《規(guī)劃》中的三個(gè)關(guān)鍵詞

☉ 本刊記者 李雪

“十四五”時(shí)期是我國應(yīng)對(duì)人口老齡化、實(shí)現(xiàn)向老齡社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要窗口期和機(jī)遇期。為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系高質(zhì)量發(fā)展，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）推出了一系列實(shí)招硬招。

護(hù)理型床位占比

《規(guī)劃》提出：到2025年，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比提高到55%。

第七次全國人口普查結(jié)果顯示，全國人口共141178萬人，60歲及以上人口為26402萬人，占18.70%，65歲及以上有19064萬人，占13.50%。與2010年相比，60歲及以上人口的比重上升5.44個(gè)百分點(diǎn)。隨著老齡化程度不斷加深，失能失智老人對(duì)護(hù)理型床位的需求異常迫切。

設(shè)置“護(hù)理型床位占比”指標(biāo)，正是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不斷探索有效供給的過程?！睹裾聵I(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》之前，和養(yǎng)老床位有關(guān)的指標(biāo)，僅有“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)”和“每千人擁有社會(huì)服務(wù)床位數(shù)”。2005年，養(yǎng)老床位數(shù)154.3萬張、每千人擁有社會(huì)服務(wù)床位數(shù) 13張；2010年，這兩項(xiàng)指標(biāo)分別是320.8萬張、26張。

民政事業(yè)“十二五”規(guī)劃加入了“每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)”指標(biāo)。2010年，每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)是18張，并將2015年目標(biāo)值設(shè)定為30張，實(shí)際達(dá)到30.3張。

隨著床位數(shù)量的增長(zhǎng)，有個(gè)問題愈發(fā)明顯。一面是“一床難求”，另一面是高空置率，中國老齡科學(xué)研究中心《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》顯示，2014年末全國養(yǎng)老床位空置率達(dá)48%——這種冰火兩重天恰恰反映了養(yǎng)老床位供給結(jié)構(gòu)的不合理。誰最急需養(yǎng)老服務(wù)，哪種床位最急需？是作為失能、失智老年人等剛需的護(hù)理型床位。

《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》又新增了“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比”。什么是護(hù)理型床位？2019年《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分》國家標(biāo)準(zhǔn)中，護(hù)理型床位被定義為：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為需長(zhǎng)期照護(hù)的失能、失智老年人提供的床位。同時(shí)，民政事業(yè)“十三五”規(guī)劃提出：增加養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老床位，提高養(yǎng)老服務(wù)有效供給，到2020年每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到35-40張，其中護(hù)理型床位比例不低于30%。

基本思路就是，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新建或改造成護(hù)理型養(yǎng)老床位；通過差異化的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼，引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展護(hù)理型養(yǎng)老床位。就在民政事業(yè)“十三五”規(guī)劃出臺(tái)的當(dāng)年，2016年，民政部會(huì)同發(fā)展改革委、中國殘聯(lián)印發(fā)了《“十三五”社會(huì)服務(wù)兜底工程實(shí)施方案的通知》，將面向失能、半失能老年人的老年養(yǎng)護(hù)院、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)納入中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)支持范圍；會(huì)同發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)了《養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中央補(bǔ)助激勵(lì)支持實(shí)施辦法》，將護(hù)理型養(yǎng)老床位比例納入對(duì)地方的激勵(lì)和考核范圍。

各省市也積極行動(dòng)起來：上海按照戶籍老年人口數(shù)1.5%的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)老年護(hù)理床位建設(shè)；廣州要求新建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，護(hù)理型床位應(yīng)當(dāng)占總床位的80%以上；南京則將護(hù)理型床位搬進(jìn)家，以專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托，將適老化設(shè)備及機(jī)構(gòu)式照護(hù)服務(wù)“嵌入”老人家中……與此同時(shí)，各地在實(shí)施建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼時(shí)，多數(shù)都將補(bǔ)貼向護(hù)理型養(yǎng)老床位、失能老年人傾斜。

2017年底，全國養(yǎng)老院護(hù)理型床位由2015年低于30%提升到46.4%；2019年，民政部在《進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》中提出：到2022年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比不低于50%。截至2020年底，全國養(yǎng)老床位823.8萬張，護(hù)理型床位占比達(dá)到48%。

2021年《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)時(shí)，已不再保留“每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)”指標(biāo)，同時(shí)明確護(hù)理型床位占比不低于55%。

