河北省高?！半p一流”建設全面預算管理探討

□文/于瑞杰余 軍 張 瀅

（1.石家莊學院 河北·石家莊；2.河北大學管理學院 河北·保定）

［提要］本文首先對近3年國家和省市有關高校預算管理方面的政策、“十四五”規(guī)劃進行梳理，特別是針對高校“雙一流”建設方面的政策給予特別的關注，從中發(fā)現政府管理部門對于“雙一流”建設高校在預算的編制、執(zhí)行與評價方面的具體要求；其次，從河北省高校預算管理存在的問題進行調研，查找深層次原因，總結規(guī)律性的特點；最后，引入PDCA管理會計工具，提出對策建議，助力河北省高?！半p一流”建設工作。

隨著我國經濟社會改革的逐步深入，國家加大對高等教育的投入力度，特別是2015年10月國務院印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，標志著我國高?！半p一流”建設拉開序幕。2017年，教育部、財政部、國家發(fā)改委聯合印發(fā)《關于公布世界一流大學和一流學科建設高校及建設學科名單的通知》，高校開始積極落實推進“雙一流”行動計劃。在這個建設過程中，作為人口大省的河北省由于種種原因，并沒有一所高校真正意義上的進入到國家高校建設序列名單，盡管河北省的高校數量有100多所，但是高水平的大學幾乎沒有。全省唯一的“雙一流”高校遠在天津。這種局面的形成有其歷史原因，但更多的是河北省高校自身發(fā)展水平的停滯不前，包括學科建設、人才引進、科研水平、社會服務、文化傳承、國際接軌等各個方面原因，尤其引起注意的是，河北省高校的預算管理水平與國內、國際高校相比還有一定的差距，直接影響著這些方面的發(fā)展。目前，河北省高校由于受到辦學層次和隸屬關系的影響，辦學資金主要來自于地方政府財政的投入，受當地經濟情況影響較大，資金來源方式也比較單一，在無法形成更多的開源渠道的情況下，節(jié)流就顯得尤為重要了，如何把有限的資金用到最需要的地方，從而促進河北省高校“雙一流”建設發(fā)展，就需要這些院校在預算的制定、執(zhí)行、考核、績效等方面做更多的研究，出臺更符合“雙一流”建設要求的預算管理政策。

國務院在2014年《關于深化預算管理制度改革的決定》中指出，按照新修訂的預算法，改進預算管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，一定要做好預算編制和執(zhí)行工作，健全預算績效管理機制，建立考核問責機制；國務院在2021年《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中再次強調，當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預算管理中存在統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預算公開范圍和內容仍需拓展等問題，影響財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。改革意見進一步強調改革政府預算編制，進一步加強部門和單位預算管理，推動預算績效管理提質增效。由此可見，無論是從國家層面，還是河北省高校“雙一流”建設自身需求方面，對于加強全面預算管理都有迫切的需求。

一、河北省高校“雙一流”建設全面預算管理存在的問題

河北省的高校有100多所，數量大，但是質量普遍不高，這里面既包括省屬重點大學，如河北大學、燕山大學、河北工業(yè)大學等，也包括應用型本科院校，如石家莊學院、保定學院、張家口學院等，還包括職業(yè)技術學院，如邢臺職業(yè)技術學院、石家莊職業(yè)技術學院等，其財務管理水平參差不齊，無論從人員的素質、預算管理的方式、籌資渠道等方面各個高校都存在著諸多問題。本課題通過引入PDCA管理會計工具來著重分析河北省高校在預算管理方面的問題。PDCA循環(huán)又叫質量環(huán)，是管理學中的一個通用模型，PDCA是英語單詞Plan（計劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查）和Action（行動）的第一個字母，PDCA循環(huán)就是按照這樣的順序進行質量管理，并且循環(huán)不止地進行下去的科學程序。把此種管理會計工具運用到河北省高校全面預算管理問題的研究上，從計劃階段（Plan）——預算編制、實施階段（Do）——預算執(zhí)行及監(jiān)督、檢查階段（Check）——預算分析評價、處理階段（Action）——預算評價結果應用等各個方面進行全方位、多角度的循環(huán)研究。課題組通過對河北高校進行深入的調查研究，總結出其在全面預算管理方面存在以下主要問題：

