基于社區(qū)治理單元視角的養(yǎng)老服務資源配置公平性研究*
——以杭州市拱墅區(qū)為例

浙大城市學院 彭佳莉，張海平，王晨露，王靜，朱夢蝶

一、問題的提出

社區(qū)養(yǎng)老資源配置是指將資源在有限的空間進行規(guī)劃與布局，進而改善社區(qū)老年人的生活質量，實現(xiàn)社區(qū)的良性發(fā)展。隨著社會經濟水平的快速提高，老年人的養(yǎng)老需求越來越多，這必然會對社區(qū)養(yǎng)老資源配置提出更高的要求，探索建立更加公平的社區(qū)養(yǎng)老服務設施配置運營評價體系迫在眉睫。

針對養(yǎng)老服務資源配置的研究，目前大部分研究主要聚焦于公平性和效率性上面。在公平性方面，王夢苑等人為了探究醫(yī)養(yǎng)結合模式下武漢地區(qū)養(yǎng)老資源配置公平性情況，運用洛倫茲曲線、基尼系數(shù)以及泰爾指數(shù)對武漢市14個地區(qū)的醫(yī)養(yǎng)結合機構進行分析，最終得出，醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老資源的人口配置公平性顯著優(yōu)于地理配置，物力配置優(yōu)于人力配置；趙麗雙根據(jù)上海市社區(qū)養(yǎng)老資源總量和分區(qū)資源配置的基尼系數(shù)得出，上海市社區(qū)養(yǎng)老資源總量按老齡人口分布的公平性比按地域面積分布的公平性高；譚英花以上海市養(yǎng)老機構服務資源為研究對象，以基尼系數(shù)作為評價標準，提出了有關養(yǎng)老機構配置不公平的問題，并從財力資源和物力資源兩部分分析了資源配置不公平的原因；趙志富利用洛倫茲曲線和基尼系數(shù)對上海市養(yǎng)老資源配置均衡性進行了分析，并且根據(jù)分析結果設計了優(yōu)化方案，除此之外還從政府方面提出了優(yōu)化措施；尹孔陽等發(fā)現(xiàn)發(fā)達城市的養(yǎng)老機構床位總量基本能滿足需求，但是養(yǎng)老機構床位配置空間分布均衡性較差；張涵等依據(jù)山東省養(yǎng)老機構養(yǎng)老護理員配備現(xiàn)狀的調查發(fā)現(xiàn)，公辦公營養(yǎng)老機構護理人員配備率低于民辦民營、公辦民營養(yǎng)老機構；美國學者Tuvia等人對美國各州近 30年養(yǎng)老服務人員按地理面積配置的公平性進行了研究，發(fā)現(xiàn)僅有5個州的配置公平性有所提高，但是超過30個州的不公平性呈現(xiàn)加劇趨勢。

基于以上研究，本研究試圖從養(yǎng)老資源配置的覆蓋率、重疊率、匹配度以及均衡率幾個方面來分析社區(qū)養(yǎng)老資源配置的公平性，發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老資源配置公平性存在的問題,對社區(qū)養(yǎng)老資源配置公平性研究體系完善和拱墅區(qū)養(yǎng)老資源配置具有一定的借鑒意義。

二、概念闡釋及研究方法

（一）概念闡釋

1.公平性

公平性主要是指社會個體平等享有各項權利和社會資源。在不同學科領域對公平性有不同的理解。在經濟學領域，公平是指收入均等和機會均等。在教育學領域，公平是指國家對教育資源進行配置時所依據(jù)的合理性的規(guī)范或原則。在社會學領域，學者們認為當社會的各種利益在全體成員間合理而平等地分配時才能充分反映社會的公平。在城市規(guī)劃領域，公平性更多的是從公共政策角度出發(fā)，通過空間及資源配置維護公眾的利益：（1）在空間和資源分配上的公平性；（2）特定的群體或區(qū)域獲取資源的公平性[1]。

2.養(yǎng)老資源配置公平性

本文界定的養(yǎng)老資源配置公平性主要包含三個方面：（1）地理空間上的均衡分配；（2）不同社區(qū)居民享有的養(yǎng)老資源種類的質和量均等；（3）在公平性分配的基礎上要考慮養(yǎng)老資源的利用效率。

