鄉(xiāng)村振興背景下村干部職業(yè)化問題探討

馬桔紅 馬 蓓

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅 蘭州 730000）

引言

職業(yè)化是按照職業(yè)要求、條件和技能等所形成標準、規(guī)范、專業(yè)、制度化管理機制的社會職業(yè)。村干部主要是指由村民自治機制選舉產(chǎn)生的村委會及村黨支部成員的統(tǒng)稱，村干部在村委會和村黨組織中擔任一定的職務(wù)并通過行使公共權(quán)力來管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。村干部職業(yè)化的概念一般可以從村干部由“兼職”轉(zhuǎn)向“專職”、村級組織由“半行政化”轉(zhuǎn)向“行政化”兩個層面來理解即：一方面專職村干部要嚴格實行坐班制、考勤制、工薪制等行政管理辦法，另一方面專職村干部屬于村級組織行政體制權(quán)力系統(tǒng)，是科層體制內(nèi)的一員。村干部職業(yè)化的內(nèi)容主要包括報酬工薪化、崗位公職化、干部年輕化專業(yè)化、管理規(guī)范化等。2009年，中組部關(guān)于加強村黨組織書記隊伍建設(shè)“一定三有”政策措施的出臺，標志著村干部職業(yè)化管理這一地方性做法以一種制度創(chuàng)的新形式，從地方試點開始逐步推廣至全國范圍。

村干部是連接中央和地方的紐帶，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。正是有了村干部，黨和國家的政策才能夠在廣大農(nóng)民群眾中得到貫徹和落實。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略尤其是鄉(xiāng)村人才振興的戰(zhàn)略機遇下，村干部在鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用更加凸顯，但由于年齡偏大、文化水平不高、工資待遇較低、生活保障不足等現(xiàn)實問題的制約，村干部投身農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的積極性不高、主動性不夠，目前仍不足以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村干部職業(yè)化制度變革作為村干部隊伍建設(shè)的一個重要內(nèi)容，對加強村干部隊伍建設(shè)、推動農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義，改革勢在必行。

1.村干部職業(yè)化的生成邏輯：村干部的角色轉(zhuǎn)變

改革開放以來，隨著國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，村干部角色也發(fā)生了變化。改革開放之后，在村民自治框架下，村干部兼具當家人和代理人的雙重角色。一方面，村干部要作為“代理人”代表國家執(zhí)行政策。另一方面，村干部是由村民推選而來，要在執(zhí)行國家政策的同時作為“當家人”要考慮村莊實際情況、照顧村民利益需求。所以，其二重身份實質(zhì)上凸顯了一種內(nèi)在的矛盾沖突。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，國家在涉農(nóng)政策方面也做了調(diào)整，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村產(chǎn)生了重大影響。此前，農(nóng)業(yè)稅費屬于國家政策規(guī)定的農(nóng)民“義務(wù)”，在某種程度上體現(xiàn)了國家對農(nóng)民的強制性，由于稅費任務(wù)繁重導(dǎo)致農(nóng)村資源流出、農(nóng)民負擔加大、干部矛盾復(fù)雜等問題。實際上，繳納稅費的任務(wù)往往是由村干部去執(zhí)行，從而將這種強制性轉(zhuǎn)嫁到了村干部與農(nóng)民之間，形成了二者之間的一種對立性。20世紀 90 年代中后期，為減輕農(nóng)民負擔國家出臺了取消農(nóng)業(yè)稅的政策并于2000年進行了農(nóng)村稅費改革試點，到2006年實現(xiàn)了全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消使農(nóng)民擁有了更多的收入，減輕了負擔，國家與農(nóng)民的關(guān)系也發(fā)生了根本性地改變。由此，村干部作為“代理人”和“當家人”雙重角色的矛盾沖突也得到了一定程度的緩和。村干部的雙重角色也由此被逐漸弱化，一方面因國家不再收取農(nóng)業(yè)稅，對村干部的依賴程度有所降低，同時為了更好地配合農(nóng)村稅費改革，國家也進行了一系列配套改革，精簡了農(nóng)村工作人員。另一方面，稅費改革減少了國家對農(nóng)民的強制性，村干部對農(nóng)民需求的庇護性也有所降低。

近年來隨著國家對農(nóng)村建設(shè)投入力度的不斷加大，農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)更加牢固，城鎮(zhèn)化建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，不僅要求要更好地發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，更要發(fā)揮好村干部的“頭雁”作用。新形勢新任務(wù)對村干部提出了更高要求，村干部不僅要維持村莊社會秩序，維護村民利益，更要帶領(lǐng)村民共同致富，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)。也正是在此農(nóng)村改革背景之下，正確定位村干部角色、規(guī)范村干部工作程序和行為、提升村干部專業(yè)素養(yǎng)就顯得尤為重要，于是村干部職業(yè)化的作用更加凸顯。

2.村干部職業(yè)化的制度優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

村干部職業(yè)化為村干部隊伍建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)帶來政策和制度機遇的同時，在其推行過程中也存在著一些弊端和問題，需要引起更多地關(guān)注。