（一）預算編制依據不完善，缺乏計劃性。課題組發(fā)現，在P階段，財務處的預算編制依據不夠完善，二級單位上報預算計劃用款額度存在隨意性，沒有依據編制計劃用款，與財務處進行博弈，認為只要把錢要來就可以，沒有全年計劃、全局意識，不利于提高資金的使用效率，更不利于調動二級部門的工作積極性，導致資源的巨大浪費。

（二）預算編制全員參與度不高，缺乏專業(yè)人才。在P階段，我們還發(fā)現預算編制應該是全學校、全單位的事情，但是實際情況是，預算編制僅成了財務處一個部門的事情，二級單位認為只要財務處進行了預算編制，其他的事情就不用管了，而財務處作為學校的一個二級單位，也沒有辦法對其他的二級單位安排預算編制配合工作，導致預算編制環(huán)節(jié)成了財務處預算科的事情。另外，包括財務處在內的各個二級單位缺乏專業(yè)化的預算管理人才，也是制約預算編制水平高低的關鍵因素，由于預算編制的復雜性、專業(yè)性，給了二級單位不予配合編制預算的借口，所以預算專業(yè)人才的缺失是這類高校在預算編制過程中普遍存在的問題。

（三）預算執(zhí)行不到位，存在突擊花錢現象。在D階段，也就是預算執(zhí)行階段，課題組發(fā)現河北省高校普遍存在著預算執(zhí)行不到位，由于其在預算編制申請經費的過程中的隨意性，導致其在預算執(zhí)行過程中難以執(zhí)行，沒有合適的項目可供執(zhí)行，預算執(zhí)行進展緩慢，到年底就會突擊花錢，造成虎頭蛇尾的現象，這嚴重違反了財經紀律，也給國家資產造成巨大浪費。

（四）缺乏有效預算績效評價體系，導致預算績效評價流于形式。在C階段，即預算的檢查階段，也是預算績效評價階段，由于河北省高校普遍存在著缺乏行之有效的預算績效評價系統(tǒng)、預算績效評價執(zhí)行不嚴格的現象，導致最終的績效評價流于形式，嚴重打擊了預算執(zhí)行較好的二級學院的工作熱情，特別是一些“雙一流”專業(yè)建設單位。

（五）預算執(zhí)行缺乏有力的獎懲機制。在A階段，也就是預算分析評價、處理階段，河北省高校在預算執(zhí)行過程中存在一些問題，普遍問題是做出突出成績的沒有進行有效的獎懲，獎懲措施跟不上。缺乏有效的獎懲制度會造成各項目建設單位每年在爭奪預算經費上花費大量的精力，但是并沒有真正地想辦法將該項目實施好，使資源起到優(yōu)化配置的作用，對“雙一流”建設沒有起到助推作用，浪費了大量人力、物力和財力。

二、河北省高校“雙一流”建設全面預算管理問題深層次原因分析

（一）財務處的地位比較尷尬，管理體制單一。由于高校財務處與其他二級學院之間處于同等地位，預算管理部門只是財務處下面的科室——預算科，這樣的一個尷尬地位，直接導致預算管理部門對于學校里面的其他單位沒有話語權，在校級領導層面也沒有話語權。隨著學校規(guī)模的擴大，財務處一直沿用的高度集中的管理體制也受到了前所未有的挑戰(zhàn)，預算部門管理的高度集中導致其工作效率的不斷下降。

（二）預算管理工作宣傳力度不夠，校級領導缺乏足夠的重視。預算管理之所以沒有引起足夠的重視，很大一部分原因是財務處對于預算工作的宣傳力度不夠，沒有引起教職工的重視，很多教職工認為學校的預算管理與自己無關。這類院校的校級領導對預算工作也沒有引起足夠的重視，還沒有意識到預算執(zhí)行、預算分析與考評的重要性，學校領導層面的重視不夠最終導致了整個學校并沒有注重預算管理人才的引進以及培養(yǎng)，造成了預算管理人員的嚴重不足。

