我國(guó)土地用途管制制度探析

□文/單 夢(mèng)

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北·武漢）

［提要］在我國(guó)人地矛盾進(jìn)一步加劇背景下，以保護(hù)耕地和實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為主要目標(biāo)的土地用途管制制度的重要性更為突出。本文在闡述土地用途管制制度內(nèi)涵與實(shí)施效果基礎(chǔ)上，分析該制度存在的不足，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

我國(guó)土地用途管制制度是在人口、資源與環(huán)境之間的矛盾日益加深背景下產(chǎn)生的，它在保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地方面起到了積極作用。不過該制度在實(shí)踐中也存在諸多弊端，與現(xiàn)代化治理能力要求存在一定差距，突出表現(xiàn)為管制規(guī)劃缺乏彈性、管制程序缺乏規(guī)范、管制范圍不全面等。制度推行過程中顯露出來的缺陷與矛盾表明我國(guó)的土地用途管制制度亟待完善，因此需要針對(duì)現(xiàn)行制度的不足之處，積極探討該制度的優(yōu)化路徑，這對(duì)進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源的保護(hù)效力以及推動(dòng)土地的科學(xué)可持續(xù)化利用意義重大。

一、土地用途管制制度的內(nèi)涵

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途”。土地用途管制制度的主要內(nèi)容包括土地用途分類、土地利用總體規(guī)劃、土地用途登記、變更審批以及相應(yīng)的違法懲處五大方面，具體內(nèi)容如下：

（一）土地用途分類是土地用途管制的前提條件。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地。國(guó)家以保護(hù)農(nóng)用地為主要目標(biāo)，重點(diǎn)監(jiān)管和審批農(nóng)轉(zhuǎn)非項(xiàng)目。

（二）土地利用總體規(guī)劃是整個(gè)制度的規(guī)范依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是該項(xiàng)制度體系的核心所在，它劃分了土地用途，闡明了土地使用的基本政策，明確了土地使用的限制性條件與約束性指標(biāo)，并規(guī)定了土地利用違法違規(guī)行為的處罰措施，以保證用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局被控制在合理范圍之內(nèi)，落實(shí)土地開發(fā)保護(hù)要求，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

（三）土地用途登記是推行土地用途管制制度的重要保障。明晰的土地用途及產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地用途管制順利實(shí)施的前提，對(duì)每一塊土地及其權(quán)利人進(jìn)行登記備案，既能使土地權(quán)利人相關(guān)權(quán)益得到有效的保障，為權(quán)利人依法利用土地提供信心支持；又能監(jiān)督土地權(quán)利人履行相應(yīng)的土地利用義務(wù)，從而更高效地管制相關(guān)主體行為；還能便于政府更準(zhǔn)確地掌握土地利用情況，有利于制定更適合實(shí)際需要的規(guī)劃。

（四）農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批是土地用途管制的重點(diǎn)。建設(shè)用地涉及農(nóng)用地時(shí)需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃界定的建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行布局，若項(xiàng)目符合規(guī)劃要求，遵循法定程序獲得審批后，才可把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，審批要求更為嚴(yán)格，建設(shè)項(xiàng)目涉及普通農(nóng)用地時(shí)需要獲得國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的各地方政府的批準(zhǔn)，否則不能擅自變更用途。

（五）懲處非法用地行為是土地用途管制的有力后盾。對(duì)于非法用地或違背土地利用總體規(guī)劃等情形，《土地管理法》界定了相應(yīng)的法律責(zé)任與處置措施，嚴(yán)厲打擊土地違法使用行為。目前形成了違法案件立案、查處、結(jié)案統(tǒng)計(jì)定期報(bào)告制度，成為監(jiān)管土地違法行為的重要補(bǔ)充手段，對(duì)違法主體與個(gè)人有很強(qiáng)的警示與告誡作用，能消減違法心理，從而引導(dǎo)土地合理利用。

二、土地用途管制制度推行效果

在我國(guó)人地矛盾日益突出的背景下，土地用途管制制度的存在是十分必要的，它在保護(hù)耕地、規(guī)制土地合理利用等有著確有積極作用，破除了城市建設(shè)與工業(yè)用地?zé)o序擴(kuò)張的亂象，避免了耕地被大規(guī)模占用，而且提升了土地利用的集約水平，強(qiáng)化土地可持續(xù)化發(fā)展的動(dòng)力。但從體系設(shè)計(jì)到具體實(shí)施效果來看，該制度也存在不足，致使違規(guī)審批臨時(shí)用地和建設(shè)用地、耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)不到位、土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化等問題屢禁不止，嚴(yán)重影響了耕地保護(hù)與土地利用效率的提升。

