信譽(yù)與信心的平衡：東盟應(yīng)對緬甸變局的政策分析

周士新

自緬甸加入東盟以來，雙方關(guān)系在相當(dāng)長一段時期內(nèi)都不是很融洽。當(dāng)時的緬甸還是軍政府在執(zhí)政，為一些東盟成員國所不容，在加入東盟時承受了較大壓力，過程比較艱難，顯得非常勉強(qiáng)。然而，鑒于各方面的原因，緬甸沒有也不愿意過分遷就東盟，即使在加入東盟后也并沒有深度參與東盟事務(wù)。隨著緬甸軍政府頒布和推行2008年憲法、進(jìn)行民主政治改革，特別是全國民主聯(lián)盟（以下簡稱“民盟”）在2016年贏得民主選舉，緬甸在東盟的形象也得到了較大改善，逐漸成為一個“正常的”東盟成員國。在這期間，緬甸利用其美國與東盟關(guān)系協(xié)調(diào)員國的身份，實(shí)現(xiàn)了與美國關(guān)系正?；?，還在2014年首次成為東盟輪值主席國。然而，2021年2月1日發(fā)生的變局再次嚴(yán)重破壞了緬甸的國內(nèi)外環(huán)境①Andrea Passeri,“The Domestic and International Implications of Myanmar’s2021 Military Coup”,IKMAS Working Paper 1/2021,September 2021,https://www.ukm.my/ikmas/wp-content/uploads/2021/09/IKMAS-Working-Paper-2021-Passeri-Myanmar-Full-Version.pdf.，其與東盟的關(guān)系再次受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，如何妥善處理緬甸變局及其產(chǎn)生的影響逐漸成為東盟內(nèi)部最為迫切的優(yōu)先議題。然而，東盟及其成員國在應(yīng)對緬甸變局時存在著兩方面的問題：既要維護(hù)自身榮譽(yù)，又要保持高度的信心。如何在兩者之間保持適度平衡決定著東盟處理緬甸變局的力度和尺度，也可能成為影響緬甸變局最重要的外部因素之一。

一、信譽(yù)驅(qū)動下的東盟應(yīng)對緬甸變局政策

對東盟而言，信譽(yù)是其最為核心的政策行為規(guī)范之一。自成立以來，鑒于總體實(shí)力并不是很強(qiáng)、成員國家之間的協(xié)調(diào)度不高，東盟長期沒有確立較高的戰(zhàn)略目標(biāo)，而是努力保持著較為松散但卻有助于維持存在的狀態(tài)。為此，東盟直到冷戰(zhàn)結(jié)束后才確定了比較具體但更多是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面能得到突破的目標(biāo)，并在政治、外交方面穩(wěn)步而適度地加強(qiáng)了與各大國的合作，逐漸提升自身能建成共同體等較高戰(zhàn)略目標(biāo)的信譽(yù)，成為國際社會的重要行為體②Jewellord T.Nem Singh,“Process of Institutionalisation and Democratisation in ASEAN:Features,Challenges and Prospects of Regionalism in Southeast Asia”, UNISCI Discussion Papers,No.16,January 2008,p.148,https://www.ucm.es/data/cont/media/www/pag-72513/UNISCI%20DP%2016%20-%20Singh.pdf.。因此，面對緬甸變局后的復(fù)雜形勢，東盟依然將維護(hù)自身的信譽(yù)作為優(yōu)先考慮的重要因素，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，東盟始終堅(jiān)持維護(hù)緬甸的主權(quán)獨(dú)立，堅(jiān)決不干涉緬甸的內(nèi)政。根據(jù)1976年2月24日東盟第一次領(lǐng)導(dǎo)人會議簽署的《東南亞友好合作條約》，不干涉其他國家內(nèi)政的原則已經(jīng)成為東盟奉行的圭臬。這既與東盟絕大多數(shù)國家都具有相當(dāng)強(qiáng)的現(xiàn)代性、高度重視主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整有關(guān)，也與這些國家都具有較長時期的被殖民歷史、不愿再承受喪權(quán)辱國的經(jīng)歷有關(guān)。盡管承受著來自各方面的質(zhì)疑，特別是在接受柬埔寨成為成員國的過程中表現(xiàn)出非常明顯的猶豫不決及再三推脫，最終讓柬埔寨滿足了其提出的絕大部分條件，但東盟卻始終強(qiáng)調(diào)不干涉成員國的內(nèi)政。雖然部分東盟成員國特別是印度尼西亞、馬來西亞和新加坡③Taufiqurrahman,“Jakarta PostSaysUkraine Crisis Cxpose ASEAN Credibility Gap”,Khmer Times,March 20,2022,https://www.khmertimeskh.com/501044500/jakartapost-says-ukraine-crisis-expose-asean-credibility-gap/.，在東盟的框架之外，以各自主權(quán)國家的身份對緬甸軍方提出了嚴(yán)厲的批評，并敦促其盡快恢復(fù)民主與法治，然而，這些國家始終還是強(qiáng)調(diào)緬甸變局應(yīng)在東盟框架內(nèi)得到妥善解決。為此，東盟在2021年4月24日舉行了特別峰會，并邀請緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊（Min Aung Hlaing）參加，特別峰會就解決緬甸問題達(dá)成了“五點(diǎn)共識”，使緬甸問題不再僅僅是緬甸的內(nèi)政問題，而成為了東盟亟須解決的內(nèi)部問題，提升了東盟處理緬甸問題的合法性和權(quán)威性，但同時也讓東盟的信譽(yù)面臨一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。不愿意改變不干涉內(nèi)政的原則，但表現(xiàn)出來的干涉傾向越來越強(qiáng)，可能會損害東盟在國際上的信譽(yù)①KatjaWeber,“ASEAN:A Prime Example of Regionalism in Southeast Asia”,European Union Miami Analysis(EUMA),Special Series,Vol.6,No.5 April 2009,16,http://aei.pitt.edu/15020/1/WeberASEANediEUMA09.pdf.，從而損害東盟的凝聚力②Henderson,Jeannie,“Reassessing ASEAN”,Adelphi Paper 328,The International Institute for Strategic Studies,New York:Oxford University Press,1999,p.76.。

