以公平競爭監(jiān)管增強平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展活力

李強治 張子淇 殷 勇

強化以反壟斷為核心的公平競爭監(jiān)管是近年來全球主要國家應(yīng)對超級平臺崛起的關(guān)鍵舉措，成為各國努力恢復(fù)數(shù)字市場競爭秩序和創(chuàng)新發(fā)展活力的重要工具。2 0 2 0 年底以來，我國高度重視平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷和防止資本無序擴張工作，從建章立制到機構(gòu)建設(shè)、從行政指導(dǎo)到監(jiān)管執(zhí)法，多管齊下整頓互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)競爭秩序，取得顯著成效。2022年初，國家發(fā)展改革委等九部門發(fā)布了《關(guān)于推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），全面系統(tǒng)地確立了未來一段時期建立健全我國平臺經(jīng)濟治理體系的政策考慮，進一步明確了要從構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度出發(fā)，堅持發(fā)展和規(guī)范并重，推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的總體思路。隨著市場競爭監(jiān)管在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的全面介入，如何客觀認(rèn)識以反壟斷為核心的競爭政策在平臺經(jīng)濟健康發(fā)展中的作用，特別是科學(xué)評估反壟斷對行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的影響，成為各界關(guān)心的重要問題。

恢復(fù)數(shù)字市場創(chuàng)新發(fā)展活力是各國強化公平競爭監(jiān)管的共同目標(biāo)

盡管各國平臺經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異，面臨的具體問題也有所不同，但對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域高度集中的市場結(jié)構(gòu)可能帶來的創(chuàng)新能力下降、市場活力衰退等，則是各國共同的政策憂慮。因此，恢復(fù)本國數(shù)字市場的創(chuàng)新發(fā)展活力，強化超大平臺監(jiān)管成為共同的政策選擇。

（一）美國的政策反思：長期自由放任的經(jīng)濟政策導(dǎo)致新創(chuàng)企業(yè)系統(tǒng)性減少

自上世紀(jì)70年代全球性經(jīng)濟危機以來，以信奉市場自由調(diào)節(jié)為核心的新自由主義逐漸成為美國經(jīng)濟政策的主導(dǎo)思想。然而，隨著2008年全球性金融危機的爆發(fā)，美國各界開始對過去自由放任的經(jīng)濟政策進行系統(tǒng)反思。美國政府認(rèn)為，其過去二三十年自由放任的經(jīng)濟政策已經(jīng)導(dǎo)致了一個嚴(yán)重后果，全國超過75%的行業(yè)市場集中度在不斷提高，少數(shù)大企業(yè)控制著越來越多的市場，競爭不足阻礙了經(jīng)濟增長和創(chuàng)新，這令美國新企業(yè)的組建率下降了近50%，美國的生產(chǎn)率增長也在放緩，商業(yè)投資和創(chuàng)新隨之減少。根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室和人口普查局?jǐn)?shù)據(jù)，美國新創(chuàng)企業(yè)在所有企業(yè)當(dāng)中的占比在過去三十年左右的時間里急劇下降，從上世紀(jì)80年代中期的13%降到了8%，成立時間不到5年的科技公司數(shù)量已從2001年時的11.3萬家減少至不到8萬家。

從平臺經(jīng)濟領(lǐng)域看，美國數(shù)字市場高度集中狀態(tài)尤為突出，谷歌占據(jù)全球92.5%的市場份額，亞馬遜、臉書在電商和社交領(lǐng)域也是絕對主導(dǎo)，在美國市場幾乎沒有競爭對手。反壟斷工具的缺失被認(rèn)為是造成這一局面的重要原因。美國FTC調(diào)查顯示，蘋果、谷歌、亞馬遜、微軟以及臉書五家平臺巨頭，在2010年至2019年總計完成了616筆小型并購交易，因交易規(guī)模太小，絕大多數(shù)并未遭到監(jiān)管機構(gòu)的審查，沒有一起被阻止。這被認(rèn)為是這些超級平臺快速崛起，消除競爭對手，保持壟斷優(yōu)勢的關(guān)鍵。因此，從2019年以來美國開始發(fā)起大規(guī)模反壟斷調(diào)查，特別是對大公司以維持市場支配地位為目標(biāo)的并購和濫用等行為加強調(diào)查力度。