（一）我國(guó)土地用途管制制度實(shí)施年限較短，現(xiàn)有制度體系不完善，制度設(shè)計(jì)存在紕漏。該制度以土地利用總體規(guī)劃或年度計(jì)劃為綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，并無關(guān)于該制度的系統(tǒng)性法律法規(guī)，各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)也沒有明確的操作規(guī)范，實(shí)際運(yùn)用中法律依據(jù)略顯薄弱，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力?？傮w規(guī)劃編制也缺少科學(xué)性與合理性，它是自上而下制定的，這需要上級(jí)充分了解下一級(jí)地區(qū)的土地整體信息，不過任何省市都是幾乎不可能完全準(zhǔn)確地掌握所轄區(qū)域的土地信息的，所以自上而下的規(guī)劃編制方式難以完全契合地區(qū)土地實(shí)際情況，甚至?xí)霈F(xiàn)規(guī)劃偏離土地利用現(xiàn)狀的情形，從而很難有效發(fā)揮土地用途規(guī)劃的積極作用。另外，信息不對(duì)稱也對(duì)上級(jí)政府進(jìn)行土地監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，當(dāng)用途管制政策與地方實(shí)際情況出現(xiàn)不適用的情形時(shí)，上級(jí)政府由于缺乏土地信息，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾所在并對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，造成管制時(shí)滯。

（二）中央與地方的職權(quán)分工不明晰，地方政府享有較大的自由裁量權(quán)。地方政府往往為了經(jīng)濟(jì)或政治利益，打著公共利益的旗號(hào)隨意占用土地進(jìn)行城市建設(shè)，形成對(duì)農(nóng)地的間接侵占。存在部分官員以權(quán)謀私等暗箱操作現(xiàn)象，例如，不按有關(guān)規(guī)定對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)行審批，對(duì)一些違法違規(guī)使用土地的行為暗中給予便利或進(jìn)行包庇。而且該制度的監(jiān)管模式存在弊端，各級(jí)自然資源管理部門是土地用途管制的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制度的推行以及對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督查處。但是自然資源管理部門并不是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，它是政府機(jī)構(gòu)的組成部分，自然資源管理部門幾乎不可能對(duì)政府本身產(chǎn)生威懾力，因此部分政府官員敢于為了牟取私利而參與到土地利用的違法違規(guī)行為之中；對(duì)于其他單位和個(gè)人，自然資源管理部門也缺乏執(zhí)法能力，并不具有單獨(dú)的司法權(quán)限，通常只能用行政處罰手段打擊違法違規(guī)行為，但打擊力度有限，致使違法成本遠(yuǎn)低于違法獲益，市場(chǎng)主體更愿意為了獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益而違法用地。

（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批以及征地審批等程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)也是土地違法現(xiàn)象叢生的重要原因?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)建設(shè)用地審批有詳細(xì)而嚴(yán)格的規(guī)定，審批權(quán)限主要集中在國(guó)務(wù)院以及省級(jí)政府，市縣級(jí)政府基本沒有審批權(quán)，這導(dǎo)致審批工作全部堆積在國(guó)務(wù)院與省政府，過多的工作量降低了審批效率，使一個(gè)項(xiàng)目從送審到通過往往需要數(shù)月甚至一年半載的時(shí)間，于是，“未批先用”的現(xiàn)象十分突出，一些企業(yè)或個(gè)人在未取得任何批準(zhǔn)手續(xù)，或者根本不滿足土地利用總體規(guī)劃要求的情形下擅自占用土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

（四）該制度雖以保護(hù)耕地為主要目標(biāo)，但實(shí)際操作中仍存在諸多矛盾，致使我國(guó)人均耕地占用面積逐年減少。越來越多的企業(yè)開始從事農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其中部分企業(yè)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為借口大面積租賃農(nóng)地，卻私自變更土地用途用于非農(nóng)開發(fā)與建設(shè)，或者打著助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的旗號(hào)建造各種非農(nóng)配套設(shè)施，侵占耕地。雖然我國(guó)實(shí)施“占補(bǔ)平衡”政策，要求建設(shè)占地必須依照“占多少，補(bǔ)多少，占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則對(duì)耕地進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充，達(dá)到保證耕地?cái)?shù)量不減少的目的。但建設(shè)用地需求與補(bǔ)充土地資源的空間不匹配問題日益嚴(yán)重，占優(yōu)補(bǔ)劣、多占少補(bǔ)等違規(guī)違法現(xiàn)象屢見不鮮，這種“占補(bǔ)失衡”主要是由于“質(zhì)量相當(dāng)”這一標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體的評(píng)判指標(biāo)與執(zhí)行依據(jù)，以致實(shí)施效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，通常占用的是資源稟賦豐富、地理位置較好的優(yōu)質(zhì)土地，補(bǔ)充的往往是位置偏遠(yuǎn)、肥力相對(duì)貧瘠的土地，降低了我國(guó)耕地的整體質(zhì)量水平，是對(duì)我國(guó)耕地資源的間接侵占。

