河北省扶貧資產(chǎn)資本管理政策梳理

□文/劉秀清 溫彩璇 許月明

（1.河北省審計廳農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計處 河北·石家莊；2.河北農(nóng)業(yè)大學 河北·保定）

［提要］政府投入扶貧資金在貧困地區(qū)形成扶貧資產(chǎn)資本，政府承擔扶貧資產(chǎn)資本的管理任務。經(jīng)過多年的反貧探索，各級政府的職權漸漸明晰，縣級政府成為扶貧資金的使用決策者，縣級各部門對自身資金投入負有管理責任。本文對河北省“扶貧資產(chǎn)資本”的形成階段和后續(xù)管理相關文件進行梳理，在摸清扶貧資產(chǎn)資本底數(shù)基礎上，重點在扶貧資產(chǎn)資本明晰產(chǎn)權、保值增值、監(jiān)督等方面為后續(xù)管理提供指引。

自精準扶貧以來，河北省積極落實中央各項反貧困政策，將脫貧攻堅作為“第一民生工程”和重大政治任務，利用中央、省、市、縣和社會各方扶貧資金在貧困地區(qū)形成了龐大的扶貧資產(chǎn)資本，扶貧資產(chǎn)資本加速了貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提升了公共服務水平。政府在家庭和企業(yè)間的二次分配作用，提高了社會公平水平，且政府可以彌補市場失靈，由此諸如貧困人口擺脫貧困、貧困地區(qū)的基礎設施建設和縮小城鄉(xiāng)之間的公共服務差距等市場進行資源分配帶來的社會公平缺失，需由政府宏觀調(diào)控解決。財政是組合概念，可分解為政府和政府財務，擁有政府公權力和政府收支分配職能，政府作為非盈利機構，通過收支分配可對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控，也可應用其公權力調(diào)動社會組織展開社會活動，因此，財政對我國脫貧攻堅成就起到重要作用。

援引周黎安（2017）和周黎安（2008）關于中國政府治理的“行政發(fā)包制”的理論框架，我國貧困治理符合政府管理體制的地方政府屬地管理特性，政府的反貧困措施呈現(xiàn)多層級、多環(huán)節(jié)發(fā)包特征。財政扶貧資金來源體現(xiàn)了發(fā)包方和承包方關系，如資產(chǎn)收益模式扶貧，地方政府作為發(fā)包方，與授予企業(yè)——承包方簽訂契約，在此過程中融入市場競爭因素，承包方競爭使得財政扶貧資金使用受到諸多約束，有利于承包方履行契約盡職盡責發(fā)揮社會效應，發(fā)包方——地方政府擁有“一票否決權”，并且上級政府保留監(jiān)督、指導職權。

我國反貧困實踐充分體現(xiàn)了政府治理體制的優(yōu)勢，發(fā)揮了各級政府“條塊”管理職能，通過多層級、多樣化的契約關系，適當引入市場要素，使得財政扶貧資金在貧困地區(qū)形成了多種多樣的扶貧資產(chǎn)資本?？梢哉f，政府治理離不開財政支持，財政職能發(fā)揮依靠政府和職能部門官員的決策。因此，在我國全面完成脫貧攻堅任務和鄉(xiāng)村振興開局之際，本文梳理了國家層面和河北省層面的扶貧資產(chǎn)資本政策，印證我國政府治理成果，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展奠定基礎。

一、扶貧資產(chǎn)資本形成階段的管理政策

八七扶貧時期文件強調(diào)了建立項目庫的重要性，項目庫需要經(jīng)過各有關部門商討、銀行和資金管理部門評估、扶貧開發(fā)領導小組批準等環(huán)節(jié)，為后期縣級項目庫科學篩選備案、項目選擇、承接多方資金落地奠定了基礎。財政扶貧資金投資項目的科學管理，為財政扶貧資金聚焦貧困地區(qū)、貧困村乃至貧困人口提供了支點，使得財政扶貧資金扶持貧困對象更加精準，績效評價、效益評估等有據(jù)可依。

