廣西低保審核確認(rèn)權(quán)下放的探索與啟示

☉ 鐘一涵

2015年以來，一些地方根據(jù)國務(wù)院“放管服”改革要求，結(jié)合實(shí)際探索開展了低保審核確認(rèn)權(quán)下放工作。2020年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》，首次提出“有條件的地方可按程序?qū)⒌捅?、特困等社會救助審核確認(rèn)權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），縣級民政部門加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)”。此后，全國各地陸續(xù)推行低保審核確認(rèn)權(quán)下放工作，目前，已擴(kuò)展至絕大多數(shù)省份。為掌握該項(xiàng)工作情況，2021年9月，社會救助司調(diào)研組赴最早開展低保審核確認(rèn)權(quán)下放工作的廣西壯族自治區(qū)田林縣、百色市田東區(qū)和南寧市進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為其他地方提供參考。

一、實(shí)施效果

（一）主要做法。低保審核確認(rèn)權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）改革是涉及惠民政策落實(shí)的大事，自治區(qū)民政廳高度重視，主要采取了以下措施確保下放工作平穩(wěn)有序運(yùn)行。

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各縣（市、區(qū)）均成立了低保審核確認(rèn)權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣（市、區(qū)）政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長，形成了由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，民政牽頭抓總，財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)和法制等相關(guān)部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）密切配合的工作格局。

2.細(xì)化責(zé)任分工。民政廳指導(dǎo)各縣（市、區(qū)）制定工作方案和措施，明確由縣（市、區(qū)）人民政府以授權(quán)形式將低保審核確認(rèn)權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。同時(shí)，細(xì)化責(zé)任分工，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣（市、區(qū)）民政局的權(quán)責(zé)關(guān)系。其中，縣（市、區(qū)）民政局為低保監(jiān)管責(zé)任主體，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作指導(dǎo)、資金撥付及日常監(jiān)管，并會同同級相關(guān)部門做好監(jiān)督檢查等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行低保審核確認(rèn)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)低保具體辦理流程，包括申請受理、組織入戶調(diào)查、提請核對、審核確認(rèn)以及公示監(jiān)督、政策宣傳、檔案管理等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府主要負(fù)責(zé)同志是低保工作的第一責(zé)任人。

3.落實(shí)保障措施。各縣（市、區(qū)）均建立了覆蓋縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級的基層低保工作網(wǎng)絡(luò)，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政工作人員。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照民政服務(wù)對象數(shù)量按比例配備3～5名低保經(jīng)辦人員，增加了工作力量。同時(shí)，縣級把低保所需工作經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，并按照“費(fèi)隨事走”的原則，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）低保工作經(jīng)費(fèi)，確保“有錢辦事”。經(jīng)常性舉辦社會救助工作業(yè)務(wù)知識和操作實(shí)務(wù)培訓(xùn)班，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領(lǐng)導(dǎo)、新任村干部貧困村黨組織第一書記、扶貧專干等參加培訓(xùn)，切實(shí)提高基層工作人員的工作能力和實(shí)務(wù)操作水平。

4.加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管。為確保權(quán)限下放與監(jiān)管同步到位，避免“一放了之”，2020年，廣西制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)最低生活保障審核認(rèn)定權(quán)限下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）改革后續(xù)監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》，采取“線下+線上”聯(lián)動的方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。一是邀請紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行廉政教育，提高基層依法依規(guī)審核確認(rèn)低保的責(zé)任意識。二是建立首問負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制等管理制度，完善低保工作績效考評機(jī)制，將低保資金管理使用工作納入績效管理和紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要內(nèi)容，壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主體責(zé)任。三是縣民政局按照30%比例對低保對象進(jìn)行抽查，會同相關(guān)部門組成工作組，每個(gè)季度到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)地督查，對“漏?！薄懊摫！钡炔灰?guī)范行為書面責(zé)令限期進(jìn)行整改。年底績效考核通報(bào)整改情況，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范開展低保工作。四是開發(fā)低保入戶核查APP，利用信息數(shù)據(jù)化手段，實(shí)行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）100%入戶核查和縣級民政部門30%抽查的留痕監(jiān)管。

（二）工作成效。經(jīng)過4年探索實(shí)踐，廣西低保審核確認(rèn)權(quán)下放工作取得積極成效。在機(jī)制、措施等方面的創(chuàng)新做法，對解決低保工作中的難點(diǎn)堵點(diǎn)，具有借鑒價(jià)值。

1.有效破解低保工作權(quán)責(zé)不一致難題。審核確認(rèn)權(quán)下放前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣民政局權(quán)責(zé)脫節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）認(rèn)定對象而不確認(rèn)名單，縣民政局負(fù)責(zé)確認(rèn)而不掌握實(shí)情。權(quán)限下放后，真正落實(shí)了“誰調(diào)查、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”機(jī)制，責(zé)任進(jìn)一步壓實(shí)，縣級民政部門重心落在監(jiān)管上，確保了低保對象精準(zhǔn)和資金安全。