三、土地用途管制制度存在的缺陷

（一）土地規(guī)劃編制彈性不足，難以適應(yīng)動(dòng)態(tài)變化的實(shí)際環(huán)境。首先，我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃是特定時(shí)段內(nèi)基于對(duì)土地空間利用現(xiàn)狀的把握程度做出的預(yù)判與規(guī)劃，是一種靜態(tài)規(guī)劃編制，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境出現(xiàn)變動(dòng)時(shí)，已形成的規(guī)劃難以及時(shí)調(diào)整去適應(yīng)新的市場(chǎng)環(huán)境，這種靜態(tài)編制是與動(dòng)態(tài)變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境不相協(xié)調(diào)的。其次，土地利用分區(qū)規(guī)劃和嚴(yán)格的管制政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展變動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不匹配。我國(guó)依照土地用途分類采取了嚴(yán)格的管控措施，但制度安排缺乏靈活變通性，很多企業(yè)由于從事多項(xiàng)經(jīng)營(yíng)而需要使用多種類型土地時(shí)受到了制約，阻礙了經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程。最后，我國(guó)的土地管理法律更側(cè)重規(guī)劃的編制程序與技術(shù)規(guī)范，忽視了規(guī)劃調(diào)整與修改的程序規(guī)范，以致為了及時(shí)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)的變化情況進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整時(shí)并不是有章可循的，調(diào)整效果得不到科學(xué)保障；由于規(guī)劃修改的相關(guān)法律薄弱，操作漏洞較大，嚴(yán)重?fù)p害了土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

（二）審批程序繁瑣，增加土地守法成本。土地用途管制制度聚焦于特定用途下土地利用所禁止的行為，這種單一的禁止管制模式需要對(duì)所有涉及用地的項(xiàng)目進(jìn)行審批，而法律對(duì)審批流程有嚴(yán)格規(guī)定，審批權(quán)限相對(duì)集中的制度安排更使得審批周期過長(zhǎng)、環(huán)節(jié)較多、成本更高、效率低下，即使某些項(xiàng)目符合用地規(guī)劃，但審批流程設(shè)置帶來的高昂守法成本會(huì)使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人選擇規(guī)避審批，導(dǎo)致“未批先用”等違法用地現(xiàn)象十分突出。另外，政府機(jī)構(gòu)對(duì)用地審批享有絕對(duì)控制權(quán)，部分企業(yè)為了加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程或者通過變更土地用途獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，便會(huì)出現(xiàn)尋租行為，滋生各種違法違規(guī)利用土地的腐敗現(xiàn)象。

（三）中央和地方政府權(quán)責(zé)不明確。雖然國(guó)務(wù)院統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，引導(dǎo)土地用途管制的發(fā)展方向，但很難在有關(guān)法律中找到其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的表述，即它在法律上并不對(duì)各種違法違規(guī)利用土地行為的存在負(fù)有責(zé)任，這種權(quán)責(zé)不一致性必然會(huì)成為該制度的隱患。地方政府與中央的情況相反，2004年之后，取消了五級(jí)管理模式，中央上收權(quán)力，各地方政府擁有的權(quán)限減少而保留了負(fù)有的責(zé)任，這種情況下，多數(shù)政府會(huì)選擇避重就輕，故意回避土地管理責(zé)任，進(jìn)而削減了對(duì)土地用途管制的監(jiān)督力度，并未充分履行其打擊違法違規(guī)現(xiàn)象的義務(wù)。而土地作為增加地方GDP的重要方式，一些政府往往會(huì)為了經(jīng)濟(jì)利益觸碰政策灰色地帶，從而滋生違法違規(guī)利用土地的行為。