（三）預算下達時間晚、執(zhí)行不嚴格、招標程序復雜。課題組認為，造成預算執(zhí)行不力、突擊花錢現象的背后是當年的預算下達時間比較晚，基本上當年的預算下達時間為人大批復完成后的3～4月，而此時全年已經過去了1/4，預算執(zhí)行起來勢必要加快進度，而執(zhí)行進度上不去，主要是大的專項沒有辦法完成，由于受制于招標程序的限制，大的項目根本等不到立項完成就到年底了，而進度還是上不去，就只能突擊花錢。預算執(zhí)行進度責任沒有落實到位，缺乏相應的追責機制，項目負責人對執(zhí)行進度不夠重視，“平時不關心，年底抱佛腳”的現象屢見不鮮。

（四）預算執(zhí)行結果定性分析大于定量分析。課題組認為，對于河北省高校預算執(zhí)行結果的評價，更多的是采取定性分析的方法，很少有從整個項目的角度進行定量分析的，導致考評不嚴格，“雙一流”建設重點不突出，還由于大學固有的求穩(wěn)思想，一直沿用之前的預算執(zhí)行考評機制，導致預算執(zhí)行效果不佳。

三、河北省高?！半p一流”建設全面預算管理建議

（一）重構預算管理體系。課題組認為，全面預算管理對于一個高校的發(fā)展至關重要，尤其是河北省要沖擊“雙一流”高校，全面預算管理工作的重要性要求賦予其更大的權限，可以嘗試把財務處的預算科從隸屬關系上獨立出來，直接劃歸學校管理，位于學校領導層之下，其他二級部門和學院之上，這樣就可以理順他們之間的關系，達到預算編制應有的效果。

（二）增強全員參與預算管理意識，引進培養(yǎng)高級預算管理人才。預算編制的好壞與全員的參與程度高低密不可分，預算部門一定要擴大預算工作的宣傳力度，讓全體教職工都參與進來，同時給各個二級學院配備專業(yè)的預算管理人員，尤其是沖擊“雙一流”建設的學院，讓專業(yè)人辦專業(yè)的事，指導教職工做好預算編制、執(zhí)行等工作。

（三）樹立業(yè)財融合理念，做好預算執(zhí)行工作。在預算執(zhí)行工作中，預算管理部門要盡可能地做好預算與業(yè)務的相互銜接，特別是要深入到“雙一流”建設的學院，按照“雙一流”建設的要求，有計劃地推進預算執(zhí)行工作，確保預算執(zhí)行的進度，順利完成本年預算。

（四）建立有效的預算執(zhí)行績效獎懲機制、做到公平公正。預算執(zhí)行的效果如何，關鍵在于預算績效的完成情況，在于獎懲激勵措施是否公平公正。學校預算管理部門應該站在公平的角度上，引入競爭機制，提高預算管理水平。通過一系列的績效考核指標，包括教學績效指標、科研績效指標、財務績效指標、社會服務績效指標等進行考評，最終達到預算績效考核的目的。

（五）全面預算管理要對“雙一流”學科建設群實施重點扶植。對于河北省的高校來說，要想順利進入國家“雙一流”建設工程序列中，就要在優(yōu)勢學科建設上有所突破，包括高層次人才、科研團隊的引進、科研設施的完善等，這些方面都需要巨大的資金投入，全面預算管理要突出重點，對這些優(yōu)勢學科群進行重點投入，同時也要注意投入本身需要精準化、高效化，資源分配決策和利用要與“雙一流”建設工程相適應，努力做到恰到好處。

（六）提升全面預算管理咨詢服務功能，變核算會計為管理會計。河北省的高校財務管理水平由于受辦學層次、歷史原因等方面的影響，一直以核算會計為主，管理會計水平有待加強。為了適應“雙一流”建設的需要，資金投入的精準度、項目完成的績效考核標準等方面都有更高的要求，需要財務處提供更多財務管理方面的數據和建議。鑒于目前河北高校的財務管理水平限制，財務處可以嘗試只負責日常會計的核算業(yè)務，而把管理咨詢服務的業(yè)務整體外包，通過招標選取高水平的財務管理咨詢團隊，為“雙一流”建設提供精準服務，做到一體兩翼，同時加快高級財務管理人才隊伍的培養(yǎng)，為河北省高校的“雙一流”建設保駕護航。