2.1 制度優(yōu)勢

2.1.1 激勵作用

首先，村干部職業(yè)化制度改革有利于提高干部的工資待遇，提升村干部的晉升空間，使村干部能夠積極投入到農(nóng)村工作中；其次，有利于提高村干部的各項福利待遇，如養(yǎng)老保障、定期免費體檢、醫(yī)療待遇、退休補貼等；第三，通過績效管理對村干部的工作內(nèi)容、工作目標等做出了更加具體的要求，有利于進一步提升村干部工作水平；最后，進一步明確了村干部的權(quán)利義務(wù)，有利于增強村干部責任意識、服務(wù)意識等，從而提高其為民服務(wù)的水平。這些激勵作用不僅能夠激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的主動性和積極性，也能夠使村干部這一崗位更具吸引力，從而吸引更多的青年人才加入到村干部隊伍中，投入到鄉(xiāng)村振興的浪潮中。

2.1.2 規(guī)范作用

村干部職業(yè)化更加強調(diào)農(nóng)村基層治理由以往的“半正式治理”走向正式化、正規(guī)化的過程，村干部也由原先的兼職干部走向職業(yè)化的專職干部。村干部職業(yè)化制度能夠進一步完善和規(guī)范村干部管理辦法，村干部崗位公職化使村干部有了固定的辦公場所，能夠像國家公務(wù)員一樣實行坐班制，按照規(guī)定按時上下班，專職從事村務(wù)管理工作。村干部管理的規(guī)范化一方面能夠克服以往村干部工作中“半脫產(chǎn)”的現(xiàn)象，避免村民有事找不到村干部的情況發(fā)生，有利于群眾隨時向村干部反映問題、尋求幫助，為村民辦事提供了極大便利。另一方面也能夠使村干部在工作中有明確的任務(wù)、有規(guī)范的程序、有科學的方法，從而避免了以往村干部在工作中的大包大攬、經(jīng)驗處理、效率低下等問題?？傊?，村干部職業(yè)化能夠規(guī)范村干部管理，提高工作效率，提高村民對村干部工作的滿意度。

2.2 問題和挑戰(zhàn)

實質(zhì)上，村干部職業(yè)化并未完全將村干部變?yōu)閲夜毴藛T，而是將國家管理公職人員的一些制度措施加以改造并運用到對村干部的管理上來。因此，在村干部職業(yè)化的運行過程中，在其發(fā)揮激勵作用、規(guī)范作用的同時，難免也會出現(xiàn)一些問題，面臨一些挑戰(zhàn)。

2.2.1 復(fù)雜化和高成本

與傳統(tǒng)“半正式化”基層治理的低成本相比，村干部職業(yè)化要求基層治理的正規(guī)化、制度化，這必然是一個系統(tǒng)而又復(fù)雜的改革過程，也必然是一種高成本的基層治理模式。一方面，村干部各項待遇的提升不可避免地加大了政府財政支出，尤其是一些貧困地區(qū)財政壓力會更大。另一方面，村干部的工作具有一定的季節(jié)性和靈活性，坐班制使村干部由兼職變?yōu)槿殻@在某種程度上會造成人力資源的浪費。

2.2.2 是脫離農(nóng)村實際和農(nóng)民群眾

從某種程度而言，村干部工作就是群眾工。當下，我國農(nóng)村實行基層自治制度，村干部由村民民主選舉產(chǎn)生，一般都對當?shù)貙嶋H情況和村民基本情況有所了解，能夠因地制宜地搞農(nóng)村建設(shè)。村干部對村民來說更有親和力和說服力，也更容易取得村民的信任和支持。而村干部職業(yè)化以后，雖然村干部由國家委派，其待遇也有所提高，但也存在委派的村干部不了解當?shù)亍叭r(nóng)”現(xiàn)狀的問題，長此以往必然會切斷村干部與村民之間的天然聯(lián)系，造成脫離群眾、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際的問題，這不僅會使村民和村干部之間產(chǎn)生分歧，更加大了村干部帶領(lǐng)村子發(fā)展，帶領(lǐng)村民共同致富的難度。

2.2.3 與鄉(xiāng)村基層自治存在矛盾之處

國家委派村干部與鄉(xiāng)村基層自治原則存在一些矛盾之處。村干部職業(yè)化要求在處理問題時都要按照現(xiàn)有規(guī)則、制度進行，這雖然能夠使工作更加程序化、規(guī)范化，但也在某種程度上減小了村民參與農(nóng)村自治的機會和空間，也會使村民認為實行鄉(xiāng)村管理的主體并不是由他們民主選舉產(chǎn)生的“自家人”，從而產(chǎn)生抵觸心理，容易造成村干部和村民之間的矛盾與隔閡，嚴重時甚至會激化矛盾，不利于農(nóng)村管理工作和建設(shè)工作的開展。

3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村干部職業(yè)化改革的實踐路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村干部職業(yè)化改革路徑的選擇實質(zhì)上是對鄉(xiāng)村建設(shè)和基層治理中村干部治理困境所作出的一種制度性回應(yīng)。要在拆解和重塑鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷完善村干部職業(yè)化管理體系，建立村干部職業(yè)化長效機制。具體可從基層黨建、選人用人、職責分工、工作模式、保障機制、隊伍建設(shè)等方面進行制度設(shè)計和運行實踐，為村干部職業(yè)化改革創(chuàng)造有利條件。