（二）研究方法

文章采用的是個案研究法，該方法可以保證對研究對象做出較為細致的分析和描述，雖然其可能會在方法論層面遭受代表性的質疑，但其在“知識”獲取上的有效性仍不容低估。資料收集方面，主要運用了觀察法和訪談法。期間，筆者主要做了如下工作：一是查閱社區(qū)的養(yǎng)老服務項目；二是實地觀察社區(qū)所配備的養(yǎng)老項目、不同社區(qū)之間的差別以及養(yǎng)老服務設施閑置狀況；三是對社區(qū)居民和服務人員進行訪談。

三、社區(qū)養(yǎng)老資源配置公平性的實踐反思

（一）案例介紹

杭州市拱墅區(qū)作為老城區(qū)和20世紀80年代杭州工業(yè)集群區(qū)，現(xiàn)有60歲以上老年人10.42萬，占比達25.18%，其中80歲及以上高齡老年人1.88萬，失能老年人1232人，半失能老年人3367人，人口老齡化、高齡化、失能化和空巢化“四化疊加”趨勢明顯，且95.9%的老年人選擇居家養(yǎng)老。

（二）養(yǎng)老資源配置公平性現(xiàn)狀

近年來，拱墅區(qū)在養(yǎng)老方面做出了卓越貢獻。但基于對拱墅區(qū)部分社區(qū)養(yǎng)老資源配置實際情況一段時間的調查，發(fā)現(xiàn)就資源配置公平性角度出發(fā)而言，其整體存在以下難題：

1.社區(qū)養(yǎng)老服務資源質量存在差異

養(yǎng)老服務資源質量的優(yōu)劣直接關系老年人所接收到的服務質量的好壞。而老年人作為社區(qū)養(yǎng)老資源的使用群體，老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務資源的滿意限度也最能反映社區(qū)養(yǎng)老服務資源質量的高低。通過實地走訪以及與老年人的交談中發(fā)現(xiàn)半數(shù)以上的老年人對社區(qū)目前的養(yǎng)老服務不太滿意，且不同社區(qū)的養(yǎng)老服務資源配置存在顯著差異。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置存在不均衡

社區(qū)養(yǎng)老作為一項惠民性養(yǎng)老方式，其養(yǎng)老服務資源配置的均衡性是關乎老年人切身利益的。在走訪中發(fā)現(xiàn)不同的社區(qū)有各自的優(yōu)勢，但是也存在很大差距。如每個社區(qū)已經具備社區(qū)養(yǎng)老院和醫(yī)療服務項目，但個別社區(qū)具備上門生活照料，健康保健等項目，個別社區(qū)具備初步的健康和心理咨詢服務。社區(qū)之間存在著差異。

3.養(yǎng)老服務資源和老年群體之間供需匹配限度較低

在供給層面，各大社區(qū)均配備基礎的日常居住、休閑娛樂、醫(yī)療保健三大功能機構，輔之以老年食堂、上門照料等特色服務，涵蓋種類較廣。但是部分功能建設缺乏一定的實用性，未能與老年人的實際需求相匹配，供需匹配度不高。如在走訪調查中發(fā)現(xiàn)，雖然配備了休閑娛樂設施，但適合老年人的活動較少。另外社區(qū)只是參照其他機構配置進行自己社區(qū)養(yǎng)老服務資源的配置，缺乏對社區(qū)內的老年人的實際需求的征集，沒有真正了解社區(qū)內老年人的實際需求，更多是流于形式。

4.社區(qū)養(yǎng)老服務資源可輻射惠民范圍不大

社區(qū)養(yǎng)老服務資源的全部內容并不是供給開放給每位老人。受戶籍制度等的影響，外地戶口的老人只能享受基礎養(yǎng)老服務，無法享受政府的扶持政策和補貼。如杭州市建立養(yǎng)老服務電子津貼制度，但僅針對具有本市戶口并居住在本市的80至89周歲的老年人、90周歲以上老年人分別提供每月3小時、6小時的免費居家養(yǎng)老服務。

四、優(yōu)化養(yǎng)老資源配置公平性的對策建議

就上文所提到的社區(qū)在養(yǎng)老服務資源配置過程中所存在的多種橫跨不同領域的公平失衡問題亟待社會各階層出力解決：如何有效化解社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置中的有限資源與無限需求的敵對矛盾；如何從社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置的特征差異點著手化解隱藏在其區(qū)別背后的難題；如何有效解決養(yǎng)老資源配置中的多元主體面臨的困境等是進一步推動實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老資源配置公平必須暢通的“中梗阻”。

