“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的反思與改進(jìn)
——基于政策工具與政策要素的二維分析

朱 勝 暉，劉 義 兵

(西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶 400715)

2010年，《教育部 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》(教師〔2010〕4號(hào))發(fā)布，提出全面啟動(dòng)實(shí)施“國培計(jì)劃”。這是國家政府主導(dǎo)的教師培訓(xùn)行動(dòng)[1]，是教師隊(duì)伍建設(shè)工作的一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的偉大創(chuàng)舉[2]，具有覆蓋范圍廣、培訓(xùn)規(guī)模大、項(xiàng)目類別多、持續(xù)時(shí)間長、參與主體多元等特點(diǎn)[3]，開創(chuàng)了我國教師培訓(xùn)和師資隊(duì)伍建設(shè)的新局面。培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)是實(shí)施“國培計(jì)劃”的基礎(chǔ)工程，是保證國培計(jì)劃質(zhì)量的關(guān)鍵所在?！皣嘤?jì)劃”實(shí)施以來培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)情況如何？在新時(shí)代如何堅(jiān)持和優(yōu)化“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)工作？對(duì)于以上問題，學(xué)術(shù)界卻鮮有涉及?！皣嘤?jì)劃”從屬性上說是政治的，而政治又是人類的決策，顯然“國培計(jì)劃”是一項(xiàng)政策[4]。因此，本研究將基于政策工具與政策要素二維視角，系統(tǒng)考察“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策，深入分析“國培計(jì)劃”實(shí)施以來培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的特征、規(guī)律，總結(jié)成績、發(fā)現(xiàn)問題，為新時(shí)代“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的優(yōu)化提供參考。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來源

本研究關(guān)于“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的政策文本均來自教育部官方網(wǎng)站(http：//www.moe.gov.cn/)所公布的一系列相關(guān)文件和北大法寶(http：//www.pkulaw.cn/)所收錄的法律法規(guī)，時(shí)間跨度為2010年1月1日至2019年12月31日。在收集篩選政策文本的過程中遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：一是政策文本直接體現(xiàn)黨和國家對(duì)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)提出的意見、規(guī)定等規(guī)制性內(nèi)容；二是選取的政策文本類型為相關(guān)的通知、意見、規(guī)劃、決定、方案、標(biāo)準(zhǔn)等；三是選取中共中央和國務(wù)院各部委發(fā)布的相關(guān)政策文本。最終共檢索到2010-2019年期間黨和政府頒布的有關(guān)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的政策文本45份。

(二)分析框架

本研究對(duì)甄選出的“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策進(jìn)行形式和實(shí)質(zhì)上的分析。其形式上，主要從政策工具維度出發(fā)，探究“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策實(shí)施過程中實(shí)施方法選擇的差異；實(shí)質(zhì)上，則主要從培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的要素維度出發(fā)，探求不同政策內(nèi)容演進(jìn)的規(guī)律。