3.1 發(fā)揮基層黨建引領(lǐng)作用，加強村干部思想政治建設(shè)

農(nóng)村基層黨建為村干部職業(yè)化樹立了明確的目標和方向，要將加強農(nóng)村基層黨建工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深度結(jié)合，根據(jù)農(nóng)民之所想、農(nóng)民之所急、農(nóng)民之所盼，制定黨建工作政治路線、思想路線和組織建設(shè)，營造良好的農(nóng)村政治生態(tài)，為村干部職業(yè)化路徑保駕護航。要完善村干部政治生活制度，通過民主生活會、組織生活會等確保黨員干部政治生活健康積極向上，從而實現(xiàn)村干部的思想統(tǒng)一、意志統(tǒng)一、行動統(tǒng)一，并能不斷地增強村干部自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，激發(fā)農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力，從而增強村干部職業(yè)化路徑的實踐性。

3.2 制定村干部選人用人標準和制度，優(yōu)化村干部隊伍整體結(jié)構(gòu)

面對“無人可選”“無人可用”“水土不服”“跳板作用”的村干部選拔局面，通過制定政治過硬、本領(lǐng)過硬、廉政過硬的用人選人原則，堅持公開、公正、公平、擇優(yōu)錄取的原則，從農(nóng)村致富能手、個體戶、技術(shù)示范戶、優(yōu)秀返鄉(xiāng)務(wù)工農(nóng)民、退伍軍人、大學生村官、駐村干部等人群中選拔優(yōu)秀村干部，選拔能吃苦、肯干事的年輕人，為其提供鍛煉機會和平臺，保證職業(yè)化村干部隊伍有源源不斷地新鮮血液融入。要從性別、學歷、年齡、專業(yè)技能等方面進一步優(yōu)化村干部隊伍整體結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)一批結(jié)構(gòu)優(yōu)良、素質(zhì)過硬、數(shù)量充足的村干部后備隊伍，全面推進村干部職業(yè)化管理的重要組織保證。

3.3 健全培訓機制，不斷強化村干部職業(yè)素養(yǎng)

實現(xiàn)村干部職業(yè)化的管理就必須通過專業(yè)科學的職業(yè)化過程培訓，不斷增強村干部的職業(yè)意識，提高職業(yè)技能。要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求、當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實際以及村干部自身實際等優(yōu)化培訓體系，堅持“按需培訓”的原則，實行分類指導(dǎo)、分層培訓等，不斷創(chuàng)新培訓方式、豐富培訓內(nèi)容，使村干部培訓更具針對性和實效性，從而激發(fā)村干部學習的興趣，增強培訓效果。

3.4 建立明晰的村干部職責分工體系，提高村干部職業(yè)化管理水平

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進農(nóng)村治理工作任務(wù)也越加繁重復(fù)雜。因此，要因地制宜、定崗定位，建立明晰的村干部職責分工體系，全面覆蓋到農(nóng)村基層黨建、特色產(chǎn)業(yè)、改革發(fā)展、環(huán)境保護、鄉(xiāng)風文明、綜合治理等工作。要制定規(guī)范化崗位責任書和服務(wù)清單，明確工作內(nèi)容、工作責任，制定工作標準，并不斷完善各項規(guī)章制度，從而提高村干部職業(yè)化管理水平，不斷完善鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理能力，為鄉(xiāng)村振興提供治理體系和治理能力保障。

3.5 建立健全村干部保障機制，解決年輕村干部后顧之憂

因地制宜制定村干部招錄計劃，任用、晉升相關(guān)政策措施，暢通村干部選拔、培養(yǎng)、使用和晉升渠道，加大對優(yōu)秀村干部的公務(wù)員錄取比例，提高村干部的政治待遇，增強村干部職業(yè)化的內(nèi)生動力。建立相對平衡的工資標準體系提高村干部薪資標準，改善村干部生活質(zhì)量，調(diào)動村干部工作的積極性。

3.6 建立健全考核評價機制，強化村干部職業(yè)化管理

科學制定村干部管理的目標責任制度、任期承諾制度、年度考核制度、黨風廉政責任制等，從德、能、勤、績、廉五個方面不斷完善職業(yè)化村干部考核評價體系，并將其納入村干部工作實績考核體系，增強考核評價的針對性和可操作性，鼓勵群眾廣泛參與村干部評價與監(jiān)督，進而建立有效的職業(yè)化村干部民主考評機制。

總之，村干部不僅是鄉(xiāng)村振興的推動者、組織者、踐行者，更是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標任務(wù)的中堅力量。村干部職業(yè)化改革就是要更好地適應(yīng)新時代農(nóng)村改革發(fā)展和基層治理的新任務(wù)新要求，完善鄉(xiāng)村建設(shè)體制機制，結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展形勢，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，完善鄉(xiāng)村干部職業(yè)化治理體系，進一步落實村干部的職業(yè)化、公職化與行政化管理工作，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。