關于《中華人民共和國黃河保護法(草案)》的說明
——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上

水利部部長 李國英

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受國務院委托，現(xiàn)對《中華人民共和國黃河保護法（草案）》作說明。

一、起草工作情況

黨中央、國務院高度重視黃河立法工作。習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上指出，要抓緊開展頂層設計，加強重大問題研究、科學論證，并對黃河立法作出重要指示。李克強總理作出重要批示，要求水利部、發(fā)展改革委牽頭具體負責黃河立法起草等工作，抓緊按程序推進。

黃河是中華民族的母親河，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。新中國成立后，黨和國家開展了大規(guī)模的黃河治理保護工作，取得了舉世矚目的成就。特別是黨的十八大以來，黨中央著眼于生態(tài)文明建設全局，明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展和百姓生活發(fā)生了很大的變化。但是，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養(yǎng)的人為因素，從制度層面看，主要存在黃河流域管理體制有待完善、規(guī)劃協(xié)調銜接不夠、管控措施需要強化以及生態(tài)保護與修復、水資源剛性約束、水沙調控與防洪安全、污染防治制度有待健全等問題，亟需通過制訂黃河保護法予以解決。

2020年10月，中共中央、國務院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），要求深入開展黃河立法工作。提請全國人大常委會審議黃河保護法草案已列入國務院2021年度立法工作計劃。水利部、發(fā)展改革委牽頭成立起草工作小組和專班，會同有關部門起草了《中華人民共和國黃河保護法（草案送審稿）》，并向社會公開征求意見。司法部先后兩次征求有關部門、地方政府、行業(yè)協(xié)會、研究機構等方面意見，召開專家論證會和黃河九省區(qū)立法座談會，進行實地調研，會同水利部、發(fā)展改革委等有關部門反復研究修改，形成了《中華人民共和國黃河保護法（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經(jīng)國務院第151次常務會議討論通過。

二、立法的總體思路

草案堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，全面落實《規(guī)劃綱要》部署安排，著力構建科學有效的黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展制度體系。

一是堅持突出重點。緊緊圍繞習近平總書記強調的黃河流域需要高度重視的六方面重大問題和五大目標任務，落實“重在保護、要在治理”的要求，確定章節(jié)結構和制度措施，就生態(tài)保護與修復、水資源節(jié)約集約利用、水沙調控與防洪安全等作出專章規(guī)定。二是堅持問題導向。針對黃河水少沙多、水沙關系不協(xié)調、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)狀和特點，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，并結合黃河流域上下游、干支流、左右岸的不同問題，在規(guī)定流域管理通用制度的同時，對特定區(qū)域、特定問題采取特別制度措施。三是堅持統(tǒng)籌兼顧。注重加強與西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的互促共進，平衡好保護與發(fā)展、保護與利用的關系。同時，既立足當前將黃河保護治理中行之有效的成熟做法上升為法律規(guī)定，又兼顧長遠對仍需探索實踐的內容先作原則規(guī)定，為進一步改革留出制度空間。

三、草案的主要內容

草案共11章105條，主要規(guī)定了以下內容：

（一）明確適用范圍。按照《規(guī)劃綱要》明確的范圍，草案規(guī)定，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展以及各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設活動，應當遵守本法；本法所稱黃河流域，是指黃河干流、支流和湖泊的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關縣級行政區(qū)域。（第二條）

（二）完善管理體制。落實中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實的工作機制要求，草案規(guī)定，國家建立黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制；國務院有關部門和黃河流域省級人民政府負責落實統(tǒng)籌協(xié)調機制的決策，按照職責分工負責黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展相關工作；黃河流域縣級以上地方人民政府負責落實本行政區(qū)域生態(tài)保護和高質量發(fā)展相關工作。（第四條、第五條）

（三）完善規(guī)劃與管控制度。充分發(fā)揮規(guī)劃的引領、指導和約束作用，草案規(guī)定了黃河流域規(guī)劃體系、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃編制審批、規(guī)劃水資源論證、國土空間用途管制、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、水資源分區(qū)管控、河湖岸線管控、水沙統(tǒng)一調度等制度措施。（第二章）

（四）健全生態(tài)保護與修復制度。根據(jù)黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護修復要求，草案規(guī)定了生態(tài)修復規(guī)劃、水土流失總量控制、淤地壩建設管理、整溝治理、生態(tài)流量管控、重點水域禁漁期等制度措施。（第三章）

（五）強化水資源節(jié)約集約利用制度。落實把水資源作為最大剛性約束條件的要求，草案規(guī)定了水資源強制性約束控制指標、水資源統(tǒng)一調度、地下水取用水總量和水位控制、取水許可限批、用水定額、行業(yè)節(jié)水、水資源配置工程建設等制度措施。（第四章）

（六）完善水沙調控與防洪安全制度。緊緊抓住水沙關系調節(jié)這個“牛鼻子”，保障黃河安瀾，草案要求建立水沙調控和防洪體系、開展水沙調控和防洪工程建設，明確了水沙調度、防洪防凌調度、灘區(qū)防洪管理、河道綜合治理、重點水庫庫區(qū)管理等制度措施。（第五章）

（七）健全污染防治制度。針對黃河流域污染嚴重的突出問題，草案規(guī)定了黃河流域水環(huán)境質量標準、水污染物排放標準、流域重點污染物排放總量控制、排污口監(jiān)管、土壤和地下水污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治等制度措施。（第六章）

（八）完善推動高質量發(fā)展制度。落實推動黃河流域高質量發(fā)展的目標任務，草案規(guī)定了城鄉(xiāng)融合、城市和縣城發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、綠色發(fā)展、基礎設施完善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等制度措施。（第七章）

（九）健全黃河文化保護傳承弘揚制度。落實推進黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護的要求，草案規(guī)定了黃河文化保護傳承弘揚規(guī)劃、黃河文化資源記錄共享、文化遺產(chǎn)保護、公共文化服務、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等制度措施。（第八章）

（十）完善保障與監(jiān)督制度。加強黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的政策支持和保障，草案明確了財政、稅收、金融、價格、生態(tài)保護補償?shù)戎С终?，?guī)定了政府目標責任考核、執(zhí)法和社會監(jiān)督、約談、定期工作報告等制度措施。（第九章）

此外，草案根據(jù)黨中央、國務院關于用重典治理環(huán)境違法行為的要求，對違反本法規(guī)定的行為設定了嚴格的法律責任，并做好與相關法律、行政法規(guī)的銜接。（第十章）

草案和以上說明是否妥當，請審議。