四川省節(jié)水評(píng)價(jià)工作實(shí)踐與思考

樊 毅，張玲玉，張春紅，王君勤

（1.四川省水利科學(xué)研究院，610072，成都；2.四川省水文水資源勘測(cè)中心，610036，成都；3.四川省水利廳，610017，成都）

2019 年1 月，水利部正式提出建立節(jié)水評(píng)價(jià)機(jī)制，隨后陸續(xù)出臺(tái)了節(jié)水評(píng)價(jià)相關(guān)政策制度和規(guī)范性文件；明確要在規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目前期工作中突出節(jié)水的優(yōu)先地位，強(qiáng)化規(guī)劃制定、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、取水許可中節(jié)水有關(guān)內(nèi)容和要求，從嚴(yán)叫停節(jié)水評(píng)價(jià)審查不通過(guò)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。自該項(xiàng)工作啟動(dòng)以來(lái)，四川省立足豐水地區(qū)實(shí)際，因地制宜開(kāi)展規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)相關(guān)工作。

一、工作進(jìn)展情況

自實(shí)施節(jié)水評(píng)價(jià)機(jī)制以來(lái)，四川省積極落實(shí)節(jié)水評(píng)價(jià)政策，通過(guò)不斷探索與總結(jié)，規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)機(jī)制逐步走向正規(guī)化。截至2021年年底，省級(jí)累計(jì)開(kāi)展10 個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目和125 個(gè)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)審查工作，累計(jì)核減不合理水量3 700余萬(wàn)m3。通過(guò)從嚴(yán)叫停節(jié)水評(píng)價(jià)審查不通過(guò)的項(xiàng)目、積極處置節(jié)水評(píng)價(jià)帶病項(xiàng)目，節(jié)水評(píng)價(jià)工作機(jī)制逐漸融入涉水相關(guān)規(guī)劃與項(xiàng)目各個(gè)階段，進(jìn)一步發(fā)揮了節(jié)水評(píng)價(jià)工作在優(yōu)化區(qū)域水資源配置與提升水資源利用效率中的重要作用，為全省水利高質(zhì)量發(fā)展提供有力的機(jī)制保障。

二、主要做法

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

認(rèn)真貫徹落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，堅(jiān)持各級(jí)水行政主管部門負(fù)總責(zé)，將節(jié)水評(píng)價(jià)作為水資源管理和節(jié)約、水利工程建設(shè)和管理的重要工作內(nèi)容之一，按照“管項(xiàng)目必須落實(shí)節(jié)水評(píng)價(jià)”“管規(guī)劃必須落實(shí)節(jié)水評(píng)價(jià)”“管審批必須落實(shí)節(jié)水評(píng)價(jià)”原則，推進(jìn)節(jié)水評(píng)價(jià)工作。

2.落實(shí)責(zé)任主體

堅(jiān)持全省水利系統(tǒng)“一盤棋”思路，在水利規(guī)劃方面，規(guī)劃計(jì)劃部門負(fù)責(zé)推動(dòng)落實(shí)；在項(xiàng)目審批方面，審批部門負(fù)責(zé)推動(dòng)落實(shí)；在水利工程建設(shè)管理方面，建設(shè)管理部門負(fù)責(zé)推動(dòng)落實(shí)；在水資源管理方面，取水許可審批部門負(fù)責(zé)推動(dòng)落實(shí)。節(jié)水部門從專家審查到批復(fù)文件全過(guò)程參與。水利廳印發(fā)的規(guī)劃審查意見(jiàn)和審批文件需有節(jié)水評(píng)價(jià)的相關(guān)要求并由節(jié)水部門會(huì)簽，否則一律不得進(jìn)入下個(gè)工作環(huán)節(jié)。

3.完善政策制度

在地方性法規(guī)和政府規(guī)章上確立節(jié)水評(píng)價(jià)的法律地位，增強(qiáng)節(jié)水評(píng)價(jià)制度的剛性約束?！端拇ㄊ」?jié)約用水辦法》第十一條規(guī)定“開(kāi)展水資源論證的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)將節(jié)水評(píng)價(jià)作為水資源論證的內(nèi)容”；《四川省水資源條例》第四十五條明確“與取用水相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開(kāi)展節(jié)水評(píng)價(jià)，提高水資源節(jié)約集約利用效率，發(fā)揮單位水量的綜合效益”?！端拇ㄊ」?jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》《四川省“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步做好節(jié)水評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》《關(guān)于推進(jìn)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)工作的通知》等政策文件均對(duì)節(jié)水評(píng)價(jià)工作提出了具體要求，并明確了6 種不予通過(guò)的情形及處理方式，增強(qiáng)了節(jié)水評(píng)價(jià)的可操作性，確保節(jié)水評(píng)價(jià)工作有序開(kāi)展。

