulatory Functions）。

2 0 0 2 年，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《監(jiān)管影響評(píng)估指引》的框架性文件，整合和替代了如有關(guān)企業(yè)、安全與健康、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的單一的、分散的監(jiān)管影響分析要求。

（二）建立實(shí)施監(jiān)管影響分析的質(zhì)量保證機(jī)制

OECD國(guó)家設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)推動(dòng)使用監(jiān)管影響分析的中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為最重要的質(zhì)量保障機(jī)制。建立中央層面的監(jiān)管審查與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以避免監(jiān)管沖突和重復(fù)，避免監(jiān)管者被利益集團(tuán)俘獲，保證規(guī)章條例的質(zhì)量。美國(guó)在白宮辦公廳中建立政府管理預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）與管制事務(wù)辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA），專(zhuān)門(mén)從事審查與協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)章和監(jiān)管行為。英國(guó)從1996年起由內(nèi)閣辦公室“立法效果評(píng)估組”（Impact Assessment Unit）負(fù)責(zé)對(duì)所有的中央法律項(xiàng)目進(jìn)行效果評(píng)估，2005年，該機(jī)構(gòu)改名為良好監(jiān)管局（Retter Regulation Executive），負(fù)責(zé)全國(guó)的監(jiān)管事務(wù)。值得注意的是，OECD的經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管影響分析僅由監(jiān)管者或監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行均會(huì)失敗，反過(guò)來(lái)如果太過(guò)于集中也會(huì)失敗。應(yīng)當(dāng)在一個(gè)有監(jiān)督者存在的鼓勵(lì)制度下，由監(jiān)管者負(fù)起主要責(zé)任。

（三）通過(guò)培訓(xùn)提升專(zhuān)業(yè)能力作為支撐

實(shí)施監(jiān)管影響分析是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作。要實(shí)施高質(zhì)量的監(jiān)管影響分析，就必須對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行培訓(xùn)以提高相關(guān)的專(zhuān)業(yè)能力，這是系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)管影響分析的基礎(chǔ)。OECD國(guó)家在專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)上達(dá)成了共識(shí)：一是必須建立監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)體系，通過(guò)培訓(xùn)使監(jiān)管者掌握監(jiān)管影響分析方法和數(shù)據(jù)搜集過(guò)程，以更好實(shí)施監(jiān)管影響分析。二是要盡早地進(jìn)行培訓(xùn)，即在進(jìn)行監(jiān)管影響分析的初期，就應(yīng)該充分重視對(duì)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，在相關(guān)行政人員職業(yè)培訓(xùn)中安排監(jiān)管影響分析的內(nèi)容。三是制定監(jiān)管影響分析手冊(cè)和相關(guān)指引文件，以此系統(tǒng)梳理監(jiān)管實(shí)施的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)更新以反映現(xiàn)實(shí)中特殊的要求與變化，提供搜集數(shù)據(jù)的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)案例直觀展現(xiàn)監(jiān)管影響分析的流程和方法，確保相關(guān)人員高質(zhì)量開(kāi)展監(jiān)管影響分析工作。

（四）需要采用科學(xué)的分析方法

一般認(rèn)為，作為一種決策工具，監(jiān)管影響分析的主要原因有三個(gè)方面：一是希望在備選方案中做出最佳選擇；二是提高透明度和公眾參與度，為決策者和公眾提供可能產(chǎn)生影響的信息；三是改善立法和政策制定的過(guò)程。實(shí)踐中，OECD國(guó)家常用的監(jiān)管影響分析方法包括：成本收益分析、成本有效性分析、成本/產(chǎn)出分析、財(cái)政預(yù)算分析、社會(huì)—經(jīng)濟(jì)分析、風(fēng)險(xiǎn)分析等。其中，成本收益分析是監(jiān)管影響分析的主流方法。1997年OECD的《監(jiān)管改革報(bào)告》建議“系統(tǒng)審查各種監(jiān)管規(guī)制以確保它們能夠有效率、有效力地實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)”。通過(guò)監(jiān)管影響分析，分析監(jiān)管對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)利益者之間交流、溝通、磋商的一個(gè)互動(dòng)過(guò)程，有利于信息的收集和傳遞，同時(shí)，也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)利益者不斷妥協(xié)和達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。這樣有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定規(guī)章和實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中，獲得廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同，從而保障監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

政策建議

（一）制定法律法規(guī)，明確實(shí)施環(huán)境監(jiān)管影響分析的要求

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從立法層面對(duì)監(jiān)管影響分析制度作出規(guī)定?！笆奈濉睍r(shí)期，可出臺(tái)部門(mén)規(guī)章層級(jí)的《環(huán)境監(jiān)管影響分析實(shí)施辦法》，提高對(duì)監(jiān)管影響分析程序的約束力?？煽紤]首先在相關(guān)部門(mén)內(nèi)部建立監(jiān)管影響分析（環(huán)境政策評(píng)估）審查機(jī)制，逐步建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，由立法機(jī)構(gòu)、政府綜合部門(mén)對(duì)監(jiān)管影響分析結(jié)果進(jìn)行審查，作為批準(zhǔn)監(jiān)管政策出臺(tái)的依據(jù)。

（二）完善監(jiān)管影響分析的實(shí)施機(jī)制，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主開(kāi)展監(jiān)管影響分析工作，鼓勵(lì)并規(guī)范第三方評(píng)估

賦予并強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境部門(mén)內(nèi)部綜合部門(mén)審核環(huán)境監(jiān)管影響分析職能，強(qiáng)化其政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。通過(guò)事前評(píng)估分析的方式增強(qiáng)環(huán)境政策的協(xié)同性、系統(tǒng)性，強(qiáng)化環(huán)境政策“統(tǒng)一出口”管理。在環(huán)境監(jiān)管影響分析主要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)修訂法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管影響評(píng)估的方式、結(jié)果應(yīng)用等。將監(jiān)管機(jī)構(gòu)、第三方評(píng)估兩種方式有機(jī)結(jié)合，以保障政策評(píng)估工作公平、高效地進(jìn)行。

（三）明確環(huán)境監(jiān)管影響分析的內(nèi)容，完善系統(tǒng)的影響分析指南，加強(qiáng)重大環(huán)境政策事前評(píng)估

將與環(huán)境監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范性文件納入監(jiān)管影響分析的范圍。借鑒OECD國(guó)家監(jiān)管影響分析方法，引入成本收益分析、成本有效性分析等方法，建立適合我國(guó)國(guó)情的系統(tǒng)、規(guī)范的環(huán)境監(jiān)管影響分析技術(shù)指南。監(jiān)管影響分析需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等宏觀層面影響，還應(yīng)分析政策實(shí)施對(duì)企業(yè)的成本與收益、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新等微觀層面的影響?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)優(yōu)先加強(qiáng)對(duì)重大環(huán)境政策進(jìn)行事前評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)能源“雙控”、“碳達(dá)峰碳中和”等重大環(huán)境政策事中事后政策評(píng)估。

（四）建立起環(huán)境監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)體系，加強(qiáng)監(jiān)管影響分析能力建設(shè)

應(yīng)該建立起環(huán)境監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)體系，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該定期地進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管影響分析工作能力建設(shè)，培養(yǎng)大量掌握和熟悉監(jiān)管影響分析的人員，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)管影響分析有關(guān)知識(shí)的普及和培訓(xùn)，提高決策人員政策評(píng)估能力。（參考文獻(xiàn)略）