安徽省潛山市河長制探索堤頂民房退出的路徑

唐克建，劉榮明

（安徽省潛山市水利局，246300，潛山）

一、背景

潛山市隸屬于安徽省安慶市，位于安徽省西南部，地處長江中下游北岸、大別山東南麓，地勢西北高、東南低，地形由西北向東南依次為山區(qū)、丘陵區(qū)、圩畈區(qū)，其中圩畈區(qū)面積285.45 km2，有大小圩口 20 個(gè)，其中萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同）以上圩口 9個(gè)。市域內(nèi)主要干流有潛水、皖水、長河、大沙河，干流防洪河道長82.64 km，防洪堤長125.76 km；主要支流有牌樓河、茅嶺河、梅河、黑河、魯坦河，支流防洪河道長67.21 km，防洪堤長105.24 km。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市堤頂民房約7 636 戶、人口約2 萬人，建筑面積 約 140 萬 m2，分 布 于 全 市 14 條 河堤，涉及經(jīng)開區(qū)及8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、堤頂民房形成原因

1.歷史原因

先民擇水而居，圩畈區(qū)地勢低、多面環(huán)水，圩外有洪水威脅，圩內(nèi)雨水難以外排，易形成內(nèi)澇，在防洪排澇安全不能保證的前提下，加之出于不侵占農(nóng)田、節(jié)省土石材料、取水方便等考慮，村民形成在堤頂建房居住的習(xí)慣，并沿襲至今。

2.村莊規(guī)劃滯后

20 世紀(jì) 90 年代至 21 世紀(jì)初是農(nóng)村自建房屋高潮期。當(dāng)時(shí)沒有村莊規(guī)劃，只要村民組同意、村委會批準(zhǔn)，村民即可自由建房。出于歷史原因，村民自然而然選擇在河道兩岸、堤壩頂或河灘地建房。

3.河道岸線劃定滯后

1988 年頒布的《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》要求對河道岸線進(jìn)行劃定，明確河道管理范圍。但潛山市直至近幾年才開始進(jìn)行河道岸線劃定，嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展，導(dǎo)致河道管理機(jī)構(gòu)不能對河道進(jìn)行有效管理，堤頂民房越建越多。

4.河道管理不到位

潛水、皖水、長河、大沙河等重要堤防設(shè)有堤委會進(jìn)行專門管理；其他河道兩岸堤防按所屬行政區(qū)域分割至多個(gè)堤委會管理，除潛水六公、潛水合西、皖水余井、皖水石堰堤委會歸水利部門管理外，其他堤委會和其他河道堤防均歸所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管理。水利部門管理的堤委會對堤防的管理較規(guī)范，嚴(yán)格限制在堤頂建房，除原有的祖居房外，基本沒有新增建筑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管理的堤委會對堤防的管理較松散，管理制度、管理措施缺失，只要村民繳納一定管理費(fèi)就同意在堤頂建房，并將此作為堤委會創(chuàng)收途徑，堤頂民房越建越多。

5.水法規(guī)宣傳不到位

水法規(guī)宣傳只在世界水日、中國水周等特定時(shí)點(diǎn)進(jìn)行，且流于形式多、務(wù)實(shí)宣傳少，沒有進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，尤其沒有對沿河居住的村民進(jìn)行廣泛而深入的水法規(guī)宣傳，未能使其知法守法，致其錯(cuò)誤認(rèn)為占堤建房合情合理合法。

三、堤頂民房存在隱患

1.防洪安全隱患

堤頂建房，無論在迎水坡還是背水坡，都會影響堤防穩(wěn)定性，構(gòu)成安全隱患。土質(zhì)堤防經(jīng)高水位、長時(shí)間洪水浸泡，岸坡變軟，承載力下降，難以承受房屋等較重荷載，容易變形產(chǎn)生沿堤走向的縱向裂縫，造成坡面失穩(wěn)坍塌，嚴(yán)重的會造成堤防垮塌。