根據(jù)國務院扶貧辦、財政部《關于完善扶貧資金項目公告公示制度的指導意見》（國開辦發(fā)［2018］11號）和《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設的指導意見》（國開辦發(fā)［2018］10號），河北省扶貧開發(fā)辦公室和河北省財政廳結合本省實際發(fā)布了《河北省扶貧資金項目公告公示辦法》（冀扶辦聯(lián)［2018］35號），該辦法針對對象是“扶貧資金項目”，指的是各級各類財政援助資金，如財政專項扶貧資金、財政涉農(nóng)整合資金、扶貧貸款、行業(yè)相關財政資金和東西部扶貧協(xié)作財政資金支持的扶貧項目。文件對各項資金扶持的扶貧項目的公示公告部門、政府、縣鄉(xiāng)村機構和內(nèi)容、方式、期限進行詳細規(guī)定，公示公告的監(jiān)督引入群眾、第三方等社會力量及駐村工作隊、駐村第一書記、村務監(jiān)督委員會和扶貧監(jiān)督員等多方人員，各司其職形成常態(tài)化、多元化的監(jiān)督體系。

（一）扶貧項目公示公告和監(jiān)督。根據(jù)中央相應的公開公示、監(jiān)督檢查等文件，河北省對財政專項扶貧資金的相應制度進行具體規(guī)定。如公開公示制度，河北省明確說明公開公示媒介為本級政府網(wǎng)站、報紙等新聞媒體，公示的內(nèi)容有當年審批的年度扶貧項目實施計劃；實施項目的公示公開制度則要求項目實施單位在項目實施地，利用公開欄（墻）、扶貧手冊等方式對投資規(guī)模、來源、用途、受益對象、補助標準、補助環(huán)節(jié)等內(nèi)容進行事前、事后公告公示，在行政村公告公示。

在完善社會監(jiān)督機制方面，要求縣級主管部門在進行項目立項、管理等具體環(huán)節(jié)時，必須充分吸收村級基層干部和群眾參與，保持科學性和民主性。如吸納不少于2名的村干部、不少于3名的貧困戶代表和駐村工作隊參與，并且鼓勵在縣級建立財政專項扶貧資金公眾投訴舉報平臺，接受廣大群眾的監(jiān)督，并對收到監(jiān)督和投訴舉報的處理時限進行具體規(guī)定。

（二）“資產(chǎn)收益”模式扶貧。根據(jù)中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《關于做好財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》（財農(nóng)［2017］52號），河北省財政廳、農(nóng)業(yè)廳和扶貧開發(fā)辦公室聯(lián)合印發(fā)了《關于推進財政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧健康發(fā)展的實施意見》（冀財農(nóng)［2018］3號）。為夯實資產(chǎn)收益扶貧模式的帶貧效應，河北省財政和扶貧開發(fā)辦公室于2020年印發(fā)了《關于扎實做好2020年財政專項扶貧資金管理、貧困縣涉農(nóng)資金整合試點及資產(chǎn)收益扶貧等工作的通知》（冀財農(nóng)［2020］32號），對河北省相關工作進行了詳細部署。

“資產(chǎn)收益”扶貧模式的資金來源于財政專項扶貧資金和其他用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)基礎設施建設方面的涉農(nóng)資金，在不改變用途的前提下，投入市場前景好、經(jīng)濟效益穩(wěn)定的種植、養(yǎng)殖、光伏等項目形成的經(jīng)營性的物化資產(chǎn)，如固定資產(chǎn)、生產(chǎn)資料等。該類扶貧資產(chǎn)收益權歸建檔立卡貧困村和貧困戶，所有權歸村集體經(jīng)濟組織，經(jīng)營權歸實施主體，扶持項目收益權首先滿足喪失勞動力或弱勞動力的建檔立卡貧困戶或貧困殘疾人，且扶貧項目同等條件下優(yōu)先吸納建檔立卡貧困戶就業(yè)。

財政資金投資形成的物化資產(chǎn)對貧困對象具有“保底分紅”的穩(wěn)收特性，貧困對象不擔項目經(jīng)營風險可獲得財政資金的不低于銀行5年期貸款基準利率水平等的收益，除村集體經(jīng)濟組織作為實施主體的項目外，貧困村也不承擔項目的經(jīng)營風險，項目實施主體負有財政資金的保值增值責任，若出現(xiàn)破產(chǎn)、清算等經(jīng)營不善情況，經(jīng)營主體需利用自有資金購買建檔立卡和村集體的收益權或股權。