1.政策工具維度

豪利特和拉米什(Howlett & Ramesh)認(rèn)為政策工具是政府賴以推行政策的手段，也是政府在部署和實(shí)施政策時(shí)擁有的實(shí)際方法與手段[5]。政策工具是連接政策目標(biāo)與政策實(shí)施之間的“橋梁”，是將政策決策者的價(jià)值選擇轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行者的行動(dòng)措施的重要路徑。現(xiàn)有的關(guān)于政策工具分類的研究成果，多數(shù)僅關(guān)注政策執(zhí)行者，較少關(guān)注政策施策對(duì)象。資深的政策科學(xué)家麥克唐納(McDonnell)和埃爾默爾(Elmore)，在充分關(guān)注政策執(zhí)行者和政策實(shí)施對(duì)象兩個(gè)主體的基礎(chǔ)上，將政策工具分為五類，即命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告性工具[6]。其中：命令性工具指政府憑借其政治權(quán)威對(duì)施策對(duì)象進(jìn)行強(qiáng)制性或規(guī)范性要求，強(qiáng)調(diào)施策對(duì)象必須遵守和服從，主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)、禁止、規(guī)定等政策方面；激勵(lì)性工具指政府依靠資金獎(jiǎng)賞激發(fā)施策對(duì)象主觀能動(dòng)性的政策，通常表現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼、工資補(bǔ)助等；能力建設(shè)工具指政府憑借資源優(yōu)勢(shì)幫助施策對(duì)象提升達(dá)成政策目標(biāo)能力的政策內(nèi)容，是一種對(duì)施策對(duì)象的長期投資，主要呈現(xiàn)為基礎(chǔ)建設(shè)、人才培養(yǎng)等政策方面；系統(tǒng)變革工具指政府憑借其政治權(quán)威對(duì)施策對(duì)象的權(quán)力進(jìn)行重新劃分的政策措施，在實(shí)踐中主要呈現(xiàn)為相關(guān)新政策的推行；勸告性工具指政府憑借其影響力勸說和鼓勵(lì)施策對(duì)象表現(xiàn)出政府所想要的行為，實(shí)踐過程中多數(shù)以倡議、建議等形式呈現(xiàn)。本研究借鑒麥克唐納和埃爾默爾關(guān)于政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn)，分別從命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告性工具五個(gè)維度對(duì)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的政策內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)分析。

2.政策要素維度

政策工具類型是所有政策的共有特征，不是“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的典型特征。為了探尋“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn)，需要基于其要素構(gòu)成進(jìn)行更有針對(duì)性的分析。根據(jù)鄧曉燕和陳蝦所提出的“團(tuán)隊(duì)的5P3C理論”，一個(gè)團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成由人員(people)、目標(biāo)(purpose)、分工定位(place)、權(quán)限(power)、計(jì)劃(plan)五個(gè)要素(5P)構(gòu)成[7]。在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，本研究基于“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)考核指標(biāo)的選擇以及“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的基本特征，將“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的構(gòu)成要素概括為團(tuán)隊(duì)目標(biāo)、團(tuán)隊(duì)成員、團(tuán)隊(duì)職責(zé)、團(tuán)隊(duì)規(guī)制和團(tuán)隊(duì)發(fā)展五個(gè)要素，作為“國培計(jì)劃”教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)政策的分析框架，以期全面呈現(xiàn)“國培計(jì)劃”教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的發(fā)展演變。

(三)政策編碼

“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策是以加強(qiáng)“國培計(jì)劃”各級(jí)各類培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、促進(jìn)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)質(zhì)量提升為目的加以實(shí)施的，具有明確指向性的教師政策。結(jié)合研究需要，我們對(duì)甄選出來的45份政策文本中與“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)高度相關(guān)的政策條目進(jìn)行編碼(共計(jì)229條)，以便更加直觀地反映出“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策工具與政策要素特征(詳見表1)。由于文章篇幅所限，表1中尚未完全呈現(xiàn)研究涉及的政策文本內(nèi)容編碼。

表1 “國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策分析與編碼

二、政策演變歷程

“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的演進(jìn)本質(zhì)上就是政府基于預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)，從現(xiàn)實(shí)面臨的政策問題出發(fā)對(duì)相關(guān)政策工具和政策要素進(jìn)行不斷調(diào)試和優(yōu)化的過程。本研究借助政策工具與政策要素二維理論框架，對(duì)2010-2019年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的229條要點(diǎn)編碼進(jìn)行了計(jì)量分析(如表2所示)，研究發(fā)現(xiàn)10年來“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的發(fā)展大致經(jīng)歷了建章立制(2010-2012年)、穩(wěn)步發(fā)展(2013-2014年)和精準(zhǔn)推進(jìn)(2015-2019年)三個(gè)階段。

表2 “國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策文本與條目的分年度統(tǒng)計(jì)

(一)建章立制階段(2010-2012年)