2.影響堤頂交通

堤頂建房會大量無序侵占堤頂路面，導(dǎo)致堤頂交通通行十分困難。如遇汛期，大型搶險(xiǎn)車輛也難以通行，影響防汛搶險(xiǎn)工作的開展。

3.影響堤防除險(xiǎn)加固

堤頂民房，尤其是迎水坡的民房對堤防除險(xiǎn)加固影響非常大。一方面，民房附近的基礎(chǔ)不能放坡開挖，需采取安全措施，必要時(shí)征收民房需給予賠償，增大了工程投資；另一方面，大型、重型施工設(shè)備難以進(jìn)場，影響施工進(jìn)度，延長了施工工期，即使設(shè)備能進(jìn)場，由于設(shè)備產(chǎn)生震動影響堤頂民房從而引發(fā)矛盾糾紛，處理起來也需要消耗時(shí)間和資金。

4.污染水體

堤頂民房依河而建，空間場地狹小，生活污水大多直接排入河道，導(dǎo)致河道水體污染；還有部分居民將生活垃圾直接傾倒入河道，不僅污染水體，也污染岸坡環(huán)境。

5.影響景觀

現(xiàn)有堤頂民房雜亂無章、風(fēng)格各異，與水清岸綠自然景觀極不協(xié)調(diào)。

四、主要做法

1.學(xué)習(xí)法規(guī)，明確界限

對各級河湖長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層干部、水管單位職工進(jìn)行水法規(guī)培訓(xùn)。潛山市河長辦會同有關(guān)部門聯(lián)合舉辦了多期河湖管理水法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，聘請專家講解現(xiàn)行《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》，重點(diǎn)講解河道堤頂建房的禁止性規(guī)定，同時(shí)詳細(xì)解讀《潛山市水工程管理和保護(hù)辦法》和潛水、皖水、大沙河等主要河流管理范圍劃界成果，明確潛山市法定的河道、堤防管理范圍，提高河道堤防管理人員法治意識。

對居民進(jìn)行廣泛普法宣傳。利用電視、標(biāo)語、短視頻、明白卡、“致居民的一封信”等多種形式宣傳水法規(guī)，普及堤頂建房危害性，提高居民遵守水法規(guī)意識和居住安全意識。

2.加強(qiáng)管理，杜絕新建

（1）劃定岸線，設(shè)置界樁

潛山市河長辦依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)組織編制了《潛山市水域岸線保護(hù)利用規(guī)劃》，截至2021 年年底全面完成市域內(nèi)河、湖、水庫岸線劃界工作，劃定河道長度279.02 km、河湖面積（水面）4.199 km2，并完成 85.5 km 河道岸線界樁、標(biāo)志牌設(shè)置工作。

（2）嚴(yán)格審批，嚴(yán)厲執(zhí)法

“清四亂”（清理亂占、亂采、亂堆、亂建）專項(xiàng)行動開展以來，潛山市相關(guān)權(quán)力部門對堤頂建房一律不予審批；對發(fā)現(xiàn)強(qiáng)行堤頂建房的一律交辦執(zhí)法大隊(duì)依法按照違法建筑予以拆除，強(qiáng)力杜絕新建。

（3）完善機(jī)制，落實(shí)經(jīng)費(fèi)

2020 年，潛山市政府批準(zhǔn)成立了潛山市河道管理中心，明確為副科級事業(yè)單位，全額事業(yè)編制人員8 人，其他編制20 多人，明確主要職責(zé)為加強(qiáng)對城區(qū)河道的管理，并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬堤委會工作。2021 年，潛山市財(cái)政、編辦、人社、水利四部門聯(lián)合對基層水管單位相關(guān)情況進(jìn)行了深入調(diào)研，制訂了《潛山市水利工程運(yùn)行管護(hù)實(shí)施細(xì)則》《潛山市水利工程運(yùn)行管護(hù)考核辦法》《潛山市水利工程運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法》，按工程等級、管理范圍核定管理人員數(shù)量，根據(jù)考核結(jié)果安排管護(hù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，市財(cái)政擬每年補(bǔ)助河湖及國有水工程運(yùn)行維護(hù)管理費(fèi)600萬元，實(shí)現(xiàn)主要河道及國有水工程管理全覆蓋。