此外，東盟堅(jiān)持不干涉成員國內(nèi)政的原則還表現(xiàn)在不允許域外國家隨意干涉緬甸變局引發(fā)的內(nèi)政問題。緬甸變局發(fā)生后，美歐部分國家向緬甸軍方及與其相關(guān)的部分機(jī)構(gòu)施加了較大壓力，進(jìn)行了多輪有針對性的制裁，給緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了較大影響。為了增強(qiáng)制裁的有效性，美歐部分國家還希望拉攏一些東盟國家，特別是印度尼西亞、馬來西亞和新加坡等國進(jìn)行配合，如利用新加坡作為國際金融中心的地位及與緬甸經(jīng)貿(mào)關(guān)系較為緊密，進(jìn)一步打擊緬甸軍方執(zhí)政的能力和效率。同時，美國多次派遣高官，如國務(wù)院負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的康達(dá)、中央情報(bào)局副局長戴維·科恩（David S.Cohen）訪問泰國，國務(wù)卿布林肯訪問印度尼西亞和馬來西亞期間，緬甸問題都是較為優(yōu)先的討論議題。然而，讓美國感到較為失落的是，東盟國家并不認(rèn)為經(jīng)濟(jì)制裁有助于解決問題③Nabilla Syahaya Putri Aryani,“Constructive Engagement as Indonesia’s Foreign Policy Strategy in Promoting Democratization in Myanmar”,Indonesian Journal of International Relations,Vol.3,No.2,2019,p.14.，盡管沒有直接拒絕美國的請求，但也沒有冒著與緬甸關(guān)系惡化的風(fēng)險一味迎合甚至配合美國。因此，截至目前，東盟及其成員國都沒有也不愿意對緬甸實(shí)施實(shí)質(zhì)性的制裁，這在一定程度上也削弱了美歐國家制裁緬甸的效果。

其次，東盟始終堅(jiān)持保護(hù)人權(quán)、民主和法治，向緬甸當(dāng)局施加了適度的壓力。盡管并不贊成美歐國家提出的“人道主義干預(yù)”等概念，但東盟還是接受并支持聯(lián)合國框架內(nèi)的“保護(hù)的責(zé)任”等概念和規(guī)范，并在東盟范圍內(nèi)進(jìn)行了較為廣泛的實(shí)踐。為此，根據(jù)《東盟憲章》第1.7條、第2.2條和第14條，以及其他一些東盟政策文件的規(guī)定④ASEAN,ASEAN Charter,Jakarta:ASEAN Secretariat,January 2008,https://asean.org/wp-content/uploads/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf.，東盟在2009年10月成立了東盟政府間人權(quán)委員會，每年舉行至少兩次會議，旨在通過協(xié)商、達(dá)成共識，促進(jìn)、保護(hù)人權(quán)，加強(qiáng)成員國在人權(quán)領(lǐng)域的合作⑤https://web.archive.org/web/20111030211649/http://www.asean.org/publications/TOR-of-AICHR.pdf;http://www.asean.org/publications/TOR-of-AICHR.pdf.。盡管這一機(jī)構(gòu)并沒有實(shí)權(quán)，也并沒有特別顯著的成就，還遭到了國際上一些人權(quán)組織的不滿和批評，但其存在本身就具有較強(qiáng)的意義，表示東盟整體人權(quán)意識的增強(qiáng)，這也是東盟認(rèn)為其有責(zé)任、有義務(wù)關(guān)注并關(guān)心緬甸變局的重要動力之一。當(dāng)然，恢復(fù)、改善和完善緬甸的民主與法治符合東盟的整體利益和傾向，也有助于維護(hù)東盟作為一個區(qū)域國際組織的良好形象。在東盟的敦促下，緬甸軍方表示其為此做出了較大努力，如推出了“五步路線圖”等，但鑒于反軍方力量較多且較分散、戰(zhàn)斗能力較強(qiáng)，東盟的以上各種訴求很難得到完全滿足。