2.有效破解低保對象精準(zhǔn)識別難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部和村“兩委”干部較之縣級工作人員，離困難群眾更近，對申請救助的困難群眾家庭人口、收入財(cái)產(chǎn)狀況和生活環(huán)境等情況掌握也更為便捷和清楚。責(zé)任壓實(shí)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）認(rèn)定的低保對象更為精準(zhǔn)，信訪數(shù)量大幅減少。

3.有效破解低保辦理時(shí)間過長難題。以田林縣為例，權(quán)限下放后，減少了縣級抽查和審核確認(rèn)環(huán)節(jié)，辦結(jié)時(shí)限從60天縮短至30天左右，切實(shí)提高工作時(shí)效，方便了困難群眾，增強(qiáng)了群眾滿意度和獲得感。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）思想認(rèn)識到位。廣西各級救助部門在權(quán)限下放之初，就已經(jīng)清楚哪一級該做什么，該怎么做?？h級并沒有認(rèn)為權(quán)限下放，自己就不擔(dān)責(zé)，因而扎實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共同面對問題、解決問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）高度重視低保工作，將低保作為重要工作來抓。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）低保經(jīng)辦人員與省、市、縣民政部門的關(guān)系也更為密切，建立了全區(qū)低保工作微信群，經(jīng)常討論交流具體問題，形成了省市縣鄉(xiāng)四級共同抓低保的良好氛圍。

（二）低保工作質(zhì)量過關(guān)。調(diào)研中，我們隨機(jī)詢問了數(shù)位工作人員，發(fā)現(xiàn)他們無論是政策理論還是實(shí)務(wù)操作都相當(dāng)熟練，一些低保工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，都掌握得非常到位。從近年困難群眾基本生活救助工作績效評價(jià)成績來看，廣西也一直位居全國前列?？梢哉f，低保審核確認(rèn)權(quán)下放的基礎(chǔ)，就是低保工作的規(guī)范和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)地區(qū)低保工作的質(zhì)量，決定了審核確認(rèn)權(quán)是否能夠平穩(wěn)下放。

（三）容錯(cuò)機(jī)制為工作人員“松綁”。2019年，廣西印發(fā)文件規(guī)定“對秉持公心、程序完整，但因人力不可為、部門數(shù)據(jù)共享不完善以及被救助對象故意隱瞞家庭人口、經(jīng)濟(jì)狀況變化等客觀原因出現(xiàn)的偏差失誤，當(dāng)年失誤人數(shù)在縣鄉(xiāng)級救助對象總數(shù)2%的范圍內(nèi)，且能夠追回錯(cuò)發(fā)資金的，不追究有關(guān)經(jīng)辦人員的責(zé)任”，為基層經(jīng)辦人員卸下心理負(fù)擔(dān)提供了政策保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制以來，全區(qū)社會救助領(lǐng)域立案查處人數(shù)逐年下降。同時(shí)，各地民政部門也積極與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門匯報(bào)溝通、說明問題，爭取理解和支持。

（四）信息系統(tǒng)功能強(qiáng)大操作便捷。廣西大力推動信息系統(tǒng)建設(shè)，依托低保信息管理系統(tǒng)，全面實(shí)現(xiàn)低保網(wǎng)上無紙化辦理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)入戶調(diào)查、民主評議、公示，提出審核意見并上傳附件，便能直接在低保信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)無紙化審核確認(rèn)，不再通過紙質(zhì)材料辦理。自治區(qū)民政廳還分批為各縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配置辦公設(shè)備，使各縣（市、區(qū)）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都具備了網(wǎng)上無紙化辦理低保的條件。全區(qū)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)、上傳設(shè)備，有利于形成自上而下相對統(tǒng)一的政策規(guī)范，有效促進(jìn)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對低保政策把握理解的統(tǒng)一。

三、主要問題

結(jié)合廣西調(diào)研情況以及全國其他地區(qū)反映的問題，我們認(rèn)為低保審核確認(rèn)權(quán)下放仍有幾個(gè)問題值得重視，需要進(jìn)一步深入研究。

