遼寧地區(qū)農(nóng)村水利工程運維管理模式研究

呂學(xué)良

(北票市南八家子水利服務(wù)站單位，遼寧 朝陽 122118)

1 研究區(qū)概況

一直以來，我國政府為水利工程維護、管理和投資的主體[1-3]。2015年以前，遼寧省農(nóng)村水利工程建設(shè)與管理基本遵循管護一體、政府包辦、分級管理的原則。調(diào)查顯示，這種統(tǒng)一管理模式有利于推動水利工程的建設(shè)發(fā)展，但也帶來了水利管護主體缺位、管護經(jīng)費不足、工程產(chǎn)權(quán)模糊、基層建管任務(wù)繁重等問題，僵化的管理體制機制無法滿足農(nóng)村水利工程運行管理的需求[4-7]。

1.1 工程運維管理經(jīng)費人

遼寧省各級水管部門委托其所屬事業(yè)單位或直接負責農(nóng)村水利的管理，對于轄區(qū)內(nèi)工程建管維護、運行管理等工作基層水利服務(wù)機構(gòu)負責提供技術(shù)指導(dǎo)。截至2020年，全省共有695個縣級水利事業(yè)單位，有86個市、縣、區(qū)設(shè)立了各類事業(yè)單位和水行政主觀部門；涉水農(nóng)場、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到1056個，其中65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置有獨立的水利站，未設(shè)立水利服務(wù)組織的行政村占90%；全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在職職工和核定人員編制為5816人、3926人，超編人數(shù)1890人。

1.2 水利工程管護機構(gòu)

受益區(qū)農(nóng)戶投工投勞和財政資金補助為農(nóng)村水利工程監(jiān)管資金主要來源，并以財政資金補助為主，難以保障資金的足額及時到位。2003年，雖然“兩稅”和“兩工”取消后國家大力扶持農(nóng)村水利的建設(shè)管理，在資金補助、項目安排和規(guī)劃布局上都給予一定的政策支持，但因各級地方政府財力緊缺難以滿足農(nóng)村水利配套建設(shè)的資金需求，投入工程運維管護的資金更加不足，農(nóng)村水利工程面臨著老化失修、運維管理不善、管護經(jīng)費缺乏等諸多問題。

1.3 現(xiàn)存問題與原因分析

1.3.1 維修養(yǎng)護資金不到位

1)省市級財政運維管護補助資金不足。目前，我國農(nóng)村水利建管維護長期存在“重建輕管”的現(xiàn)象，在資金安排時各級政府更注重項目建設(shè)，而對建后運維管護的重視不夠，投入運維管護的資金比例較少。尤其是市縣兩級政府承擔著建設(shè)資金配套任務(wù)，而財政又比較困難，足額落實符合國家規(guī)定的維修養(yǎng)護資金難度較大。

2)縣鄉(xiāng)級財政投入困難。我國實行的管理模式是縣、鄉(xiāng)兩級財政預(yù)算包干制，縣財政只負責人頭費的安排，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財政資金緊張難以保障水利站的辦公經(jīng)費，為維持水利站的正常運行大多數(shù)需要其自行創(chuàng)收，因此對轄區(qū)內(nèi)水利設(shè)施的維修養(yǎng)護更缺少相應(yīng)的經(jīng)費支持。

3)農(nóng)民出資難度大。集體模式隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中退出，農(nóng)民集體觀念逐漸淡化不愿意為集體受益的工程出資，尤其是對政府投資建成的農(nóng)村水利工程更不愿出資；此外，我國取消了“兩稅”、“兩工”，農(nóng)民不再交稅且可以獲取糧食補貼，大力推動農(nóng)民減負，農(nóng)民形成固定思維后再要求其“交費”則難度更大。

1.3.2 管理體制不完善

1)缺少統(tǒng)一管理農(nóng)村水利資產(chǎn)制度。一直以來，大多數(shù)農(nóng)村水利工程管理責任主體不明確、工程產(chǎn)權(quán)不清晰，水利部門未能有效建立統(tǒng)一管理農(nóng)村水利資產(chǎn)制度。此外，因農(nóng)村水利資產(chǎn)缺少系統(tǒng)規(guī)范的管理檔案，全市各級水利部門對各類已建農(nóng)村水利工程甚至無法清楚掌握其具體情況，在一定程度上增大了設(shè)施管護難度。同時，農(nóng)村水利工程管理涉及農(nóng)業(yè)、國土、農(nóng)發(fā)、財政、發(fā)改、水利等多個部門，長期存在多頭管理的現(xiàn)象且缺乏有效的移交、銜接、溝通機制，因此更加難以實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