再次，東盟要堅(jiān)持凝聚力和團(tuán)結(jié)，希望緬甸變局能在東盟的框架內(nèi)得到妥善解決。東盟強(qiáng)調(diào)其在地區(qū)合作中的“中心地位”、領(lǐng)導(dǎo)力和相關(guān)性，但這一切都取決于其自身的凝聚力，因此，東盟成員國之間保持團(tuán)結(jié)至關(guān)重要。然而，集體行動的困境一直制約著東盟的團(tuán)結(jié)，使其具有脆弱性和有限性，東盟成員國之間在許多具體問題上特別是在一些存在明顯分歧的問題上會有不同的政策指向，這讓東盟做出集體決策變得非常困難。為此，東盟往往只能在各國能達(dá)成共識的問題上取得突破和成就，擱置難以形成共識的議題，或繼續(xù)對其進(jìn)行討論、磋商和協(xié)調(diào)，直到在相互妥協(xié)中達(dá)成一致意見，或者留待相關(guān)條件日臻成熟。因此，盡管在許多方面都存在著較大的差異性，但東盟依然推進(jìn)并完成了共同體建設(shè)的第一階段任務(wù)，并開啟了第二階段工作。此外，東盟保持高強(qiáng)度的凝聚力對應(yīng)對域外大國間戰(zhàn)略博弈的挑戰(zhàn)也至關(guān)重要。一旦某個東盟成員國“選邊站隊(duì)”，就極有可能會綁架或牽連東盟，逼迫其陷入與某個域外大國進(jìn)行戰(zhàn)略捆綁或參與大國競爭的境地。菲律賓在2012年7月舉行的第45屆東盟外交部部長會議上就曾進(jìn)行過這方面的嘗試，讓東盟首次感受到因各成員國意見分歧不能發(fā)表《聯(lián)合聲明》的尷尬氣氛。緬甸變局也讓東盟內(nèi)部陷入分裂，但緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人參加并簽署了2021年東盟特別峰會的“五點(diǎn)共識”，這意味著東盟內(nèi)部至少維持了最低程度的團(tuán)結(jié)。然而，鑒于這些共識并沒有得到有效實(shí)現(xiàn)，2021年，第38屆東盟峰會改為邀請緬甸“非政治”代表參加，遭到緬甸軍方的拒絕，讓雙方關(guān)系陷入了新的僵局，東盟的凝聚力再次面臨新的挑戰(zhàn)。

最后，東盟始終堅(jiān)持和平穩(wěn)定是地區(qū)合作的主旨，不希望緬甸變局引發(fā)地區(qū)局勢動蕩。新世紀(jì)以來，緬甸國內(nèi)發(fā)生了較多嚴(yán)重政治事件，如2007年的“番紅花革命”和2017年的“羅興亞人危機(jī)”等，前者基本上僅限于緬甸國內(nèi)問題，后者則出現(xiàn)了明顯的外溢態(tài)勢，擴(kuò)大為國際和地區(qū)性事件，甚至進(jìn)入了國際刑事法院的訴訟程序①The International CriminalCourt,“Situation in the People’s Republic of Bangladesh/Republic of the Union of Myanmar”,ICC-01/19,https://www.icc-cpi.int/bangladesh-myanmar.。東盟部分國家特別是印度尼西亞、馬來西亞和泰國等印度洋周邊國家受到“羅興亞人危機(jī)”的較大影響，他們對當(dāng)時緬甸軍方及昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的緬甸政府表示強(qiáng)烈不滿，但為了東盟的整體形象，并沒有引發(fā)劇烈的外交沖突。2021年的緬甸變局要比2007年“番紅花革命”嚴(yán)重得多，所造成的影響也要深遠(yuǎn)得多，讓東盟其他成員國感到尷尬、無奈和氣憤。東盟同時也希望變局波及面和影響程度越小越好，避免引發(fā)域外國家特別是美國采取經(jīng)濟(jì)制裁之外的其他干涉行動，從而讓自身陷入被動境地。也正是因?yàn)槿绱?，盡管美國政府高級官員多次訪問泰國，但泰國并沒有向緬甸軍方施加太多壓力，反而接受了美國的部分援助如COVID-19疫苗等，向緬甸民眾提供了力所能及的幫助，維護(hù)了邊境地區(qū)的相對穩(wěn)定，也緩和了有些東盟國家不滿泰國政府“綏靖”緬甸軍方②Terese Gagnon and Hayso Thako,“The Ongoing Refugee Crisis at Thailand’s Border”,Culturico,October 19,2021,https://culturico.com/2021/10/19/the-ongoing-refugee-crisis-at-thailands-border/.而造成東盟內(nèi)部的緊張關(guān)系。

總的來看，緬甸問題確實(shí)在考驗(yàn)東盟的信譽(yù)。從歷史上看，部分東盟國家的單邊行動一直在損害東盟的信譽(yù)③Jewellord T.NemSingh,“Process of Institutionalisation and Democratisation in ASEAN:Features,Challenges and Prospects of Regionalism in Southeast Asia”,UNISCI Discussion Papers,No.16,January 2008,p.155,https://www.ucm.es/data/cont/media/www/pag-72513/UNISCI%20DP%2016%20-%20Singh.pdf.，這也是東盟在緬甸問題上有所行動的原因之一。從目前來看，緬甸變局已經(jīng)不再是緬甸的內(nèi)政問題，而已經(jīng)演變?yōu)闁|盟的內(nèi)部問題。對此，緬甸軍方需要有充分認(rèn)識，采取切實(shí)行動履行自身承諾，尊重并堅(jiān)決捍衛(wèi)東盟的對外形象和信譽(yù)，否則雙方關(guān)系將遭受新的更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、信心視角下的東盟應(yīng)對緬甸變局的政策