（二）歐盟的政策反思：現(xiàn)有監(jiān)管并未實現(xiàn)為歐洲企業(yè)營造公平競爭環(huán)境的目標(biāo)

歐盟是全球重要的數(shù)字市場之一，但與中美都由本國數(shù)字平臺企業(yè)主導(dǎo)不同，歐盟的數(shù)字市場主要被美國巨頭主導(dǎo)，導(dǎo)致其本土數(shù)字企業(yè)長期處于弱勢地位。為實現(xiàn)數(shù)字歐洲的雄心，歐盟一直致力于通過嚴(yán)格的反壟斷監(jiān)管約束大型數(shù)字平臺的市場權(quán)力，防止其通過大規(guī)模并購或濫用市場支配地位等反競爭手段打壓歐盟本地數(shù)字企業(yè)，為本土企業(yè)營造公平的發(fā)展環(huán)境。因此，歐盟是全球平臺反壟斷最活躍的地區(qū)，對美國平臺巨頭一直采取積極的反壟斷監(jiān)管，擁有豐富的針對數(shù)字市場的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗。近十年來歐盟對美國主要大型數(shù)字平臺開出了近百億歐元的巨額罰單。但經(jīng)過長期監(jiān)管實踐，歐盟也開始反思現(xiàn)有工具的有效性。歐盟在經(jīng)過系統(tǒng)的調(diào)查評估后，發(fā)現(xiàn)反壟斷并未實現(xiàn)其為歐洲本土企業(yè)營造公平競爭環(huán)境的目標(biāo)，大型數(shù)字平臺的壟斷行為并沒有被完全限制，不公平競爭仍然普遍存在，歐盟數(shù)字企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的環(huán)境并沒有得到根本改善，反壟斷工具面臨“失靈”。

這種反思也促使歐盟在如何恢復(fù)歐洲數(shù)字市場創(chuàng)新活力上加快監(jiān)管工具創(chuàng)新的步伐，政策上實現(xiàn)一個重大轉(zhuǎn)變，提出了制定數(shù)字守門人法案的新舉措。該制度是用一套可量化的標(biāo)準(zhǔn)將那些對資源配置具有重要影響的超大型平臺識別出來，并通過事前規(guī)制的方式明確應(yīng)當(dāng)或不應(yīng)當(dāng)做的行為，免去了反壟斷中的相關(guān)市場界定、競爭損害分析等復(fù)雜環(huán)節(jié)，并且能夠幫助政府部門更早介入反競爭行為的監(jiān)管，以更好保障市場競爭的公平性。

（三）中國的政策反思：市場無序競爭成為影響平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的重要原因

自我國全功能接入國際互聯(lián)網(wǎng)以來，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟就成為我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動最為活躍的領(lǐng)域之一，是我國經(jīng)濟發(fā)展新動能的典型代表。然而，與國外主要平臺企業(yè)更加注重科技創(chuàng)新和深耕專業(yè)化競爭力不同，我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)在流量紅利下，形成了更加注重模式創(chuàng)新和橫向擴張的商業(yè)氛圍。大量低水平重復(fù)的新模式新業(yè)態(tài)，在頭部平臺資本、流量、數(shù)據(jù)優(yōu)勢支持下，逐漸形成以資本為邊界的派系生態(tài)，選邊站隊、強迫獨家、屏蔽封禁、燒錢大戰(zhàn)等問題頻發(fā)，導(dǎo)致了平臺壟斷與惡性競爭并存的復(fù)雜局面。以“二選一”行為為例，在我國對阿里巴巴、美團等企業(yè)發(fā)起反壟斷調(diào)查前，這種現(xiàn)象在全球反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域幾乎沒有。盡管學(xué)界對“二選一”損害競爭仍存有質(zhì)疑的聲音，但如果一家企業(yè)的競爭力是建立在“二選一”基礎(chǔ)上的，那就不需要通過創(chuàng)新來維持這種競爭力，而是將大量資源投入在脅迫商家、建立監(jiān)控體系上即可。