4.強(qiáng)化部門協(xié)同

根據(jù)水利部文件要求，從2019 年開(kāi)始，對(duì)本區(qū)域有關(guān)規(guī)劃報(bào)告、項(xiàng)目建議書(shū)、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、水資源論證報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審查時(shí)，均需對(duì)其中節(jié)水評(píng)價(jià)章節(jié)進(jìn)行審查，并在批復(fù)文件中明確節(jié)水評(píng)價(jià)的審查意見(jiàn)。為推動(dòng)節(jié)水評(píng)價(jià)制度落實(shí)，四川省節(jié)水辦與水利廳水資源處、規(guī)計(jì)處緊密配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，全程參與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目論證環(huán)節(jié)，對(duì)符合相關(guān)要求的項(xiàng)目提出終審意見(jiàn)并會(huì)簽許可決定，對(duì)不符合節(jié)水技術(shù)要求的項(xiàng)目，明確修改意見(jiàn)或者不予通過(guò)。

5.強(qiáng)化技術(shù)支撐

（1）編制節(jié)水評(píng)價(jià)工作指南

結(jié)合當(dāng)前節(jié)水評(píng)價(jià)工作存在的主要問(wèn)題，編制《四川省節(jié)水評(píng)價(jià)工作指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）?！吨改稀芬运亢褪〖?jí)各類節(jié)水政策法規(guī)為主要依據(jù)，以問(wèn)答形式針對(duì)節(jié)水評(píng)價(jià)的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)提出具體要求。另外，《指南》依據(jù)水資源條件（豐水、平水、缺水）判定標(biāo)準(zhǔn)，明確全省21 個(gè)市（州）、183個(gè)區(qū)（縣）的水資源條件，便于各區(qū)域在開(kāi)展節(jié)水評(píng)價(jià)工作時(shí)因地定標(biāo)，因地施策。

（2）建立節(jié)水評(píng)價(jià)專家?guī)?/p>

為把好“節(jié)水關(guān)”，提高節(jié)水評(píng)價(jià)篇章的編寫質(zhì)量和審查，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)技術(shù)評(píng)審工作，四川省建立了覆蓋全省的節(jié)水評(píng)價(jià)審查專家?guī)?，吸納262 名專家，為節(jié)水評(píng)價(jià)工作提供了重要支撐。

6.強(qiáng)化監(jiān)督考核

四川省節(jié)水辦將節(jié)水評(píng)價(jià)工作納入最嚴(yán)格水資源考核以及河湖長(zhǎng)制考核中，明確主體責(zé)任，細(xì)化節(jié)水評(píng)價(jià)考核目標(biāo)，強(qiáng)化節(jié)水指標(biāo)考核評(píng)估，確保節(jié)水工作落地落實(shí)。與省水利廳監(jiān)督處、省水利規(guī)劃研究院一起加強(qiáng)節(jié)水評(píng)價(jià)監(jiān)管力度，重點(diǎn)對(duì)節(jié)水評(píng)價(jià)章節(jié)中節(jié)水目標(biāo)的合理性、節(jié)水指標(biāo)的先進(jìn)性、節(jié)水措施的可行性以及臺(tái)賬表建立情況、節(jié)水“三同時(shí)”實(shí)施等方面開(kāi)展監(jiān)督檢查。

三、存在問(wèn)題

1.對(duì)節(jié)水評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)有待提高

當(dāng)前，公眾對(duì)于通過(guò)節(jié)水提升水資源利用效率和推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用的認(rèn)識(shí)不夠充分，部分節(jié)水評(píng)價(jià)工作的參與者對(duì)技術(shù)要求把握不準(zhǔn)確，認(rèn)為節(jié)水評(píng)價(jià)就是簡(jiǎn)單地調(diào)整項(xiàng)目用水指標(biāo)、核減工程取用水規(guī)模，甚至認(rèn)為節(jié)水評(píng)價(jià)工作阻礙了規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，節(jié)水評(píng)價(jià)工作還未真正成為硬約束。

2.對(duì)節(jié)水評(píng)價(jià)的重點(diǎn)把握不準(zhǔn)