對東盟來說，解決問題的信心往往取決于自身實(shí)力和能力及其與問題難易程度之間的關(guān)系。也就是說，即使東盟的實(shí)力和能力較弱，但需要解決的問題并不需要東盟付諸較多的外交資源，或者說相關(guān)問題的當(dāng)事方都具有解決問題的強(qiáng)烈愿望時，就不需要東盟深度介入，進(jìn)行斡旋或調(diào)停。當(dāng)然，與《東南亞友好合作條約》和《東盟憲章爭端解決機(jī)制議定書》相比，東盟解決相關(guān)問題的機(jī)制還是得到了較大發(fā)展，東盟在這方面的信心也日益提升。然而，如果需要解決的問題較難，超出了東盟可以運(yùn)籌的范圍，特別是比較敏感的成員國之間的領(lǐng)土主權(quán)爭端等，如泰國與柬埔寨圍繞柏威夏寺（Prasat Preah Vihear）的糾紛等，東盟的信心就弱一些。這也是東盟將成員國之間及與伙伴國合作推進(jìn)落實(shí)建立信任措施的重要原因。東盟地區(qū)論壇在這方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也是最為豐富的①ASEAN,“TheASEAN Regional Forum:A Concept Paper”,Adopted in Bandar Seri Bengawan,Brunei Darussalam on 1 August 1995,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/02/1995-THE-ASEAN-REGIONAL-FORUM-A-CONCEPT-PAPER.pdf.。緬甸變局發(fā)生后，東盟為了維護(hù)自身信譽(yù)，謹(jǐn)慎而適度地推進(jìn)了“建設(shè)性接觸”進(jìn)程②Kanbawza Win,“Burma,Moral Character And ASEAN”,Eurasia Review,May 5,2021,https://www.eurasiareview.com/05052021-burma-moral-character-and-asean-oped/.，但從目前進(jìn)展來看，東盟處理緬甸變局的信心似乎并不是很強(qiáng)。

首先，緬甸變局發(fā)生后形勢更加錯綜復(fù)雜，東盟無法左右緬甸政局。緬甸變局發(fā)生之前，緬甸國內(nèi)就存在著多方面的政治安全挑戰(zhàn)，特別是緬甸軍方與民盟領(lǐng)導(dǎo)的民選政府及少數(shù)民族地方武裝（以下簡稱“民地武”）之間的矛盾和斗爭都是非常強(qiáng)烈的。在緬甸軍方的強(qiáng)勢主導(dǎo)下，昂山素季政府對國家建設(shè)的許多方面都缺乏足夠的掌控力，甚至需要在國際上就“羅興亞人危機(jī)”替軍方辯護(hù)，各民地武試圖根據(jù)1947年《彬龍協(xié)定》爭取高度自治的訴求也遭到壓制。變局發(fā)生后，新成立的“民族團(tuán)結(jié)政府”及其組建的“人民國防軍”成為與緬甸軍方斗爭的另一股主要力量。盡管反軍方的各股力量相對比較分散，妥協(xié)意愿和程度都不是很高，但對緬甸軍方進(jìn)行有效統(tǒng)治還是造成了較大困擾。2021年，東盟輪值主席國文萊外交事務(wù)部部長艾瑞萬在被任命為東盟緬甸問題特使之前訪問緬甸，未能如愿見到緬甸民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季及其他前政府官員，并與緬甸軍方主導(dǎo)建立的“國家管理委員會”在推進(jìn)恢復(fù)民主和法治等問題上產(chǎn)生了較大分歧。緬甸軍方試圖維持國家政局演進(jìn)的節(jié)奏和方向，不愿對東盟做出進(jìn)一步的讓步，讓東盟感到左右為難。

其次，緬甸變局的走向更加撲朔迷離，東盟無法有效影響緬甸的未來。隨著美國和歐洲國家對緬甸軍方進(jìn)行制裁及支持反軍方力度進(jìn)一步加大，特別是緬甸軍方在根據(jù)2008年憲法盡快進(jìn)行民主選舉的問題上以各種理由一再推脫，其繼續(xù)統(tǒng)治國家的合法性進(jìn)一步降低，緬甸政局正在加速惡化，其國內(nèi)發(fā)生大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)的苗頭已經(jīng)顯現(xiàn)③Myanmar Study Group,“Anatomy of the Military Coup and Recommendations for U.S.Response”,United States Institute of Peace,February 1,2022,https://www.usip.org/sites/default/files/2022-01/myanmar-study-group-final-report.pdf.。從本質(zhì)上說，自獨(dú)立以來，緬甸內(nèi)戰(zhàn)一直都以各種形式、不同程度地存在著，特別是民地武與緬甸軍方之間的戰(zhàn)爭似乎始終沒有完全停息，雖然推動各方談判達(dá)成?；饏f(xié)議的“全國和平進(jìn)程”在一些地方取得進(jìn)展，但未能阻止緬甸國內(nèi)局勢更加惡化。近年來，幫助緬甸國內(nèi)實(shí)現(xiàn)和解的各股力量，如聯(lián)合國緬甸問題特使伯格納（Christine Schraner Burgener）和諾琳·海澤（Noeleen Heyzer），以及東盟緬甸問題特使艾瑞萬和柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆（Prak Sokhonn）等都只能發(fā)揮勸和促談的作用，強(qiáng)調(diào)任何和平進(jìn)程都必須由緬甸人民主導(dǎo)，他們提出的任何建議都可能遭到某一方批評或拒絕，甚至提出各方分享權(quán)力的倡議都被認(rèn)為是“不當(dāng)言論”④Hpone Myat,“UN Myanmar Envoy’sCredibility in Tatters after Urging ‘Power Sharing’With Military”,The Irrawaddy,4 February 2022,https://www.irrawaddy.com/opinion/analysis/un-myanmar-envoys-credibility-in-tatters-after-urging-power-sharing-with-military.html.。東盟在處理緬甸問題時必須小心翼翼，避免得罪任何一方，以及喪失未來繼續(xù)與緬甸各方進(jìn)行接觸的機(jī)會和資格。