（一）下放工作缺乏上位法支持。當(dāng)前，各地下放低保審核確認(rèn)權(quán)，主要采取“行政授權(quán)”或“行政委托”的方式。根據(jù)《社會救助暫行辦法》，低保審核確認(rèn)權(quán)由縣級民政部門承擔(dān)，并沒有規(guī)定可以行政授權(quán)或者委托給其他行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力。而根據(jù)行政法法理，行政授權(quán)、行政委托都應(yīng)在上位法律進(jìn)行規(guī)定后方可進(jìn)行。因此低保審核確認(rèn)權(quán)下放，目前缺少法律依據(jù)，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）后續(xù)監(jiān)管不夠有力。權(quán)限下放后，少數(shù)地區(qū)民政部門對低保工作掌控力下降，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）溝通不暢，產(chǎn)生“管不了干脆不管”的思想，監(jiān)管工作留下盲區(qū)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）低保經(jīng)辦人員政策掌握不熟，導(dǎo)致低保審核確認(rèn)環(huán)節(jié)不規(guī)范（如民主評議隨意擴(kuò)大范圍、公示內(nèi)容不全等），給后續(xù)監(jiān)管帶來一定難度。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在執(zhí)行政策時(shí)過于“較真”，對于情況較為復(fù)雜的家庭，采取“一刀切”方式，對相關(guān)低保申請不予辦理或以各種理由拖延不辦，存在不作為、慢作為現(xiàn)象。

（三）基層經(jīng)辦能力不足。一是人員配備依然有待加強(qiáng)。權(quán)限下放后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的重視，社會救助工作的基層經(jīng)辦能力較之前已有很大改善，但當(dāng)前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只有1～2名專職民政經(jīng)辦人員，既要處理日常事務(wù)又要逐一進(jìn)行入戶調(diào)查和填報(bào)相關(guān)信息，有的還要負(fù)責(zé)其他崗位工作。二是人員流動頻繁。一些地區(qū)民政工作人員一年變更多次，雖然對這些人員進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但頻繁的人事調(diào)動，使得他們低保工作經(jīng)驗(yàn)很難持續(xù)積累，影響政策的科學(xué)執(zhí)行。

四、工作建議

審核確認(rèn)權(quán)下放，是近年來低保業(yè)務(wù)的新動態(tài)，也是低保管理體制改革的重要舉措。各級民政部門要在鼓勵(lì)引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，督促地方在細(xì)化工作流程、明確權(quán)責(zé)劃分、完善監(jiān)管機(jī)制、推進(jìn)信息化建設(shè)等方面進(jìn)一步發(fā)力，把權(quán)限下放工作做實(shí)做穩(wěn)做好。

（一）要完善政策法規(guī)。低保審核確認(rèn)權(quán)下放缺乏上位法支撐仍使很多地區(qū)心存疑慮和擔(dān)憂。因此要切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以制定社會救助法為契機(jī)，在法律層面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行低保審核確認(rèn)權(quán)予以明確，解決地方的后顧之憂。

（二）要保持穩(wěn)中求進(jìn)的工作基調(diào)。當(dāng)前，全國絕大多數(shù)地方都在推行低保審核確認(rèn)權(quán)下放工作，但個(gè)別地區(qū)過于冒進(jìn)，一攬子全部下放的情況時(shí)有發(fā)生，下放效果也參差不齊。各地要循序漸進(jìn)，綜合評估當(dāng)?shù)氐捅９ぷ骰A(chǔ)、信息化建設(shè)情況和基層工作能力，在條件成熟地區(qū)先行開展，對于條件不成熟的地區(qū)加強(qiáng)工作指導(dǎo)，對已下放權(quán)限但產(chǎn)生亂象的地區(qū)及時(shí)收回權(quán)限，確保下放工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（三）要加強(qiáng)基層經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)。要通過統(tǒng)籌工作力量、推行購買服務(wù)等方式，合理配備基層工作人員，并盡量保持人員相對穩(wěn)定?？h級民政部門要強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員熟練掌握運(yùn)用政策。要進(jìn)一步健全完善低保信息系統(tǒng)和救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，提升低保工作信息化、智能化水平。

（四）要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查。權(quán)限下放后，縣級民政部門要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“亂作為”和“不作為”。要制定詳細(xì)、完備的監(jiān)督檢查方案，通過隨機(jī)抽查、定期核查、公示通報(bào)等方式，建立權(quán)力制約機(jī)制。要加強(qiáng)公示公開力度，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）認(rèn)定低保對象“一評了之”，或?qū)⒌捅徍舜_認(rèn)權(quán)下放給村（社區(qū)）等違規(guī)現(xiàn)象。

（五）要探索建立問責(zé)與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。要積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，把握好問責(zé)與容錯(cuò)之間的平衡，既要通過問責(zé)追責(zé)機(jī)制來警醒基層干部，幫助他們堅(jiān)守工作原則底線；也要通過一定的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對非主觀失誤給予適度寬容，營造容錯(cuò)的環(huán)境，給予基層工作人員信任與鼓勵(lì)，充分調(diào)動其積極性、主動性，確保低保工作真正服務(wù)困難群眾。