2010年6月，《教育部 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》(教師〔2010〕4號(hào))發(fā)布，旨在發(fā)揮示范引領(lǐng)、“雪中送炭”和促進(jìn)改革作用的“中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”(簡稱“國培計(jì)劃”)在全國范圍內(nèi)全面推行，同時(shí)也標(biāo)志著“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)工作的起步。新政策推行之初，最重要的就是盡快建章立制，以保障政策推行的有序性和連續(xù)性。在2010-2012年的3年間，教育部等相關(guān)部門共發(fā)布“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)相關(guān)政策文本23個(gè)，占到已發(fā)布政策文本總數(shù)的51%；相關(guān)政策條目共計(jì)131條，占到條目總數(shù)的57%。相關(guān)政策文本的發(fā)布從根本上奠定了“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的“首席項(xiàng)目專家制度”“中央財(cái)政專項(xiàng)撥款制度”“培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”“隊(duì)伍結(jié)構(gòu)多元構(gòu)成機(jī)制”等基本制度，這些制度引領(lǐng)著“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的實(shí)踐，也一直延續(xù)至今。

值得注意的是，在政策工具維度，本階段的131條政策條目中政策工具數(shù)量排在第一位的是勸告性工具，有49條，占到本階段條目總數(shù)的37%；而排在第二位的是命令性工具，有46條，占到本階段條目總數(shù)的35%(如圖1所示)。這表明“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)在政策制定之初就具有一定的柔性。

圖1 2010-2012年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策工具分析

在政策要素維度，“團(tuán)隊(duì)規(guī)制”條目共計(jì)71條，占到本階段條目總數(shù)的54%，符合新政策建章立制的階段性特征；“團(tuán)隊(duì)目標(biāo)”條目僅有5條，占到本階段條目總數(shù)的4%，排在最末位(如圖2所示)。這反映出“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的目標(biāo)不夠明確。

圖2 2010-2012年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策要素分析

(二)穩(wěn)步發(fā)展階段(2013-2014年)

經(jīng)歷了建章立制階段，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展期。在2013年至2014年的2年間，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的政策文本共計(jì)7份，相關(guān)條目共計(jì)29條。其中在政策工具維度，命令性工具有21條，占到本階段條目總數(shù)的73%；激勵(lì)性工具有3條，占到本階段條目總數(shù)的10%；能力建設(shè)工具有5條，占到本段條目總數(shù)的17%；系統(tǒng)變革工具和勸告性工具在本階段沒有呈現(xiàn)(如圖3所示)。

圖3 2013-2014年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策工具分析

在政策要素維度，“團(tuán)隊(duì)目標(biāo)”條目有3條，占到本階段條目總數(shù)的10%；“團(tuán)隊(duì)成員”條目有7條，占到本階段條目總數(shù)的24%；“團(tuán)隊(duì)職責(zé)”條目有1條，占到本階段條目總數(shù)的3%；“團(tuán)隊(duì)規(guī)制”條目有10條，占到本階段條目總數(shù)的35%；“團(tuán)隊(duì)發(fā)展”條目有8條，占到本階段條目總數(shù)的28%(如圖4所示)。

圖4 2013-2014年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策要素分析

研究發(fā)現(xiàn)，在本階段命令性工具和“團(tuán)隊(duì)規(guī)制”條目在數(shù)量上仍然占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，相關(guān)政策在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步走向完善。如：《教育部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈“國培計(jì)劃”示范性集中培訓(xùn)項(xiàng)目管理辦法〉等三個(gè)文件的通知》(教師廳〔2013〕1號(hào))指出“組建培訓(xùn)專家團(tuán)隊(duì)，原則上省域外專家不少于35%，一線優(yōu)秀教師、教研員不少于50%”。這一規(guī)定比2012年的標(biāo)準(zhǔn)——“‘國培計(jì)劃’專家?guī)鞂＜遥∮蛲鈱＜以瓌t上不少于1/3，一線優(yōu)秀教師(教研員)不少于40%”——更加具體，也更加強(qiáng)調(diào)和突出一線教師的數(shù)量。值得注意的是，本階段“團(tuán)隊(duì)發(fā)展”所占的比重較第一階段有較大幅度提升，由原來的22%上升到28%。這說明培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)的發(fā)展問題日益受到重視。