再次，緬甸參與東盟活動的資格被嚴(yán)重削弱，緬甸是否會脫離東盟變得不可確定。對緬甸來說，東盟仍具有較強(qiáng)的利用價值。加入東盟后，緬甸的國際環(huán)境得到了較大改善，特別是在2014年擔(dān)任東盟輪值主席國期間，時任美國總統(tǒng)奧巴馬訪問緬甸，并暫?；蛉∠嗽鹊牟糠种撇么胧＞挼橐呀?jīng)是東盟共同體的重要成員，也是東盟與其重要對話伙伴雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，以及《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的成員之一。鑒于國內(nèi)立法機(jī)構(gòu)處于停擺狀態(tài)，緬甸未能批準(zhǔn)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，還沒有在真正意義上享受到《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的利好。然而，部分《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》成員以緬甸變局為由，提出要暫停緬甸的成員資格。此外，無論是2021年舉行的東盟峰會，還是2022年2月17日舉行的東盟外交部部長非正式會議都僅邀請了緬甸“非政治”代表參加，明顯降低了緬甸參與東盟事務(wù)的資格身份。這其實(shí)對東盟通過共識原則達(dá)成集體決策造成了較大挑戰(zhàn)。緬甸如果不派代表參會，也不簽署或批準(zhǔn)東盟業(yè)已達(dá)成的政策文件，就意味著也不需要履行相關(guān)義務(wù)、落實(shí)這些政策文件中的具體行動，這不僅會對緬甸未來繼續(xù)參與東盟事務(wù)造成很大不便，而且也會給東盟未來決定是否需要敦促緬甸彌補(bǔ)相關(guān)程序、使東盟成員國行動步調(diào)統(tǒng)一造成一定的困難。此外，如果緬甸未來仍不能以“正常成員國”的身份參與東盟事務(wù)，雙方的分歧和矛盾就會不斷累積，使緬甸不再繼續(xù)成為東盟成員國的可能性增加。

此外，緬甸在遭受美國和歐洲國家的嚴(yán)厲制裁后，東盟進(jìn)行阻止的意愿和能力都比較有限。美國和歐洲國家對緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁大多都是單邊的、不經(jīng)過聯(lián)合國或以東盟為中心的地區(qū)多邊合作機(jī)制進(jìn)行的。美國曾試圖在聯(lián)合國安理會上通過對緬甸軍方進(jìn)行制裁的相關(guān)決議，但遭到中國和俄羅斯等國的反對，僅通過了表示支持緬甸民主進(jìn)程、譴責(zé)暴力、強(qiáng)調(diào)對話及和解的《主席聲明》①UN Security Council,“Statement by the President of the Security Council”,S/PRST/2021/5,10 March 2021,https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9% 7D/s_prst_2021_5.pdf.。由于部分東盟成員國對美國的單邊制裁表達(dá)不滿，美國也不愿在制裁問題上與東盟進(jìn)行磋商、敦促東盟與其一道對緬甸進(jìn)行強(qiáng)有力的制裁，因此，美國與東盟在如何推進(jìn)緬甸問題的妥善解決上其實(shí)是存在分歧的。然而，美國并不能明確刺激或挑戰(zhàn)東盟在緬甸問題上的政策立場，不得不采取相對間接的方式鼓勵東盟敦促緬甸軍方切實(shí)、盡快地落實(shí)“五點(diǎn)共識”②ASEAN,“Chairman’s Statement of the 9thASEAN-U.S.Summit”,October 27,2021,https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/85.-Final-Chairmans-Statement-9th-ASEAN-US-Summit-As-of-27-Oct-2021.pdf.，站在與東盟一致的立場上，向緬甸軍方施加壓力。與此同時，美國和歐洲國家對緬甸軍方的制裁有增無減，從另外一個角度向東盟展示自身處理緬甸問題的政策和決心。對此，東盟認(rèn)為美國的制裁干涉了緬甸內(nèi)部事務(wù)，在削弱緬甸軍方能力的同時，也使緬甸普通民眾的生活狀況惡化，且從歷史上看，不可能改變緬甸軍方的既定政策。但東盟不能甚至不愿意迎合或反對美國和歐洲國家的制裁行為，避免在緬甸問題上傳遞錯誤信號。

總的來看，緬甸各方爭斗將一直持續(xù)，緬甸政局更加惡化的可能性依然存在。隨著俄羅斯與烏克蘭之間沖突爆發(fā)，國際社會特別是美國等西方國家的關(guān)注焦點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步強(qiáng)化了緬甸軍方的既有政策立場和具體行動，東盟處理緬甸局勢的信心會由此而更加弱化，在此僅指望緬甸軍方按照其既有的承諾，按照“五步路線圖”的既定規(guī)劃，在2023年進(jìn)行民主選舉，作為一個得到各方認(rèn)可的“正常成員國”再次回歸東盟，繼續(xù)為東盟共同體建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

三、東盟應(yīng)對緬甸變局政策的前景

在應(yīng)對緬甸變局的問題上，東盟各國從不同政策立場到形成“五點(diǎn)共識”，體現(xiàn)了東盟試圖在維護(hù)信譽(yù)與缺乏信心方面之間保持著虛弱的平衡。然而，這種平衡能延續(xù)多長時間，在什么條件下會被打破并形成新的脆弱平衡，抑或這其實(shí)是一種失衡，造成與緬甸關(guān)系朝著難以逆轉(zhuǎn)的線性方向發(fā)展，都是值得關(guān)注的重要議題。然而，觀察緬甸問題的角度應(yīng)該是立體的、多向的甚至是多維的，才能更清晰地洞察東盟與緬甸關(guān)系的發(fā)展方向，這種方向可能不是回到過去，但也很難形成一個單一的未來圖景，而是一種更復(fù)雜的關(guān)系，雙方都必須謹(jǐn)慎而妥善地處理彼此之間的關(guān)系。