《規(guī)劃》還提出一系列增加護(hù)理型床位供給的支持措施：支持1000個(gè)左右公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增加護(hù)理型床位；中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)支持新建護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和照護(hù)服務(wù)能力改造提升項(xiàng)目；引導(dǎo)地方對(duì)普通型床位和護(hù)理型床位實(shí)行差異化補(bǔ)助；完善對(duì)護(hù)理型床位的認(rèn)定辦法，盡快建立長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)價(jià)等規(guī)范。

基本養(yǎng)老服務(wù)清單

《規(guī)劃》指出：建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。

說起基本養(yǎng)老服務(wù)清單，還得從2017年民政部與財(cái)政部第一批中央財(cái)政支持的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)說起。當(dāng)年3月，第一批試點(diǎn)啟動(dòng)，部署了“7+X”的試點(diǎn)任務(wù)，“探索建立居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度”即是七項(xiàng)基本任務(wù)之一。這項(xiàng)任務(wù)也延續(xù)到了之后數(shù)批試點(diǎn)工作中。

山東省濟(jì)寧市在入選試點(diǎn)的第一年，先后印發(fā)《濟(jì)寧市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)完整清單》和《濟(jì)寧市居家養(yǎng)老政府購買服務(wù)清單》，列出老年人生活照料、醫(yī)療保健、緊急救助、文化娛樂、信息服務(wù)等40項(xiàng)基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。濟(jì)寧市民政局等三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好居家養(yǎng)老政府購買服務(wù)工作的通知》，明確提出為困難老年人提供每人每月30小時(shí)-50小時(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)，困難老年人護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由60元/人·月提高到85元/人·月。

幾年來，北京、上海、廣東、山東、安徽、貴州、江蘇等省市探索形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，有的還上升至指導(dǎo)性文件，為基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度在全國鋪開創(chuàng)造了條件。

基本養(yǎng)老服務(wù)清單的背后是基本養(yǎng)老服務(wù)，清單是服務(wù)落地的載體。那么，什么是基本養(yǎng)老服務(wù)？2009年，國家發(fā)改委和民政部公布了《基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)方案》，彼時(shí)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)服務(wù)對(duì)象主要面向孤老優(yōu)撫對(duì)象、城市“三無”老人、農(nóng)村五保老人、中低收入失能或半失能老人，有條件的地方可逐步面向全體老年人。隨著老齡化程度加深、老年人的養(yǎng)老需求呈多元化發(fā)展，尤其是2019年11月《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出打造高質(zhì)量為老服務(wù)體系、對(duì)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)做出長(zhǎng)遠(yuǎn)部署之后，如何正確理解把握基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵要求？

民政部將研究制定基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的政策措施納入了2021年工作要點(diǎn)，并于同年3月組織召開養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席專題會(huì)議，與相關(guān)部門共同研究。希望通過專題研究，進(jìn)一步梳理總結(jié)國內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵，政府、家庭（個(gè)人）、社會(huì)、市場(chǎng)職責(zé)定位，相關(guān)保障機(jī)制等重要問題。

在不同層次的探索和實(shí)踐中，關(guān)于基本養(yǎng)老服務(wù)在“服務(wù)誰、服務(wù)什么、誰來服務(wù)”關(guān)鍵問題上逐漸形成以下共識(shí)：第一，基本養(yǎng)老服務(wù)是面向全體老年人，但是也要優(yōu)先保障特殊困難老年人的需要；第二，基本養(yǎng)老服務(wù)是管基本，要聚焦服務(wù)老年人的失能照護(hù)和生命安全等基本需要，做到盡力而為、量力而行；第三，基本養(yǎng)老服務(wù)由政府主導(dǎo)提供，非基本養(yǎng)老服務(wù)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，形成以家庭為基礎(chǔ)，市場(chǎng)、社會(huì)、政府各司其能的新型養(yǎng)老模式。

隨著基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵的明晰，它在養(yǎng)老服務(wù)體系、公共服務(wù)體系中的位置也愈加重要。2021年2月，《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》印發(fā)，在“老有所養(yǎng)”欄下，設(shè)立了“養(yǎng)老助老服務(wù)”項(xiàng)目。2021年3月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確：“健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)。”這預(yù)示著我國養(yǎng)老服務(wù)從困難老年群體兜底保障逐步向公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)變。2021年11月，《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》首次在中央層面部署建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。2022年1月《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》印發(fā)，不僅篇幅較之前大幅增加，系統(tǒng)性、引領(lǐng)性也進(jìn)一步提升。規(guī)劃從公共服務(wù)體系建設(shè)的角度，對(duì)兜底性養(yǎng)老服務(wù)、普惠性養(yǎng)老服務(wù)和生活性養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了分類指導(dǎo)，有助于相關(guān)部門精準(zhǔn)滿足社會(huì)不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。