(三)精準(zhǔn)推進(jìn)階段(2015-2019年)

2015年9月，《教育部 財(cái)政部關(guān)于改革實(shí)施中小學(xué)幼兒園教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》(教師〔2015〕10號(hào))發(fā)布。該文件指出，要“加強(qiáng)培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，探索培訓(xùn)新模式，為各地開展鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)培養(yǎng)‘種子’、打造‘模子’、探索‘路子’……加強(qiáng)培訓(xùn)者隊(duì)伍建設(shè)，打造‘干得好、用得上’的鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)”。這標(biāo)志著“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策進(jìn)入到更加聚焦“鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)”的精準(zhǔn)推進(jìn)階段。在這一階段，相關(guān)政策條目共計(jì)69條。其中在政策工具維度，命令性工具有32條，占到本階段條目總數(shù)的46%；激勵(lì)性工具有8條，占到本階段條目總數(shù)的12%；能力建設(shè)工具有29條，占到本階段條目總數(shù)的42%；系統(tǒng)變革工具與勸告性工具在本階段仍然沒有呈現(xiàn)(如圖5所示)。

圖5 2015-2019年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策工具分析

在政策要素維度，“團(tuán)隊(duì)發(fā)展”條目有5條，占到本階段條目總數(shù)的7%；“團(tuán)隊(duì)成員”條目有12條，占本階段條目總數(shù)的17%；“團(tuán)隊(duì)”職責(zé)條目有7條，占到本階段條目總數(shù)的10%；“團(tuán)隊(duì)規(guī)制”條目有17條，占到條目總數(shù)的25%；團(tuán)隊(duì)發(fā)展條目有28條，占到本階段條目總數(shù)的41%(如圖6所示)。

圖6 2015-2019年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策要素分析

研究發(fā)現(xiàn)，本階段能力建設(shè)工具條目和“團(tuán)隊(duì)發(fā)展”條目所占的比重比前兩個(gè)階段有大幅度提升。如：建設(shè)“用得上、干得好”的鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)的目標(biāo)定位更加清晰，更加強(qiáng)調(diào)基層培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提出建立培訓(xùn)師資考評(píng)和激勵(lì)體系，逐步完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制。這表明“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策更加關(guān)注團(tuán)隊(duì)的發(fā)展問題，更加重視“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)政策實(shí)施的長效性和精準(zhǔn)性。

三、政策呈現(xiàn)特征

教育政策是價(jià)值選擇的結(jié)果[8]，相關(guān)政策總是在政策要素與政策工具之間調(diào)試的過程中進(jìn)行價(jià)值選擇[9]?！皣嘤?jì)劃”實(shí)施以來，其培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策基于教師專業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，致力于國家層面的教師教育者隊(duì)伍建設(shè)，不斷在示范引領(lǐng)中國教師終身發(fā)展方面下功夫，不斷在服務(wù)教育扶貧事業(yè)和教育均衡發(fā)展上下功夫，不斷在促進(jìn)教師教育改革創(chuàng)新上下功夫，走出了一條獨(dú)具特色的中國教師教育者隊(duì)伍建設(shè)道路，呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性特征。