我國提出要加強反壟斷和防止資本無序擴張，就是要遏制基于資本力量低水平重復(fù)的模式復(fù)制和橫向擴張，要驅(qū)動企業(yè)轉(zhuǎn)向內(nèi)向創(chuàng)新力和競爭力的打造。當(dāng)然，這不是說不要模式創(chuàng)新，只要技術(shù)創(chuàng)新。從國家發(fā)改委等九部門《意見》來看，政策顯然希望引導(dǎo)平臺企業(yè)強化技術(shù)創(chuàng)新，同時也并不完全否定模式創(chuàng)新，而是要遏制低水平重復(fù)的無序競爭狀態(tài)，使企業(yè)回歸核心競爭力的打造。

公平競爭監(jiān)管增進平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展活力的機理與實踐經(jīng)驗

與消費者權(quán)益保護、勞動者權(quán)益保護、個人信息保護、保障國家安全等政策與行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展都有不同程度的目標(biāo)沖突不同，以反壟斷為核心的競爭政策的目標(biāo)本身就是維護市場公平競爭秩序，促進市場的有效和充分競爭。因此，反壟斷與創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)之間并不天然沖突，而且一個公平有效的競爭環(huán)境是鼓勵企業(yè)家精神、增強市場創(chuàng)新發(fā)展活力的基本保障。

（一）機理分析

在理論上，到底是壟斷有利于創(chuàng)新，還是競爭有利于創(chuàng)新，是一個長期爭論的重要問題。熊彼特及其追隨者們認(rèn)為，企業(yè)天生就是在追求獨一無二的壟斷地位中不斷創(chuàng)新發(fā)展的，而且企業(yè)的規(guī)模越大、掌握的資源越多，就越有能力來保障創(chuàng)新的投入。而以阿羅為代表的學(xué)者們則認(rèn)為，充分競爭環(huán)境才是創(chuàng)新發(fā)生最好的土壤，競爭才是驅(qū)動企業(yè)創(chuàng)新的動力，而且壟斷企業(yè)往往傾向于打壓創(chuàng)新型的競爭對手，從而消滅創(chuàng)新者對自己的威脅。盡管這一爭論至今未有明確結(jié)論，在實踐中我們既能看到大企業(yè)的創(chuàng)新貢獻，亦能看到中小企業(yè)的創(chuàng)新活力，但在理論上也有學(xué)者認(rèn)為二者的觀點其實并不必然沖突，只要反壟斷的同時可以保護創(chuàng)新者對創(chuàng)新成果價值的享有，就可以實現(xiàn)市場有效競爭與創(chuàng)新迸發(fā)的統(tǒng)一。

因此，反壟斷不是反對企業(yè)的大，而是防止企業(yè)利用大的地位而實施的濫用行為。那些通過創(chuàng)新實現(xiàn)的壟斷或差異化競爭優(yōu)勢并不是競爭政策所反對的，反而希望企業(yè)通過創(chuàng)新做大做強。但如果是通過資本優(yōu)勢，在免費甚至大規(guī)模補貼下快速占領(lǐng)市場，然后依托市場優(yōu)勢地位要求用戶拒絕與競爭對手交易，或者對交易對手進行不公平對待等方式達到排除或限制競爭的目的，則顯然不利于公平競爭，也不利于行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。還以“二選一”為例，如果一家平臺的市場優(yōu)勢是建立在“二選一”基礎(chǔ)上的，那么就會極大扭曲平臺內(nèi)部的資源配置和創(chuàng)新能力。與通過創(chuàng)新提升競爭力相比，實施“二選一”是提升競爭力更直接和簡單的方式，且效果具有確定性和顯著性，雖然能夠達到排除限制競爭的目的，但也會導(dǎo)致平臺自身缺乏提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的激勵，從而影響整個行業(yè)的創(chuàng)新動能。