首先，東盟會堅(jiān)持自己的“建設(shè)性接觸”政策，切實(shí)推進(jìn)緬甸軍方也認(rèn)可的“五點(diǎn)共識”。對東盟來說，落實(shí)“五點(diǎn)共識”，如任命緬甸問題特使、特使訪問緬甸及提供人道主義援助等的難度并不大。目前來看，被任命的緬甸問題特使都是東盟輪值主席國主管外交事務(wù)的部長級官員，在訪問前仍需要做大量的準(zhǔn)備工作，特別是行程開啟前與緬甸新當(dāng)局就訪問議程進(jìn)行對接，要見哪些人、討論哪些議題，都需要做出妥善安排。艾瑞萬在被任命為東盟特使后未能訪問緬甸的主要原因是對之前訪問的效果并不滿意，以及后期磋商效果并不理想，特別是沒有見到自己想見的人。而且有些議題，特別是“五點(diǎn)共識”中的前兩項(xiàng)要求，如各方應(yīng)停止暴力并保持最大限度的克制及開始進(jìn)行建設(shè)性對話等并沒有得到切實(shí)履行。然而，這兩項(xiàng)措施并不是東盟所要采取的政策，而是緬甸國內(nèi)各派力量之間需要努力達(dá)成的結(jié)果。柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆訪問緬甸也面臨著同樣的問題①“Myanmar Crisis and the Future of ASEAN”,Policy Brief,the Centre for Strategic and International Studies,Indonesia,November 9,2021,p.3,https://csis.or.id/download/389-post-2021-12-21-Policy_Brief_Myanmar_Crisis_and_the_Future_of_ASEAN.pdf.。因此，正如“建設(shè)性接觸”概念本身所表示的②Catherine Shanahan,“Democratic Transformation and Regional Institutions:The Case of Myanmar and ASEAN”,Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.32,No.1,2013,p.37.，東盟希望自己的政策行為能得到緬甸各方的切實(shí)配合，促進(jìn)緬甸問題得到妥善解決，然而現(xiàn)實(shí)是，雙方的預(yù)期與現(xiàn)實(shí)之間存在著較大差距。鑒于東盟無法采取強(qiáng)制性措施，迫使緬甸各方滿足自己的要求，緬甸問題能否得到有效解決依然存在著較大的不確定性。

當(dāng)然，東盟推出的“五點(diǎn)共識”有點(diǎn)“一廂情愿”，或者說僅是為了維護(hù)自身信譽(yù)，努力在緬甸變局中充當(dāng)中立的“調(diào)停人”角色。從“五點(diǎn)共識”提出的過程來看，印度尼西亞在2021年4月24日舉行的東盟特別峰會上提出的3點(diǎn)要求——即緬甸軍方必須停止武力鎮(zhèn)壓；必須開啟包容性對話，包括釋放所有政治犯；開放東盟的人道主義援助通道③Ahmad Syamsudin and RonnaNirmala,“ASEAN Leaders Meet,Call for Immediate Stop to Violence in Myanmar”,BenarNews,April 24,2021,https://www.benarnews.org/english/news/indonesian/asean-myanmar-summit-042420 21132049.html.，針對的主要是緬甸軍方，中立性就稍微弱一些，而且相對忽視了其他一些要素，如緬甸政變的發(fā)動者雖然是軍方，但軍方并不應(yīng)為所有的暴力事件負(fù)責(zé)，反軍方力量的活動也并不總是和平的，也需要保持一定程度的克制。隨著事態(tài)的發(fā)展，反軍方力量的這種克制因軍方的日益強(qiáng)勢而被逐漸消耗殆盡。此外，由于緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊的解釋和堅(jiān)持，“五點(diǎn)共識”并沒有明確要求釋放所有政治犯，其意涵被納入“保持克制”的內(nèi)容中。因此，相比之下，“五點(diǎn)共識”更加委婉含蓄一些，但也意味著相關(guān)要求更加難以執(zhí)行。值得關(guān)注的是，“五點(diǎn)共識”沒有認(rèn)可緬甸變局的合法性，將變局后的各方力量都作為潛在的接觸對話方，這間接地否定了緬甸軍方作為緬甸唯一官方代表的資格。這與其后來不接受緬甸軍方組建的“國家管理委員會”及所謂的“看守政府總理”的做法是基本一致的。

其次，緬甸軍方會堅(jiān)持自己的“五步路線圖”政策路徑，努力爭取東盟的理解和諒解，恢復(fù)成為東盟“正常成員國”的身份，雖然緬甸軍方的“五步路線圖”并不完全是符合東盟要求的，而是其對推進(jìn)緬甸局勢發(fā)展的政策規(guī)劃，具有自身的特點(diǎn)。比較來看，有些措施，如“繼續(xù)落實(shí)疫情防控措施”及“以可行方式緩和疫情對國家經(jīng)濟(jì)所造成的影響”提供了“五步路線圖”出臺的背景，在某種情況下也可以算是敷衍東盟的理由?！案鶕?jù)《全國?；饏f(xié)議》實(shí)現(xiàn)國家全境的持久和平”與東盟“五點(diǎn)共識”具有最直接的關(guān)系，但這明顯不是緬甸軍方應(yīng)東盟要求而制定的政策措施，而是其近年來一直在推進(jìn)的征募行為。對緬甸軍方來說，明明知道不可能實(shí)現(xiàn)全國停火，但卻將其作為自己保持強(qiáng)勢存在的根本原因和戰(zhàn)略目標(biāo)，而且在民盟執(zhí)政期間確實(shí)取得了較大進(jìn)展。然而，在政變后緬甸國內(nèi)安全形勢日益惡化的情形下，軍方的權(quán)威和能力均受到了來自更多方面的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全境持久和平似乎變得更加不現(xiàn)實(shí)。此外，“采取必要措施，包括改革聯(lián)邦選舉委員會及根據(jù)法律檢查投票清單”“舉行多黨派大選，并根據(jù)民主原則，將國家權(quán)利移交給勝出的政黨”雖然并不是東盟“五點(diǎn)共識”的要求，但針對的卻是東盟其他國家及國際社會要求恢復(fù)緬甸民主、舉行大選的呼聲。這也是第38屆和第39屆東盟峰會《主席聲明》的要求①ASEAN,“Chairman’s Statement of the 38thand 39th ASEAN Summits”,October 28,2021,p.27,https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct..pdf.，體現(xiàn)出東盟對緬甸政局未來安排的期待。因此，由于每一步都面臨著較多困難，緬甸軍方要實(shí)現(xiàn)自己擬定的路線圖將面臨著諸多不確定因素，甚至其可能無法實(shí)現(xiàn)。