（一）貫徹以均衡社區(qū)養(yǎng)老資源供需失衡為目的的“三性”發(fā)展理念

1.公平配置的養(yǎng)老服務資源要求提供具有“包容性”平等的社區(qū)養(yǎng)老資源

針對不同社會空間的老年人，配置不同層次的社區(qū)養(yǎng)老服務資源。堅持人口數(shù)量導向的“老年人多的社區(qū)配置更多的養(yǎng)老服務資源，老年人少的社區(qū)配置較少的養(yǎng)老服務資源”的決策導向。對區(qū)域內的老年人口進行調查，統(tǒng)計老年人數(shù)量的社區(qū)分布情況和活動空間，調查是否有特殊情況的老年人，基于調查結果，政府進行有效的養(yǎng)老服務資源配置，以此在資源的數(shù)量上和空間上保障社區(qū)養(yǎng)老資源配置公平有效實現(xiàn)。

2.公平配置的養(yǎng)老服務資源要求提供具有“層次性”多樣的社區(qū)養(yǎng)老資源

通過老年人養(yǎng)老資源需求的分析，主要得出以下結論：一是老年人對與日常生活的生理需求以及與身體健康密切相關的醫(yī)療設施的安全需求較為迫切；二是較高層次需求的滿足是老年人獲得高質量老年生活的重要來源。政府首先把握并滿足老年人的基本養(yǎng)老需求；其次對于老年人需求比較強烈的社區(qū)老年活動中心、托老所、社區(qū)老年餐廳等要加大投資和改造力度；最后養(yǎng)老服務機構的產品設計和相關服務設施的建造可以根據(jù)老年人的知識背景、年齡層次、身體狀況、收入條件等設計個性化的服務內容。家庭作為老年人獲得歸屬感的重要來源，要在滿足老年人物質需求的基礎上多花時間和精力陪伴老人。

3.公平配置的養(yǎng)老服務資源要求提供具有“限度性”均衡的社區(qū)養(yǎng)老資源

在面對社區(qū)養(yǎng)老服務資源的有限性和社區(qū)老年人需求的無限性抉擇上，建議從寬泛的帕累托最優(yōu)定義理解出發(fā)，即從社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置過程中涉及的不同年齡段的老年群體之間的性別差異、個性差異等因素之間的利益關系視角出發(fā)實現(xiàn)帕累托改善，促使社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置的短期和長期的公平和效率。

（二）貫徹以糾正社區(qū)養(yǎng)老服務資源特征差異為焦點的“三率”發(fā)展理念

1.滿意率衡量資源配置可行性

老年人對養(yǎng)老服務資源的滿意度側面體現(xiàn)了資源配置可行度，社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置應由政府牽頭,根據(jù)地方政府的財政能力和本地區(qū)的養(yǎng)老需求，合理制定區(qū)域養(yǎng)老資源配置規(guī)劃，因地制宜解決各項差異帶來的養(yǎng)老服務資源可達性問題。首先，政府需要尋訪問源了解需求，以居民養(yǎng)老需求為導向，尊重個性化差異，制定養(yǎng)老資源配置最優(yōu)決策；其次，政府需要暢通民意調整政策，要以資源對象為抓手，以滿意率高低為衡量指標，劃定政策界限，堅持“越界大改、界內調整”的八字原則，使老年人真正感受到資源配置的公平性。

2.利用率衡量基礎設施合理性

妥善解決社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置利用率不均衡現(xiàn)象的關鍵在于進一步落實養(yǎng)老設施布局規(guī)劃，利用存量資源建設養(yǎng)老服務設施，多渠道增加養(yǎng)老服務供給，根據(jù)國家關于整合改造存量資源發(fā)展養(yǎng)老服務的相關要求，結合每個社區(qū)養(yǎng)老服務資源的實際利用情況，制定針對性強的標準化社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置量化工作指引。地方政府應積極引進社會資本，拓寬資金渠道，為有效促進社區(qū)養(yǎng)老服務資源合理配置做好經濟保障，使不同社區(qū)的老年人能夠公平地享有社區(qū)的養(yǎng)老服務資源，提高社區(qū)養(yǎng)老資源的利用效率。社區(qū)也應積極統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)老年人的不同需求，合理提供基礎設施，照顧到所有老年人，從而提高資源利用率。