我國(guó)存在多個(gè)節(jié)水評(píng)價(jià)編制提綱，需要盡快規(guī)范統(tǒng)一。目前，節(jié)水評(píng)價(jià)內(nèi)容通常以節(jié)水評(píng)價(jià)篇章的形式存在于項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告及水資源論證報(bào)告書(shū)中，與主報(bào)告存在交叉和重復(fù)，需要進(jìn)一步修訂和完善。另外，在節(jié)水評(píng)價(jià)報(bào)告編制時(shí)，還普遍存在評(píng)價(jià)范圍不易把握、現(xiàn)狀供用水水平分析基礎(chǔ)底數(shù)難獲取、存量節(jié)水分析內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)、規(guī)劃年節(jié)水目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)定可達(dá)性不強(qiáng)、節(jié)水保障措施針對(duì)性不夠、節(jié)水評(píng)價(jià)專篇與項(xiàng)目主體報(bào)告內(nèi)容及相關(guān)數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.節(jié)水評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)性有待加強(qiáng)

節(jié)水保障措施是對(duì)節(jié)水評(píng)價(jià)工作的具體落實(shí)，受當(dāng)前各類因素影響，尚未形成完善的省級(jí)促進(jìn)節(jié)水稅收、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)政策。相比節(jié)能政策，生產(chǎn)和使用節(jié)水技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品等的稅收優(yōu)惠措施明顯不足，導(dǎo)致節(jié)水成本大于用水成本，節(jié)水經(jīng)濟(jì)性較差，一定程度上影響了節(jié)水評(píng)價(jià)工作有序推進(jìn)。同時(shí)，現(xiàn)有水資源價(jià)值核算體系和水價(jià)形成機(jī)制尚未建立，水價(jià)沒(méi)有客觀反映供水成本及資源稀缺性，使節(jié)水工作缺乏動(dòng)力，節(jié)水評(píng)價(jià)機(jī)制效力發(fā)揮不明顯。

四、措施與建議

1.加強(qiáng)節(jié)水評(píng)價(jià)制度的法律地位

建議國(guó)家層面加快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確節(jié)水評(píng)價(jià)項(xiàng)目性質(zhì)，落實(shí)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)行政審批權(quán)限及程序，進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)工作，強(qiáng)化節(jié)水評(píng)價(jià)約束力。

2.建立節(jié)水評(píng)價(jià)工作考核制度

加強(qiáng)涉水項(xiàng)目的事前、事中、事后節(jié)水監(jiān)管，蓄引調(diào)水利工程建設(shè)前要堅(jiān)持先節(jié)水后調(diào)水；新改擴(kuò)建的非水利建設(shè)項(xiàng)目，要確保節(jié)水保障措施與建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用；建立節(jié)水評(píng)價(jià)考核制度，落實(shí)主要節(jié)水指標(biāo)后評(píng)估工作，對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目節(jié)水效率指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)收和考核，對(duì)沒(méi)有按照節(jié)水評(píng)價(jià)相關(guān)要求落實(shí)的，建議暫停其用水申請(qǐng)。

3.加快建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制

充分發(fā)揮財(cái)稅、金融等政策的作用，通過(guò)落實(shí)節(jié)水補(bǔ)貼政策，對(duì)區(qū)域內(nèi)節(jié)水技術(shù)研發(fā)、節(jié)水設(shè)施建設(shè)、節(jié)水技術(shù)改造等進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助；對(duì)高效節(jié)水生活用水器具實(shí)行補(bǔ)貼，擴(kuò)大購(gòu)置補(bǔ)貼范圍；進(jìn)一步發(fā)展壯大節(jié)水產(chǎn)業(yè)，建立節(jié)水產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提升節(jié)水的經(jīng)濟(jì)性，實(shí)現(xiàn)節(jié)水工作高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合全省正在推進(jìn)的水權(quán)水價(jià)改革試點(diǎn)工作，加快完善全省水價(jià)形成機(jī)制，以及初始水權(quán)分配、水權(quán)市場(chǎng)化交易、合同節(jié)水管理等制度機(jī)制，激發(fā)全社會(huì)節(jié)水內(nèi)生動(dòng)力，全面提升水資源節(jié)約集約利用能力和水平。

4.加強(qiáng)節(jié)水宣傳，增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)

當(dāng)前節(jié)水宣傳的針對(duì)性和有效性不足，節(jié)水宣傳工作應(yīng)因地制宜。通過(guò)宣傳教育將“節(jié)水就是減排”理念深入人心，提升公眾節(jié)水認(rèn)同感和參與度，增強(qiáng)全社會(huì)節(jié)水意識(shí)，助力節(jié)水評(píng)價(jià)工作深入推進(jìn)。