再次，東盟和緬甸都會堅(jiān)持自己的政策立場，各不相讓，短期內(nèi)仍難以找到一個能滿足雙方愿望的最優(yōu)路徑。對東盟來說，保持較高程度的原則性、道德感和信譽(yù)度對其維護(hù)自身的國際和地區(qū)地位非常重要。東盟努力成為一種以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際和地區(qū)秩序中的規(guī)范性力量，因此持續(xù)否定緬甸軍方掌握國家政權(quán)的合法性，不滿其在“羅興亞人危機(jī)”上的無所作為，擔(dān)心其會讓國內(nèi)安全局勢更加惡化，因而敦促其促進(jìn)國內(nèi)和解，推進(jìn)若開邦的可持續(xù)和包容性發(fā)展②ASEAN,“Press Statement by the Chairman of the ASEAN Foreign Ministers’Retreat(AMM Retreat)”,16-17 February 2022,Phnom Penh,Cambodia,inhybrid format,p.6,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/02/2nd-roundconsolidated-draft-Press-Statement-final.pdf.。當(dāng)然，東盟也清楚自己解決緬甸問題的能力底線，從某種程度上說，堅(jiān)持自己的“規(guī)范性”也是在為自己的“不作為”開脫，避免因無力解決緬甸問題而遭受更多的指責(zé)和批評。在此情況下，東盟只能在緬甸問題上顯得超脫和強(qiáng)硬，以此來隱藏自己的擔(dān)憂和脆弱。然而，對緬甸軍方特別是其領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊來說，執(zhí)政也許是其最為執(zhí)著的戰(zhàn)略目標(biāo)，而強(qiáng)行推翻2020年年底的大選結(jié)果也許是其不得已而為之的做法，但無論如何都不應(yīng)到了最后關(guān)頭才斷然采取措施。緬甸軍方利用2008年憲法程序暫時執(zhí)掌國家政權(quán)，其行動在某種程度而言可能是蓄謀已久的謀劃，是在形勢對自己不利時力挽狂瀾的戰(zhàn)略選擇。因此，緬甸軍方建立“國家管理委員會”（后改組為看守政府），籌備在2023年年底之前舉行自由、公正的多黨制民主大選③張東強(qiáng)：《緬甸成立看守政府敏昂萊任總理》，光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/baijia/2021-08/02/1302449981.html，2021年8月2日。，更像是早就安排好的計(jì)劃?？梢灶A(yù)見的是，在此之前，除非來自各方的壓力太大，局勢朝著無法操控的方向繼續(xù)發(fā)展，否則緬甸軍方改變政策路線的可能性極小。

此外，東盟和緬甸都不愿意徹底“翻臉”，惡化雙方關(guān)系，而會繼續(xù)相互試探，逐漸找到一個符合雙方利益的適當(dāng)路徑。作為一個較為松散的政府間地區(qū)組織，東盟對成員國的管控力和吸引力都是有限的，往往只能在一些符合各成員國共同利益的議題上達(dá)成共識并取得進(jìn)展，而不愿意在一些較大分歧上花費(fèi)太多資源。東盟也非常清楚自己的權(quán)力界限，對任何有可能涉嫌干涉成員國國家主權(quán)的行為都會非常小心謹(jǐn)慎，避免引發(fā)不利后果。為了維護(hù)自身形象，東盟必須要有足夠的耐心等待，并適度影響緬甸局勢朝著符合自身期待的方向發(fā)展。在此過程中，暫時“冷落”緬甸軍方是一種不得已的選擇，但保持接觸也是一種非常必要的措施。始終保持一定程度但又不越界的壓力，可以讓東盟既能向外界顯示保持自身戰(zhàn)略自主的形象，也可以讓內(nèi)部其他成員國堅(jiān)持一致立場。從目前來看，東盟未來對擴(kuò)容增員會更加謹(jǐn)慎，但也不會輕易啟動開除成員國資格的程序。東盟對緬甸是否會選擇退出組織也沒有信心，只能繼續(xù)進(jìn)行“建設(shè)性接觸”，或者更進(jìn)一步，進(jìn)行“靈活性接觸”及“增強(qiáng)性互動”①Catherine Shanahan,“Democratic Transformation and Regional Institutions:The Case of Myanmar and ASEAN”,Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.32,No.1,2013,p.38.，但同時會努力避免局勢朝“批判性脫離”②Lee Jones,“ASEAN’s Albatross ASEAN’s Burma Policy,from Constructive Engagement to Critical Disengagement”,Asian Security,Vol.4,No.3,2008,pp.271～293.的方向發(fā)展。然而，對緬甸軍方來說，目前其在東盟內(nèi)部的處境甚至不如當(dāng)初的軍政府執(zhí)政時期——如不能正常參加?xùn)|盟的官方會議，緬甸似乎已經(jīng)淪為東盟的“次等成員國”。如果不能按時舉行自己能掌控的大選，重新贏得其他東盟成員國的信任，當(dāng)前的情況可能會延續(xù)下去，喪失擔(dān)任東盟輪值主席國權(quán)利的可能性。對此，盡管存在著較多困難，但緬甸軍方一定會在堅(jiān)持底線的前提下，與保持較高政策靈活度的東盟保持溝通與磋商，盡量滿足其最低要求，重新成為一個“正常的”東盟成員國。