二、扶貧資產(chǎn)資本后續(xù)管理政策

扶貧資產(chǎn)資本涉及主體有所有者、經(jīng)營/使用者、收益者和監(jiān)管者，其后續(xù)管理遵循“四權分置”原則，即明晰所有權、放活經(jīng)營權、確保收益權和落實監(jiān)管權。國務院辦公廳轉發(fā)的《關于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理指導意見的通知》（國辦函［2021］51號）將扶貧項目資產(chǎn)分類成經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和到戶類資產(chǎn)，將扶貧項目資產(chǎn)在脫貧攻堅鞏固期和鄉(xiāng)村振興中持續(xù)發(fā)揮效益進行了規(guī)定，將主體責任落實到縣級政府、鄉(xiāng)政府和村集體。

河北省人民政府于2019年頒發(fā)了《關于建立扶貧資產(chǎn)資本監(jiān)督管理制度的指導意見》（冀政字［2019］52號），文件中將扶貧資產(chǎn)資本界定為各級各類扶貧資金用于精準扶貧、精準脫貧而形成的扶貧資產(chǎn)和扶貧資本的統(tǒng)稱，具體包括可物化的經(jīng)營性、公益性扶貧資產(chǎn)以及形成的債權、股權等扶貧資本，投資興建或購買的固定資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎公共設施、項目資產(chǎn)、債權和股權。文件詳細闡述了扶貧資產(chǎn)資本的監(jiān)管范圍和產(chǎn)權歸屬，根據(jù)項目實施主體的不同，所有權可以是縣級政府、村集體或貧困戶，收益權可為相應主體，經(jīng)過二次分配最終的受益對象均為建檔立卡貧困戶?？h級扶貧開發(fā)和脫貧工作領導小組是扶貧資產(chǎn)資本的最高監(jiān)督指導主體，村集體具體實施監(jiān)督管理職責。

河北省于2021年7月頒發(fā)了《河北省扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理辦法的通知》（冀政辦字［2021］88號），文件基于河北省扶貧資產(chǎn)資本實際，在《關于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理指導意見的通知》（國辦函［2021］51號）文件指引下，對河北省的扶貧項目資產(chǎn)的產(chǎn)權、權責等7個方面內(nèi)容作出細致規(guī)定。

（一）產(chǎn)權歸屬方面。扶貧資產(chǎn)資本的產(chǎn)權歸屬向村集體下沉，實行臺賬式管理。按照“誰主管、誰負責”及“誰建設、誰負責”原則，產(chǎn)權主體有縣級政府、村集體經(jīng)濟組織和貧困農(nóng)戶。為更好落實項目資產(chǎn)資本的監(jiān)督管理，河北省依據(jù)項目主導對象確定產(chǎn)權歸屬，隨著村集體產(chǎn)權制度改革，規(guī)定到村項目形成的經(jīng)營性資本資產(chǎn)產(chǎn)權確權到村集體經(jīng)濟組織，增加了村集體或村兩委基層組織的收益分配決策權。

經(jīng)營權仍然為接受扶貧資金投入主體，如龍頭企業(yè)、合作社、村集體等。收益權為縣域內(nèi)建檔立卡貧困人口、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶和村集體等，村集體收益會進行二次分配，終極收益者仍然為貧困對象或易致貧對象。監(jiān)管權為縣、鄉(xiāng)、村三級政府及行業(yè)部門。

（二）主體責任。扶貧資產(chǎn)資本的管理遵循“明晰所有權、放活經(jīng)營權、確保收益權、落實監(jiān)管權”的原則。扶貧資產(chǎn)資本的經(jīng)營者擁有經(jīng)營自主權并獨立承擔風險，政府投資部門不干涉其經(jīng)營也不對其經(jīng)營風險承擔連帶責任，縣級扶貧開發(fā)和脫貧攻堅領導小組辦公室及行業(yè)部門依據(jù)“誰建設、誰管理”的原則執(zhí)行監(jiān)管責任，扶貧資產(chǎn)資本的備案統(tǒng)計由縣級扶貧辦公室負責。