2)專業(yè)運維管護力量薄弱。農(nóng)村水利工程管護單位大多數(shù)以非工程管理崗位為主，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站甚至未配備專業(yè)的水利人員，不合理的人力資源配置致使整體工作效率較低；農(nóng)村水利工程管護人員缺少必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，整體素質(zhì)參差不齊，對操作規(guī)程不熟悉，缺乏節(jié)水灌溉設(shè)備、水泵、電動機等必要的專業(yè)知識，整體管護能力不高。因此，業(yè)務(wù)上的欠缺對工程效益的發(fā)揮和穩(wěn)定運行造成直接的不利影響。

3)缺少有效的績效考核制度。通過在省農(nóng)建“大禹杯”競賽考核中納入農(nóng)村水利管護指標，以及“以獎代補”的激勵方式，以提高各級政府對農(nóng)村水利管護的重視程度做好工程設(shè)施的管護工作，實際中取得良好成效。然而，由于“大禹杯”競賽不僅包括農(nóng)田水利管護水平這一項考核指標，還涉及其它多方面因素，所以評比結(jié)果難以客觀準確的反映工程管護的實際情況，從考評過程的角度上尚未形成有效提升工程管護水平的激勵機制。此外，針對農(nóng)村水利管護還沒有建立切實可行的績效考核制度。

1.3.3 管理機制不健全

1)管理主體缺位。一般地，地方政府為農(nóng)村水利的投資主體，而單純依靠水管部門負責農(nóng)村水利的管護工作難度較大，并且農(nóng)村水利集體收益與分散經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間存在一定矛盾，工程管護責任難以明確到戶，農(nóng)民參與工程管理的意識薄弱，并認為政府應(yīng)承擔相應(yīng)的管護職責，現(xiàn)階段工程管護主體缺位。此外，農(nóng)村水利工程有農(nóng)發(fā)、國土、農(nóng)業(yè)、水利等多個部門管理渠道，由于溝通不暢，缺少切實可行的協(xié)作機制，許多工程建成投入運營后缺少明確的管護主體。

2)職責定位不明。基層水利服務(wù)機構(gòu)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利鎮(zhèn)為主，主要發(fā)揮著運維管護的骨干力量，然而現(xiàn)行管理體制普遍存在任務(wù)傳達不順暢、職責不明確、定位模糊等問題。截至2020年，全省水利站由縣水利局直接管理的僅站10%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著90%的水利站管理工作，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責安排水利站的日常工作，縣水利局只是負責業(yè)務(wù)指導(dǎo)很難插手水利站的工作安排，水利員更多時間忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的其他任務(wù)而難以落實上級部門下達的運行管理任務(wù)。

2 工程運維管理模式

2.1 總體思路

根據(jù)省委、省政府和水利部農(nóng)村水利發(fā)展要求，結(jié)合遼寧地區(qū)現(xiàn)存突出問題和具體特點，以工程管護機制創(chuàng)新、農(nóng)村水利資產(chǎn)管理和基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)為核心，構(gòu)建農(nóng)村水利運行管理創(chuàng)新“三位一體”框架體系，加快推進管理體制改革以確保農(nóng)村水利良性運行，進一步提升區(qū)域農(nóng)業(yè)支撐能力，促進農(nóng)村水利長效發(fā)展[8-9]。

2.2 基本框架

農(nóng)村水利工程“三位一體”的運行管理改革主要是圍繞增強工程管護、資產(chǎn)管理、基層服務(wù)能力，加大建設(shè)和改革力度形成共同發(fā)展、互相促進、相互關(guān)聯(lián)的體系框架，具體如下：

1)“一位”：基層水利服務(wù)機構(gòu)?；鶎铀?wù)機構(gòu)建設(shè)是增強農(nóng)村水利管護能力的關(guān)鍵，也是組成水利服務(wù)體系“三駕馬車”的主要內(nèi)容?；鶎铀?wù)機構(gòu)屬水利最基層的管理單位，其主要職能有工程運行維護、管理、建設(shè)等方面的指導(dǎo)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級水管部門和基層水利服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系，切實完善水利服務(wù)機構(gòu)和技術(shù)人員科學(xué)配備體系，保障經(jīng)費和物資設(shè)施的落實，對持續(xù)發(fā)揮農(nóng)村水利效益極其重要。