總體來看，東盟和緬甸都在努力避免被對方“綁架”，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)相互“綁架”，形成了“騎虎難下”的態(tài)勢。東盟不愿意在緬甸問題上涉足太深，冷靜處理、靜待其變將是東盟近期的主要策略。然而，這并不是一個長久之計(jì)。如果緬甸軍方不改變現(xiàn)有的政策，沒能根據(jù)東盟要求和自己的“五步路線圖”完成自己的“九項(xiàng)目標(biāo)”③Kanaung,“One-month Performance Of The State Administration Council”,Global New Lightof Myanmar,March 13,2021,https://www.gnlm.com.mm/one-monthperformance-of-the-state-administration-council/.，如期舉行大選，將權(quán)力移交給東盟認(rèn)可的民選政府，雙方的僵持狀態(tài)對任何一方來說都具有極大的傷害性。相比之下，作為相對弱勢的一方，緬甸軍方受到的損害可能會更大一些，未來繼續(xù)執(zhí)政的挑戰(zhàn)會更多、困難會更大，適度妥協(xié)也許才是比較理智的選擇。

結(jié) 語

緬甸變局引發(fā)了東盟內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，成為東盟和緬甸都亟須處理的重要議題。從東盟的角度來說，主要還是維護(hù)信譽(yù)與缺乏信心的問題，或者在兩者之間難以實(shí)現(xiàn)平衡的問題。東盟解決緬甸問題的必要性越來越高，但可能性卻越來越低，逐漸不得不依賴緬甸軍方采取自我推進(jìn)的政策措施。面對國際和地區(qū)形勢的快速演變特別是美國加緊推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，在中美博弈日趨激烈的情況下，東盟必須保持高度團(tuán)結(jié)、提升自身凝聚力，才有可能有效應(yīng)對外部挑戰(zhàn)、贏得域外大國的尊重，維護(hù)自身在地區(qū)合作框架中的“中心地位”。然而，這一切都有賴于緬甸的參與，或者說，至少要避免緬甸問題成為域外大國向東盟委婉施壓的議題，使東盟在處理與對話伙伴的關(guān)系時陷入被動。這也是當(dāng)前的東盟輪值主席國柬埔寨首相洪森在2022年年初就以個人身份訪問緬甸進(jìn)行調(diào)停，以及柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆在訪問緬甸時適度避開一些敏感議題的重要原因。對緬甸軍方來說，被國際社會特別是東盟拋棄會讓自身陷入孤立，在應(yīng)對來自美國和歐洲國家等在未來更加嚴(yán)厲的制裁或干涉時，因無法獲得東盟諒解和支持而陷入更加被動的境地。重返東盟、與其他東盟國家繼續(xù)“抱團(tuán)取暖”是緬甸未來發(fā)展的必經(jīng)之路。

作為東盟和緬甸的全面戰(zhàn)略合作伙伴，中國與東盟及緬甸都保持著較為緊密的合作關(guān)系。中國被邀請參與緬甸《全國?；饏f(xié)議》的談判進(jìn)程并發(fā)揮了重要的建設(shè)性作用，目前依然是緬甸最為重要的合作伙伴之一。緬甸變局發(fā)生以來，中國通過各種方式勸和促談，為推進(jìn)緬甸各方實(shí)現(xiàn)和解提供便利，支持由東盟牽頭應(yīng)對緬甸危機(jī)①黃慧敏：《學(xué)者：亞細(xì)安四國外長應(yīng)邀訪華并不意味中美博弈勝負(fù)》，（新加坡）《聯(lián)合早報(bào)》網(wǎng)站，https://www.zaobao.com/news/world/story20220403-1258803，2022年4月3日。，甚至為緩和緬甸與東盟關(guān)系，派遣亞洲事務(wù)特使展開行“穿梭外交”②《2021年11月16日外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)主持例行記者會》，中國外交部網(wǎng)站，https://www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202111/t20211116_10448926.shtml，2021年11月16日。并提供一定的物質(zhì)性公共產(chǎn)品，為實(shí)現(xiàn)緬甸問題的妥善解決提供“正能量”。緬甸自2021年8月起成為中國與東盟關(guān)系的協(xié)調(diào)員國，但因不能派代表參加當(dāng)年的東盟峰會，已經(jīng)對中國與東盟溝通和協(xié)調(diào)的效率造成實(shí)質(zhì)性影響③Kavi Chongkittavorn,“ASEAN Leaders Face off with Big Powers”,Bangkok Post,26 October 2021,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/2204087/asean-leaders-face-off-with-big-powers.。對此，中國仍需要謹(jǐn)慎而適度地推進(jìn)緬甸與東盟關(guān)系的緩和，為營造和延續(xù)更加有利的周邊環(huán)境夯實(shí)基礎(chǔ)。