（四）土地用途管制制度執(zhí)行缺乏有效監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制制度是以單一的禁止管制作為主要內(nèi)容，這種制度體系十分依賴強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制作為執(zhí)行保障，但監(jiān)管部分恰巧是該制度的薄弱環(huán)節(jié)。通常情況下，土地用途管制的監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)于土地管理部門，并不是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，根本無法對(duì)部門內(nèi)部的違法違規(guī)行為進(jìn)行有效抵制與干預(yù)；而且土地管理部門的行政級(jí)別較低，對(duì)涉及眾多政府部門的土地管理顯得十分無力，倘若發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用方面存在違法違規(guī)現(xiàn)象，土地監(jiān)管機(jī)構(gòu)也沒有足夠的權(quán)力進(jìn)行干預(yù)，甚至不敢制止。對(duì)土地所有權(quán)人的違規(guī)違法行為，土地管理部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，在土地利用監(jiān)管過程中難以形成威懾力，對(duì)土地違法行為的懲處力度較小，一般通過行政處罰的方式給予懲戒，較低的違法成本反而滋生了相關(guān)人員的違法情緒。另外，規(guī)劃出臺(tái)后，雖然會(huì)進(jìn)行公示公告，并明確指出接受廣大公民的監(jiān)督，但我國(guó)公民缺乏參與政治管理事務(wù)的有效渠道與監(jiān)督反饋的訴求渠道，公眾的話語權(quán)往往會(huì)被剝奪，社會(huì)監(jiān)督的效果大打折扣。

四、土地用途管制制度完善建議

（一）強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃的適時(shí)調(diào)整與修改，注重規(guī)劃編制的動(dòng)態(tài)性。規(guī)劃編制要摒棄以往的計(jì)劃色彩，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化中主動(dòng)調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)政策與實(shí)際情況良性互動(dòng)，這就要求規(guī)劃編制具有一定的調(diào)整區(qū)間與動(dòng)態(tài)的補(bǔ)充完善機(jī)制，而且要針對(duì)規(guī)劃的調(diào)整修改出臺(tái)完善的操作規(guī)范，確保規(guī)劃調(diào)整的科學(xué)性與有序性。一方面對(duì)于原則性問題以及未來確定的規(guī)劃方向，應(yīng)當(dāng)制定詳明的規(guī)劃要求，各主管部門必須按照規(guī)劃思想貫徹執(zhí)行，比如生態(tài)環(huán)境與歷史文化古跡的保護(hù)問題等；另一方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有直接關(guān)聯(lián)的或者是在未來不具有確定性的用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保有一定的調(diào)整空間，允許以科學(xué)評(píng)估等方式按照法定程序?qū)ζ溥M(jìn)行適時(shí)調(diào)整與修改，在維護(hù)法律權(quán)威性與政策延續(xù)性的同時(shí)，避免制度的呆板僵化，使土地利用規(guī)劃具備應(yīng)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境變化能力，能夠在與市場(chǎng)環(huán)境良性互動(dòng)中更高效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（二）深化用地審批改革，提升審批效率。首先，用地審批要嚴(yán)格遵循法定程序，確保符合規(guī)劃要求。要以土地利用總體規(guī)劃作為用地操作規(guī)范，然后依據(jù)規(guī)劃與年度計(jì)劃的內(nèi)容對(duì)用地項(xiàng)目進(jìn)行審批，不符合規(guī)劃內(nèi)容的不予批準(zhǔn)；對(duì)于建設(shè)用地面積與位置確需進(jìn)行調(diào)整的，在保證耕地總量基本維持動(dòng)態(tài)平衡與建設(shè)用地面積總量處于控制區(qū)間的前提下，可以通過法定權(quán)限與程序?qū)ㄔO(shè)用地的位置與面積進(jìn)行局部調(diào)整，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求。其次，下放審批權(quán)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序。由于國(guó)務(wù)院與省級(jí)政府掌握審批權(quán)限，審批工作量過于集中進(jìn)而導(dǎo)致審批效率較低，因此在國(guó)務(wù)院與省級(jí)政府編制土地利用總體規(guī)劃與年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，可以考慮把具體項(xiàng)目計(jì)劃的審批權(quán)限下放給基層政府，這樣既能減輕國(guó)務(wù)院與省級(jí)政府的審批工作壓力，提升審批效率，又能減少因?qū)徟臅r(shí)過長(zhǎng)而導(dǎo)致的“未批先用”等違法用地現(xiàn)象。另外，應(yīng)當(dāng)使審批流程公開透明化，縮窄各個(gè)環(huán)節(jié)暗箱操作空間，從而減少尋租與腐敗行為的產(chǎn)生。