（二）實踐經(jīng)驗

從國外情況來看，近年來以GAFA（谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜）為代表的平臺巨頭在全球范圍內(nèi)面臨著嚴(yán)峻的反壟斷監(jiān)管。從2017年至2020年12月，GAFA四大巨頭共遭遇了111起反壟斷調(diào)查及糾紛，其中谷歌37起，蘋果30起，亞馬遜29起，臉書15起。在強監(jiān)管壓力下，平臺的發(fā)展并沒有被削弱，反而越來越強。在市值表現(xiàn)上，2017—2020年，蘋果增速高達236%，亞馬遜增速高達176%，谷歌和臉書也都保持穩(wěn)定上漲態(tài)勢，尤其是在2020年的強監(jiān)管之下，四大巨頭均實現(xiàn)超高速逆勢增長。在營收表現(xiàn)上，2017—2020年，谷歌平均增長率為21.6%，亞馬遜為39%，臉書為37.2%，除蘋果增長較緩?fù)?，其余三家均保持高速增長。不難看出，盡管長期處于反壟斷監(jiān)管中，但這些巨頭企業(yè)穩(wěn)健的業(yè)務(wù)布局和長期高強度研發(fā)投入，為它們提供了較強的持續(xù)增長能力，即使監(jiān)管進程對市值帶來短期波動，依托深厚技術(shù)儲備轉(zhuǎn)化的商業(yè)化潛力，企業(yè)高速增長趨勢沒有改變。

復(fù)盤國外典型案例還可以看到，科學(xué)有效的反壟斷執(zhí)法可以帶來共贏局面。2000年，經(jīng)過微軟多次上訴，美司法部及各州與其達成和解，對微軟采取罰款、開放API接口和源代碼等舉措，微軟雖被迫改變了捆綁軟件銷售模式，但其整體研發(fā)實力得以保留，并繼續(xù)不斷創(chuàng)新，轉(zhuǎn)型云計算市場，在反壟斷案影響消退后實現(xiàn)超高速增長，市值已經(jīng)超過2萬億美元。同時Chrome瀏覽器等新興產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，實現(xiàn)了對IE的顛覆和替代。從更大的視角看，這一次微軟生態(tài)系統(tǒng)的開放更是造就了整個美國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的繁榮，涌現(xiàn)出一大批創(chuàng)新型的企業(yè)，整個過程基本實現(xiàn)了行業(yè)整體效率、新晉者創(chuàng)新活力與原有頭部企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“三方共贏”。在反競爭行為得到有效規(guī)制的前提下，這種企業(yè)“越反越強”的局面正是我們希望在國內(nèi)看到的。

從我國情況來看，國家市場監(jiān)管總局對阿里巴巴、美團的“二選一”行為進行了反壟斷執(zhí)法，盡管產(chǎn)生了巨大威懾，但從企業(yè)和資本市場的角度看，利空出盡，監(jiān)管部門對企業(yè)的合規(guī)性進行了背書。市場也發(fā)現(xiàn)這些舉措對企業(yè)經(jīng)營的基本面并沒有造成巨大的負(fù)面影響，在執(zhí)法處理結(jié)果落地、政策壓力釋放的時間節(jié)點，不論是被執(zhí)法平臺還是其他頭部平臺，市值都有一定幅度的上漲，可見資本市場對規(guī)范企業(yè)違法行為的理性認(rèn)識和市場預(yù)期得到修正。同時，從企業(yè)的基本面看，阿里巴巴、美團等企業(yè)營收在高額處罰下依然保持高速增長。2021年上半年，美團實現(xiàn)營收808億元，同比增速高達94.8%；阿里實現(xiàn)營收3931億元，同比增速為46.7%。反壟斷并沒有從根本上限制企業(yè)的發(fā)展壯大，反而通過監(jiān)管的介入，進一步優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部的資源配置，引導(dǎo)企業(yè)專注內(nèi)向競爭力的打造，構(gòu)筑長期可持續(xù)的競爭優(yōu)勢。