建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單，已列入2022年民政工作重點(diǎn)。同時(shí)，作為建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的基礎(chǔ)，全國范圍內(nèi)跨部門互認(rèn)的老年人能力綜合評(píng)估制度也正在建立中。

農(nóng)村互助養(yǎng)老

《規(guī)劃》明確：以村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院等為依托，構(gòu)建農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

養(yǎng)老服務(wù)難，農(nóng)村養(yǎng)老則是難中之難。一方面，農(nóng)村老齡化程度深，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)第七次全國人口普查，居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬人，占36.11%，與2010年相比，鄉(xiāng)村人口減少16436萬人；鄉(xiāng)村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99、6.61個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，隨著年輕人外出務(wù)工，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化，農(nóng)村養(yǎng)老支付能力薄弱、有效供給能力不足。

而在河北省肥鄉(xiāng)縣前屯村互助幸福院卻是另一番模樣：沒有管理員，不交管理費(fèi)，每名老人每月花費(fèi)不過幾十元……2008年，前屯村互助幸福院開始運(yùn)營，正是在“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”十六個(gè)字的指導(dǎo)下，老人們過上了低成本農(nóng)村互助養(yǎng)老生活。截至2019年，邯鄲市投入使用的農(nóng)村互助幸福院已超過4000家，可為3萬余名老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。

2012年3月，全國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作會(huì)議在河北省邯鄲市舉行，肥鄉(xiāng)縣的農(nóng)村互助幸福院模式得到推廣——由政府支持、村級(jí)主辦、社會(huì)參與、互助服務(wù)性質(zhì)的村級(jí)老年人公共服務(wù)設(shè)施。各地開始建設(shè)幸福院、老年人日間照料中心、老年餐桌、托老所等各類硬件設(shè)施和配套設(shè)備。

2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出：探索建立健康老人參與志愿互助服務(wù)的工作機(jī)制，建立為老志愿服務(wù)登記制度。從2013年起，民政部聯(lián)合財(cái)政部累計(jì)投入中央專項(xiàng)彩票公益金30億元，依托村民自治組織建設(shè)農(nóng)村幸福院，年服務(wù)農(nóng)村老年人數(shù)超過5000萬人次。農(nóng)村互助型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施大幅增長(zhǎng)，從2014年的4萬個(gè)，到2019年1月底，全國共建有社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施8.73萬個(gè)。

硬件設(shè)施建成了，如何解決利用效率問題？民政部會(huì)同相關(guān)部門積極打造“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，以社區(qū)為平臺(tái)、養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作者為支撐，大力支持志愿養(yǎng)老服務(wù)，通過鄰里互助、親友相助、志愿服務(wù)等模式，積極發(fā)展互助養(yǎng)老服務(wù)。目前，互助養(yǎng)老設(shè)施運(yùn)營主體包括村兩委、老年協(xié)會(huì)、社工機(jī)構(gòu)和社會(huì)企業(yè)等，服務(wù)內(nèi)容則涵蓋助餐、生活照顧、精神慰藉等。

農(nóng)村互助養(yǎng)老，作為解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足的有效途徑，也得到了中央層面的重視。2018年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次提出要發(fā)展互助養(yǎng)老，把互助養(yǎng)老提到了新高度；2020年，黨的十九屆五中全會(huì)提出，要發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助養(yǎng)老，這是黨的全會(huì)首次對(duì)互助養(yǎng)老提出要求。

新時(shí)期、新形勢(shì)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，賦予了農(nóng)村互助養(yǎng)老新的任務(wù)。2021年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：積極發(fā)展農(nóng)村互助幸福院等互助性養(yǎng)老；鄉(xiāng)村振興法明確規(guī)定：支持農(nóng)村普惠性養(yǎng)老服務(wù)和互助養(yǎng)老；《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》提出，結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)以村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院為依托發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。

此次規(guī)劃出臺(tái)，更是提出構(gòu)建農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院延伸專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)、建立特殊困難老年人定期巡訪制度、建立基層老年協(xié)會(huì)等，為新時(shí)代農(nóng)村互助養(yǎng)老指明了方向。