(一)政策工具選擇差異化，能力建設(shè)工具逐漸受到重視

政策工具是落實(shí)政策運(yùn)行、達(dá)成政策目標(biāo)的主要途徑。在政策環(huán)境不斷變化的情境下，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的政策工具選擇因時(shí)因地制宜，表現(xiàn)出差異化特征。2010-2012年，在“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策初創(chuàng)時(shí)期，政策運(yùn)行主要依靠政府的命令性工具和面向相關(guān)專業(yè)人員的勸告性工具。2013-2014年，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策經(jīng)過前期的實(shí)踐，政策的運(yùn)行已積累了一定的群眾基礎(chǔ)。因此，相關(guān)政策在堅(jiān)持以命令性工具為主的基礎(chǔ)上重視發(fā)揮激勵(lì)性工具和能力建設(shè)工具的積極作用。2015-2019年，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策進(jìn)入精準(zhǔn)推進(jìn)階段，更加強(qiáng)調(diào)能力建設(shè)工具的重要作用。能力建設(shè)工具以其作用的長效性為主要特征，成為今后“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策優(yōu)化的重要方向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“國培計(jì)劃”現(xiàn)已建成一個(gè)擁有近兩千名專家的國培專家?guī)靃10]，并依靠“培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)專項(xiàng)研修”“鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)置換脫產(chǎn)研修”“骨干培訓(xùn)專家團(tuán)隊(duì)建設(shè)”“培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)高級(jí)研修”等項(xiàng)目，培訓(xùn)超過11萬名骨干培訓(xùn)者和數(shù)百萬骨干教師[11]，基本形成了一支由國家、省、市、縣、校五級(jí)骨干教師培訓(xùn)者組成的“五位一體”的培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)，不斷提升“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)引領(lǐng)教師培訓(xùn)和教師發(fā)展的能力。

(二)團(tuán)隊(duì)成員構(gòu)成多元化，一線優(yōu)秀教師的比重不斷增加

通過政策梳理發(fā)現(xiàn)，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策從一開始就重視成員構(gòu)成的多元性。在建章立制時(shí)期(2010-2012年)，《教育部 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》(教師〔2010〕4號(hào))提出“選拔熟悉中小學(xué)教育教學(xué)實(shí)際的專家和中小學(xué)一線優(yōu)秀骨干教師參加‘國培計(jì)劃’培訓(xùn)教學(xué)，形成動(dòng)態(tài)更新的培訓(xùn)專家?guī)臁?，奠定了“國培?jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)成員多元構(gòu)成的基礎(chǔ)。在穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期(2013-2014年)，根據(jù)前期實(shí)踐效果，《教育部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈“國培計(jì)劃”示范性集中培訓(xùn)項(xiàng)目管理辦法〉等三個(gè)文件的通知》(教師廳〔2013〕1號(hào))對(duì)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)成員構(gòu)成結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，指出“組建培訓(xùn)專家團(tuán)隊(duì)，原則上省域外專家不少于35%，一線優(yōu)秀教師、教研員不少于50%”。到了精準(zhǔn)推進(jìn)時(shí)期(2015-2019年)，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)成員中一線優(yōu)秀教師的比重進(jìn)一步擴(kuò)大，《教育部 財(cái)政部關(guān)于改革實(shí)施中小學(xué)幼兒園教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》(教師〔2015〕10號(hào))明確要求“一線優(yōu)秀教師教研員不少于60%”，同時(shí)確立了“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的新目標(biāo)——“打造本土化團(tuán)隊(duì)，服務(wù)鄉(xiāng)村教師區(qū)域與校本研修”，進(jìn)一步豐富了“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)涵?！皣嘤?jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和“本土專家”比例的持續(xù)增加，全面提升了全國中小學(xué)教師對(duì)國培計(jì)劃的知曉率和滿意度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在各類培訓(xùn)中全國中小學(xué)教師對(duì)“國培”的知曉率已達(dá)100%[12]，全國中小學(xué)教師對(duì)“國培”的總體滿意度達(dá)到了85%左右[13]。

(三)政策運(yùn)行機(jī)制精準(zhǔn)化，鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)地位更加突出