村集體作為獨立核算機構，同樣具有監(jiān)督管理職責，其獲得的扶貧資產(chǎn)資本的收益需二次分配給貧困對象。如村集體光伏電站，根據(jù)筆者前期調(diào)研，村集體收益來源有光伏發(fā)電、土地流轉收益等，均是由財政扶貧資金直接投資或間接帶動形成。

（三）組織體系建設。政府單一投入形成的扶貧資產(chǎn)資本要逐步完成市場化轉型，實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)資本的保值增值，如引進專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或成立扶貧開發(fā)公司。將單一的村集體經(jīng)濟改制成混合所有制經(jīng)濟，成立村級監(jiān)督委員會（村監(jiān)委），會同村委會，對村集體的經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)資本的發(fā)包、出租等經(jīng)濟行為、到戶資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的使用進行監(jiān)督。

經(jīng)過精準扶貧、精準脫貧、脫貧攻堅向鞏固拓展脫貧攻堅和銜接鄉(xiāng)村振興轉型的歷程，河北省制定了扶貧資產(chǎn)資本后續(xù)管理細則可以發(fā)現(xiàn)，河北省建立了縣級、鄉(xiāng)級、村級和行業(yè)部門為主體的組織體系，其中村集體經(jīng)濟組織或村兩委的權責增加，經(jīng)過資產(chǎn)移交，村級組織承擔著扶貧資產(chǎn)資本的管理、維護、收益分配等多項權能，鄉(xiāng)級政府、縣級政府轉型為負責登記統(tǒng)計、監(jiān)督工作，行業(yè)部門在按照相關行業(yè)規(guī)定履行職責。

三、總結

從八七扶貧開始，政府主導扶貧重視扶貧項目庫建設，縣級“項目庫”建設為中央、省、市、縣各級財政專項扶貧資金、財政涉農(nóng)資金、東西部協(xié)作幫扶資金等多方扶貧資金扶持貧困地區(qū)形成資本資產(chǎn)提供了依據(jù)。扶貧資金管理辦法、項目管理辦法、資產(chǎn)收益扶貧等扶貧資產(chǎn)資本形成階段的文件對扶貧項目的公示公告、監(jiān)督等進行規(guī)定。精準扶貧以來，河北省每年投入扶貧資金在貧困地區(qū)形成了大量扶貧資產(chǎn)資本，在2019年早于國家1年頒布了扶貧資產(chǎn)資本的監(jiān)督管理辦法，文件詳細闡述了扶貧資產(chǎn)資本的監(jiān)管范圍、監(jiān)管主體、主體權責，為河北省在脫貧攻堅鞏固期和鄉(xiāng)村振興進行了前期探索。相比于國務院辦公廳在2021年的扶貧資產(chǎn)管理文件，河北省扶貧資產(chǎn)資本監(jiān)管辦法規(guī)定更加具體詳細，范圍較國家文件全面，不僅包含了扶貧資產(chǎn)還有扶貧資本的內(nèi)容。繼2019年河北省制定出臺扶貧資產(chǎn)資本的監(jiān)督管理文件后，于2021年制定出臺了扶貧項目資產(chǎn)的后續(xù)管理辦法，該文件簡化了脫貧攻堅鞏固期的扶貧項目資產(chǎn)管理的組織體系，強化了村集體經(jīng)濟組織在資產(chǎn)所有、日常管護、收益分配方面的權利，為扶貧資產(chǎn)有效管控打通了基層脈絡。

通過梳理“扶貧資產(chǎn)資本”文件可以發(fā)現(xiàn)，在脫貧攻堅鞏固期與脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接期，縣級政府需持續(xù)關注扶貧資產(chǎn)資本的帶貧效果，明晰產(chǎn)權主體、責任主體和監(jiān)管主體，嘗試引入市場主體，對扶貧資產(chǎn)資本進行專業(yè)投資、管理，實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)資本的保值增值。