（三）協(xié)調(diào)各級(jí)政府土地規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)。土地用途規(guī)劃是土地用途管制制度的重要依據(jù)，規(guī)劃的科學(xué)性與合理性是保障該項(xiàng)制度取得成效的重要因素，因此各層級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確規(guī)劃的主要任務(wù)與預(yù)期目標(biāo)，不同層級(jí)制定的規(guī)劃應(yīng)有所側(cè)重、要點(diǎn)突出，從而形成一個(gè)銜接緊密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)體。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)注重規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)性，對(duì)本行政區(qū)域土地利用的目標(biāo)、任務(wù)與要求做出明確規(guī)定，為下級(jí)政府推行土地用途管制制度提供方向性指引。地級(jí)與縣級(jí)政府作為省級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的過渡，其規(guī)劃應(yīng)兼?zhèn)渲笇?dǎo)性與實(shí)踐性，既要針對(duì)上級(jí)規(guī)劃有所細(xì)化，根據(jù)規(guī)劃指標(biāo)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行合理使用與布局，尤其要明確中心城區(qū)與建設(shè)用地的范圍；同時(shí)又應(yīng)是下級(jí)政府制定規(guī)劃的指導(dǎo)性文件，要結(jié)合本地區(qū)土地現(xiàn)狀確定目標(biāo)任務(wù)，制定針對(duì)性的利用方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為土地規(guī)劃的最終實(shí)施環(huán)節(jié)，要突出規(guī)劃的可操作性與針對(duì)性，將規(guī)劃事項(xiàng)落實(shí)到每一地塊之上，要涵蓋所有的土地利用類型，特別要注重對(duì)那些利用效率低或者是未被利用的空閑土地進(jìn)行規(guī)劃與保護(hù)利用，提高土地利用總體效率。

（四）加強(qiáng)法律建設(shè)與監(jiān)管。加強(qiáng)土地用途管制制度的法制建設(shè)是完善該項(xiàng)制度的重要保障，為有效推進(jìn)土地用途管制制度，從法律條文上對(duì)土地規(guī)劃的編制、修訂、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)做出明確的具體規(guī)定是十分必要的，使其具有更明確的法律效力。而且要不斷完善現(xiàn)有的法律條文，從土地用途分類、土地利用規(guī)范、違法違規(guī)行為界定與懲處等方面對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行完善，盡可能避免法律漏洞導(dǎo)致的土地利用亂象。在實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)管機(jī)制，一是要形成全面的土地監(jiān)察系統(tǒng)，定期或不定期地監(jiān)察土地規(guī)劃實(shí)施情況，將土地規(guī)劃落實(shí)情況納入到有關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管體系之中，土地利用涉及的政府、單位及個(gè)人都要被劃入監(jiān)管范圍；充分利用公眾的監(jiān)管力量，提高公眾的參與度，拓寬公眾表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，讓公眾成為監(jiān)督土地利用狀況的重要主體。二是要健全違法懲戒機(jī)制，我國(guó)現(xiàn)有的法規(guī)缺少對(duì)違反用途管制的有效懲處措施，行政處罰難以對(duì)違法行為形成有效震懾，因而，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)不按規(guī)劃利用土地的行為做出明確的懲處規(guī)定，加強(qiáng)違法懲處力度，提升相關(guān)政策的執(zhí)行力。

（五）創(chuàng)新多種管制內(nèi)容，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。我國(guó)現(xiàn)行土地管制是以側(cè)重土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯膯我还苤颇Ｊ?，該模式雖有助于基本維持耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡，但限制了土地利用效率的提升。我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新多種管制內(nèi)容，不僅要著眼于土地利用方向，還應(yīng)充分考慮土地利用程度與利用效益，形成土地用途分類、土地利用規(guī)劃、土地利用方式、土地利用違法懲處等各個(gè)方面相融合的管制模式，根據(jù)土地規(guī)劃與土地利用現(xiàn)狀，通過設(shè)置建筑密度等土地利用程度指標(biāo)與投入產(chǎn)出比、居民滿意度等土地利用效益指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行綜合管制，從而促進(jìn)土地更為合理高效地利用。要強(qiáng)調(diào)土地的節(jié)約集約利用，增加建設(shè)用地的有效供給，尤其是充分利用那些占而未用、批而未用、用而未盡的土地，避免土地囤積與閑置浪費(fèi)，提高土地利用效率。要建立健全土地節(jié)約集約利用的激勵(lì)機(jī)制與倒逼機(jī)制，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、項(xiàng)目審批、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住房建設(shè)等方面形成一套多層次多維度的用地評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)土地集約利用，實(shí)現(xiàn)土地的合理可持續(xù)性利用。