3.規(guī)劃引導(dǎo)，減少存量

2019 年年底，潛山市總河長會議明確，由分管市長牽頭，組織自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等部門，在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上編制《潛山市河湖堤頂民房遷建規(guī)劃（2020—2035 年）》，減少堤頂民房存量。

（1）遷建用地的解決

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全部遷建需要建設(shè)用地3 000 多畝。首先考慮利用農(nóng)村居民多余的宅基地加以解決，組織開展農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀和需求情況調(diào)查，建立一戶一宅臺賬，按照安徽省政府規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn)清理出多余的宅基地和空閑地，通過新一輪村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，用于堤頂民房遷建用地；其次考慮在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌安排堤頂民房遷建用地規(guī)模和布局；再次考慮利用水岸資源加以解決，在水系綜合規(guī)劃基礎(chǔ)上，劃定可建設(shè)民居水岸，設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)厣剿厣噍x映的民居形式，從實(shí)際出發(fā)利用好寶貴的自然資源，發(fā)揮生態(tài)和資源效益，解決堤頂民房遷建土地資源瓶頸。

（2）遷建資金的落實(shí)

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全部遷建需資金18.45 億元，如此巨額投資對政府來說是一個(gè)難題，要多渠道籌措資金。一要政府部門建立遷建資金保障機(jī)制，將遷建資金納入政府財(cái)政預(yù)算；二要結(jié)合鄉(xiāng)村振興、棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目，積極爭取上級專項(xiàng)補(bǔ)助資金；三要在河湖水系連通、中小河流治理、水污染防治等工程建設(shè)中，落實(shí)相應(yīng)河湖段遷建經(jīng)費(fèi)，完成相應(yīng)河湖段民房遷建工作，實(shí)現(xiàn)水域岸線同時(shí)治理；四要拓寬融資渠道，爭取社會資本參與。

（3）多措并舉實(shí)施遷建

結(jié)合棚戶區(qū)改造遷建。城鎮(zhèn)周邊在棚戶區(qū)改造計(jì)劃中或具備棚改條件的堤頂民房，可結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造計(jì)劃進(jìn)行安置或追加建設(shè)用地。對于建設(shè)用地緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)本著集約節(jié)約用地原則，集中規(guī)劃城鎮(zhèn)居住安置點(diǎn)。

結(jié)合村莊規(guī)劃就近安置。有堤頂民房遷建任務(wù)的中心村，應(yīng)將堤頂民房遷建納入村莊規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制，安排遷建宅基地，便于居民就近安排生產(chǎn)、生活，又便于解決集體土地所有權(quán)、使用權(quán)矛盾沖突。

結(jié)合易地扶貧搬遷。對生存和發(fā)展環(huán)境惡劣地區(qū)的堤頂建檔立卡貧困戶或貧困戶集中區(qū)域，結(jié)合“脫貧攻堅(jiān)”相關(guān)要求實(shí)施易地搬遷安置，搬遷要有利于主要基礎(chǔ)設(shè)施配套，有利于搬遷人口便利享受基本公共服務(wù)，有利于搬遷人口就業(yè)發(fā)展。

政策允許的點(diǎn)狀安置。對河湖管制區(qū)周邊的分散住戶，在符合規(guī)劃、政策前提下，結(jié)合現(xiàn)狀建設(shè)用地，在靠近生產(chǎn)生活便利的區(qū)域少量選點(diǎn)安置，規(guī)劃安排點(diǎn)狀建設(shè)用地。

4.分類施策，分期實(shí)施

《中華人民共和國水法》實(shí)施前建設(shè)的房屋、適用當(dāng)時(shí)法規(guī)批準(zhǔn)后建設(shè)的房屋遷建，政府予以賠償；其他房屋根據(jù)建設(shè)時(shí)間、與河道堤防相鄰的位置等因素，依法分類界定過錯(cuò)責(zé)任，適當(dāng)制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)村民遷建；長期無人居住的民房、老舊廢棄的祖宅，給予適當(dāng)補(bǔ)償后拆除；村民在城鎮(zhèn)有自購商品房的鼓勵(lì)自動退出，給予一定補(bǔ)償。