進一步強化公平競爭監(jiān)管增強平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展活力的挑戰(zhàn)與建議

反壟斷監(jiān)管盡管是以維護市場公平競爭、恢復(fù)市場創(chuàng)新活力為目標(biāo)的，但在動態(tài)競爭、跨界融合、馬太效應(yīng)、數(shù)據(jù)和算法驅(qū)動等特征突出的平臺經(jīng)濟領(lǐng)域，反壟斷監(jiān)管仍然面臨不少挑戰(zhàn)。在具體執(zhí)行中，如何趨利避害，對平臺反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗不足的我國而言，仍然需要在實踐中探索科學(xué)合理的邊界。

平臺經(jīng)濟領(lǐng)域高度集中甚至一家獨大的市場結(jié)構(gòu)，是由平臺經(jīng)濟強大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)決定的。一般而言，那些網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)越強、用戶轉(zhuǎn)移成本越高的領(lǐng)域，平臺經(jīng)濟的市場集中度就會越高。因此，這種市場集中往往是效率增進的結(jié)果。這是平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷的一個重大挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)的存在使得我們在處理平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的許多案件時要更加謹(jǐn)慎。比如，拆分等結(jié)構(gòu)性救濟手段在反壟斷執(zhí)法上的適用。美國在1982年對AT&T實施了結(jié)構(gòu)拆分的強勢舉措，導(dǎo)致處于核心技術(shù)創(chuàng)新源的貝爾實驗室研發(fā)資金枯竭，逐漸喪失了研發(fā)動力，最終導(dǎo)致美國在通信行業(yè)的整體研發(fā)和迭代能力減弱。

此外，隨著平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷的深入，圍繞數(shù)據(jù)和算法的壟斷逐漸進入反壟斷監(jiān)管視野。數(shù)據(jù)和算法是繼網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)之后，驅(qū)動平臺經(jīng)濟進一步增長的第二動能，也是平臺經(jīng)濟由模式驅(qū)動向技術(shù)驅(qū)動升級的核心力量。以數(shù)據(jù)為例，數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟的核心要素，頭部平臺依托其強大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，支配力量的跨市場傳導(dǎo)以及大規(guī)模的并購?fù)顿Y等，使得數(shù)據(jù)要素呈現(xiàn)日益集中的態(tài)勢。這種集中帶來兩方面結(jié)果：一方面，頭部平臺的市場力量進一步增強了，減少市場的充分競爭，不利于中小微企業(yè)公平獲得數(shù)據(jù)要素；另一方面，數(shù)據(jù)要素的跨市場、跨平臺、跨業(yè)務(wù)流動和匯聚，對大數(shù)據(jù)的發(fā)展至關(guān)重要，是激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟新動能的重要環(huán)節(jié)。與此同時，將數(shù)據(jù)納入反壟斷監(jiān)管，還面臨與隱私保護制度的協(xié)調(diào)問題。不論如何，規(guī)制超級平臺的數(shù)據(jù)和算法力量將日益成為反壟斷的核心命題。

歷史發(fā)展的經(jīng)驗一再證明，創(chuàng)新是一個國家、一個行業(yè)、一個企業(yè)的第一生產(chǎn)力。我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷工作才剛剛啟動，如何構(gòu)建一套符合我國平臺經(jīng)濟市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特點的反壟斷規(guī)制體系仍然有待探索。但站在大國崛起的新關(guān)口，如何從構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的高度，進一步激發(fā)我國數(shù)字市場的創(chuàng)新活力，走出低水平競爭的怪圈，則是反壟斷監(jiān)管的必然使命。（參考文獻略）