3.下沉率衡量區(qū)域差異協(xié)調性

社區(qū)養(yǎng)老服務資源下沉率提高的有效作用在于為基層社區(qū)提供更多的可支 配資源，同時根據(jù)社區(qū)與社區(qū)之間的區(qū)域差別性，在杜絕一刀切社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置操作的過程中拓寬社區(qū)養(yǎng)老資源的融資渠道。讓受限于政策、經濟、環(huán)境等因素的社區(qū)享有更多的養(yǎng)老資源配置途徑，努力通過加大社區(qū)養(yǎng)老資源的下沉比重實現(xiàn)制約外界因素對資源配置公平性的不利影響。其次，打通不同社區(qū)之間的養(yǎng)老資源共享通道。通過政策扶持、社會參與等途徑在保障資源“弱勢”社區(qū)基本需求的基礎上，拓寬社區(qū)老年人群體享受養(yǎng)老服務資源的渠道。

（三）貫徹以協(xié)調社區(qū)養(yǎng)老資源主體多元為指向的“三化”發(fā)展理念

充實政府資源、引導社會資源、調動家庭資源：在多元社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置參與主體方面，需要不斷充實政府主要資源，引導社會間接資源，調動家庭為 主的個人直接資源，使得各項養(yǎng)老服務資源之間能夠實現(xiàn)一個有效銜接的運行機制，因為差異性等原因導致的資源配置不公平現(xiàn)象。

1.政府資源劃撥精準化

充分發(fā)揮政府在社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置中的主導作用，政府對于社區(qū)養(yǎng)老服務的經濟、人力、物力、組織等資源應該給予直接和間接的支持，根據(jù)不同社區(qū)對當前養(yǎng)老服務資源的需求進行精準下?lián)?，避免不同社區(qū)出現(xiàn)過剩或稀缺的不均衡現(xiàn)象，保證各個社區(qū)可以在資源的精準劃撥下穩(wěn)定推進社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置公平的持續(xù)性發(fā)展。其次，政府可以通過對社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置、利用情況的監(jiān)督手段，以相關養(yǎng)老服務資源配置的政策和資源有效利用率等為評估指標，對不同社區(qū)養(yǎng)老資源下沉的預期值進行估測，從而保證社區(qū)養(yǎng)老服務資源在社區(qū)內的良性有效運作。再者，在人力資源建設方面，要加大專業(yè)人才培訓力度，滿足養(yǎng)老專業(yè)服務人員的供給；而在相對較為貧乏的組織資源領域，可以嘗試大力發(fā)展志愿者隊伍，當然在隊伍人才招納過程中可以借助政府和地方社區(qū)的有效力量，發(fā)揮各自的引導和宣傳作用，讓除了大學生群體以外的更多有愛心有志向的人能夠投身于這個無私奉獻的組織隊伍中，成為組織資源中的一分子。最后，整合政府各部門的養(yǎng)老資源，形成內在聯(lián)動關系，相互配合，相互協(xié)調，共同促進社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

2.社會資源分配標準化

整合社區(qū)與社區(qū)間資源，社區(qū)不再是各自為戰(zhàn)，而是形成一個有機整體服務 于老年人。將各社區(qū)的優(yōu)勢資源進行一個優(yōu)化配置，打破地理上的限制，讓老年人可以享受到最優(yōu)服務。同時，各社區(qū)可以對相似項目收費標準進行一個平衡，保證市場的公平性。

3.家庭資源供給普遍化

整合社區(qū)與家庭的養(yǎng)老資源，將更精細化的家庭養(yǎng)老服務與社區(qū)專業(yè)化社區(qū)化 養(yǎng)老資源相結合，同時滿足老年人物質精神需求。家庭和社區(qū)可以通過走訪或者線上交流等方式更好地了解老年人的生活習性、生活狀況等，根據(jù)不同老年人的情況進行更精確化的照料。對家庭成員的養(yǎng)老思想進行更深層的教育宣傳，讓家人明白子女有義務贍養(yǎng)老人，需要多關懷老人且盡可能更好地照顧老人，從而讓老年人享受更多家的溫暖。

五、結語

期望現(xiàn)階段的研究成果能給社區(qū)養(yǎng)老服務資源配置公平的實現(xiàn)提供改革思路，為更好地實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老資源配置公平提供理論依據(jù)；同時對資源配置的其他領域也能夠有所啟發(fā)。由于現(xiàn)階段團隊的實地調研停留在拱墅區(qū)部分社區(qū)層面，就廣度和深度方面還留存不少的發(fā)展空間，因此，在今后的研究中，將擴大研究范圍，選取更多的樣本進行數(shù)據(jù)調研，以確保研究結果的科學性及可靠性。