比照相關(guān)政策規(guī)定，先遷建嚴(yán)重影響堤防防洪安全、屬于D 級危房戶、位于重要河段或水源保護(hù)區(qū)的堤頂民房，后遷建一般河湖的違規(guī)建房，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，確?！八膫€(gè)嚴(yán)禁”（嚴(yán)禁對1988 年以后圈占的圩堤進(jìn)行加高培厚；嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)，在河湖管護(hù)范圍內(nèi)新建任何建筑物、構(gòu)筑物；嚴(yán)禁對堤防管理范圍內(nèi)農(nóng)民祖居房原址重建、改建；嚴(yán)禁非法采砂）落到實(shí)處。

五、主要成效

1.河湖面貌不斷改善

通過堤頂民房遷建，結(jié)合中小河流治理、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)和水域岸線管控，河湖面貌不斷改善。建成超10 km 潛水濱河生態(tài)景觀長廊，正在打造超10 km 皖水生景觀長廊；成功創(chuàng)建安徽省幸福河湖2 處、安慶市幸福河湖200 處。潛山市河長辦被水利部授予“全面推行河長制湖長制工作先進(jìn)集體”光榮稱號。

2.水法規(guī)意識不斷增強(qiáng)

通過堤頂民房遷建，結(jié)合水法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、講解宣傳，沿河居民水法規(guī)意識不斷增強(qiáng)，如今在堤頂開展建筑活動會第一時(shí)間征求水利部門意見，依法依規(guī)取得批準(zhǔn)后再行動工。

3.河湖管理不斷完善

隨著《潛山市水域空間岸線保護(hù)利用規(guī)劃》出臺，河湖管理邊界和岸線管控要求得到明確，其中特別明確了堤頂?shù)霓r(nóng)民祖居房禁止原址重建改建，為河湖管理提供了有力保障。重新組建河湖管理機(jī)構(gòu)、落實(shí)河湖管理經(jīng)費(fèi)，河湖有人管、有錢管、管理全覆蓋，河湖管理不斷完善。

六、經(jīng)驗(yàn)啟示

推進(jìn)河長制湖長制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，是解決堤頂民房問題的重要抓手。潛山市始終將解決河湖疑難問題作為各級河長湖長履職盡責(zé)考量依據(jù)之一，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、責(zé)任河長湖長具體抓的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，積極發(fā)揮黨政主要負(fù)責(zé)同志牽頭優(yōu)勢，推動各方力量解決堤頂民房遷建這一歷史難題。

實(shí)現(xiàn)工作模式由“單一”向“協(xié)作”轉(zhuǎn)變，是加強(qiáng)河湖生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵。堤頂民房遷建工作是一項(xiàng)復(fù)雜工程，單個(gè)部門無法解決，橫向涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境、民政、人社、編制等部門，縱向涉及市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民自治組織。必須上下“一盤棋”，按照水岸同治、上下游共治的綜合治理理念，統(tǒng)籌好水資源保護(hù)與水環(huán)境治理，統(tǒng)籌好河湖生態(tài)空間管控與水污染防治，才能通過堤頂民房遷建工作進(jìn)一步推動河湖生態(tài)修復(fù)。

引導(dǎo)群眾觀念由“傳統(tǒng)”向“新型”轉(zhuǎn)變，是解決沿河沿湖民生問題的前提。讓沿河沿湖群眾從堤頂上遷下來，除了解決居住問題，還要解決生活問題。各級河長湖長要幫助沿河湖群眾破除“擇水而居、靠水吃水”的傳統(tǒng)觀念，既要做耐心細(xì)致的思想工作，又要引導(dǎo)群眾創(chuàng)新發(fā)展思路、調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走高質(zhì)量發(fā)展路子，從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，破解堤頂民房的難題。