2)“二位”：資產(chǎn)管理。農(nóng)村水利工程與農(nóng)民切身利益直接相關(guān)，以農(nóng)民生產(chǎn)生活為主要服務(wù)對象，但因分布分散、規(guī)模小、數(shù)量多等特征長期缺少規(guī)范統(tǒng)一的管理，工程運行過程中缺乏有效的管護，對工程的長效運行和效益發(fā)揮造成影響。因此，構(gòu)建系統(tǒng)的農(nóng)村水利資產(chǎn)管理制度是保障工程持續(xù)穩(wěn)定運行的重要基礎(chǔ)，必須抓緊開展農(nóng)村水利資產(chǎn)的信息化管理、登記、確權(quán)等工作。

3)“三位”：工程管護機制。工程管護機制主要包括管護績效考核、經(jīng)費的安排使用和籌集等方面內(nèi)容，這是聯(lián)系工程本身與管護主體的鏈條。缺少完善的資金考核及使用制度和充足的資金保障，就難以實現(xiàn)工程維護、管理目標，為保障工程的穩(wěn)定運行必須加快形成良好的管護機制。

“三位一體”不僅是統(tǒng)一的有機整體，而且彼此之間相互獨立，其關(guān)鍵是加強基層水利服務(wù)建設(shè)，良好的基層服務(wù)機構(gòu)是實現(xiàn)工程管得好、有人管的根本保障。農(nóng)村水利長效運行的重要基礎(chǔ)是資產(chǎn)管理，若未能實行有效的統(tǒng)一管理、資產(chǎn)登記和確權(quán)，勢必會對工程管護機制的運行和管護主體的確定造成影響，甚至?xí)拗迫∞r(nóng)村水利資金安排和布局規(guī)劃，制約農(nóng)村水利的可持續(xù)發(fā)展。工程管護機制創(chuàng)新是連接工程與管護主體的關(guān)鍵制度體系，只有良好的工作機制才能充分發(fā)揮管護主體作用，維持可靠穩(wěn)定的農(nóng)村水利資產(chǎn)與基層水利服務(wù)機構(gòu)被管理、管理關(guān)系[10]。因此，這“三位一體”共同組成了農(nóng)村水利的“生命線”，農(nóng)村水利工程必須同步實行“三位一體”的運行管理改革，才能可靠保障全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村水利長久高效運行[11-14]。

2.3 主要內(nèi)容

1)嚴格考核，實行管護獎懲機制。在“大禹杯”考核及各市政府績效考核中納入農(nóng)村水利工程運行管護工作指標，結(jié)合各地區(qū)實際情況制訂管理績效考核實施細則，并將考核結(jié)果作為分配下一年度維修養(yǎng)護資金和實行獎優(yōu)罰劣的主要依據(jù)[16]。

2)籌資問效，創(chuàng)新水利管護機制。在落實管護責任、明確管護主體的情況下，圍繞績效考核、經(jīng)費使用安排、資金籌措等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出臺相應(yīng)的制度措施和改革措施，構(gòu)建成熟的管護機制保障農(nóng)村水利長效運行。

3)確權(quán)建檔，優(yōu)化資產(chǎn)管理體系。以省有信息庫、市有備案、縣區(qū)有檔案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有臺賬、村有等級的標準建設(shè)基礎(chǔ)檔案，同時要落實管護責任與主體、明晰工程管理權(quán)，并加快信息系統(tǒng)的開發(fā)，提供保障農(nóng)村水利資產(chǎn)管理的信息系統(tǒng)和支撐技術(shù)。

4)布樁織網(wǎng)，夯實基層服務(wù)機構(gòu)。從打牢鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站“樁基”、編織村級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和加強資源整合的角度強化基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，從穩(wěn)定財政辦公經(jīng)費、規(guī)范硬件配置等方面增強運維管護能力，從組織專業(yè)培訓(xùn)、完善制度體系等方面進一步提高服務(wù)能力。

3 結(jié) 語

農(nóng)村水利工程對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著重要作用，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的必要條件。通過論證分析和調(diào)查研究，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況梳理總結(jié)了遼寧省農(nóng)村水利管理模式，經(jīng)積極探索和實踐取得了顯著成效。然而，農(nóng)村水利管護是一項艱巨而長久的任務(wù)，不同地區(qū)存在較大差異，通過研究以期為實現(xiàn)各地農(nóng)村水利的高效管理，為進一步完善工程管理模式以及實現(xiàn)農(nóng)村水利的長效運行提供一定參考。