“國培計(jì)劃”政策的制定是為了進(jìn)一步加強(qiáng)教師培訓(xùn)，全面提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，而“培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)”建設(shè)政策則直接為這一政策目標(biāo)服務(wù)。在政策設(shè)立之初，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策確立了明確的目標(biāo)——為提高中小學(xué)教師特別是農(nóng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)服務(wù)。在政策演進(jìn)過程中，“鄉(xiāng)村教師”這一服務(wù)主體日益突出。如：2016年，教育部辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)指南》《鄉(xiāng)村教師網(wǎng)絡(luò)研修與校本研修整合培訓(xùn)指南》《鄉(xiāng)村教師工作坊研修指南》《鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)置換脫產(chǎn)研修指南》；2017年，教育部辦公廳又印發(fā)《鄉(xiāng)村校園長“三段式”培訓(xùn)指南》《鄉(xiāng)村校園長“送培進(jìn)校”診斷式培訓(xùn)指南》《鄉(xiāng)村校園長工作坊研修指南》《鄉(xiāng)村校園長培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)研修指南》。這一系列的文件對(duì)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的目標(biāo)、職責(zé)、內(nèi)容、方式等進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，使相關(guān)政策精準(zhǔn)化，使鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)地位更加突出。在具體實(shí)施過程中，鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)嚴(yán)格按照“培訓(xùn)者與本地鄉(xiāng)村教師比不低于1∶30的比例”建立縣級(jí)教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)，并通過承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)研修、送教下鄉(xiāng)和校本研修等具體項(xiàng)目的工作鍛煉隊(duì)伍，將“輸血”與“造血”有機(jī)結(jié)合，培育了地方“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。

四、問題分析

分析與反思“國培計(jì)劃”實(shí)施是否有效、是否存在問題，應(yīng)遵循“分層目標(biāo)實(shí)現(xiàn)原則”“有效性原則”“影響力原則”[14]，縱觀“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的演進(jìn)脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)其中主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

(一)相關(guān)政策呈現(xiàn)出僵化傾向，基層的能動(dòng)性發(fā)揮不足

在政策工具維度，229條“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策條款中命令性工具共計(jì)99條，占到條目總數(shù)的43%；激勵(lì)性工具共計(jì)17條，占到8%；能力建設(shè)工具共計(jì)64條，占到條目總數(shù)的28%；系統(tǒng)變革工具0條；勸告性工具共計(jì)49條，占到條目總數(shù)的21%(如圖7所示)。

從圖7可以看出，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策偏重命令性工具和能力建設(shè)工具，相關(guān)條目共計(jì)163條，占到條目總數(shù)的71%，這與“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的“國家主導(dǎo)、行政推動(dòng)”的本質(zhì)特征相一致。但同時(shí)，政策工具本身的失衡，使得強(qiáng)制性、命令性建設(shè)成為“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的顯著特點(diǎn)，這造成“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)過程中基層的能動(dòng)性發(fā)揮不足，并呈現(xiàn)出一定的僵化特征，反過來又強(qiáng)化了政策命令性工具的使用，并使得政策內(nèi)容趨向保守。

圖7 2010-2019年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策工具分析

(二)相關(guān)政策目標(biāo)不夠明確，導(dǎo)向功能有待進(jìn)一步提升

在政策要素維度，229條“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策條款中“團(tuán)隊(duì)目標(biāo)”相關(guān)條款共計(jì)13條，占到條目總數(shù)的6%；“團(tuán)隊(duì)成員”相關(guān)條款共計(jì)36條，占到條目總數(shù)的16%；“團(tuán)隊(duì)職責(zé)”相關(guān)條目共計(jì)17條，占到條目總數(shù)的7%；“團(tuán)隊(duì)規(guī)制”相關(guān)條目共計(jì)98條，占到條目總數(shù)的43%；“團(tuán)隊(duì)發(fā)展”相關(guān)條目共計(jì)65條，占到條目總數(shù)的28%(如圖8所示)。

圖8 2010-2019年“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策要素分析

研究發(fā)現(xiàn)，“團(tuán)隊(duì)規(guī)制”相關(guān)條目在“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的5個(gè)要素中使用頻率最高，這與政策工具維度命令性工具使用頻率最高具有一致性，是“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)本身所具有的行政強(qiáng)制性特征的表現(xiàn)。但同時(shí)，“團(tuán)隊(duì)目標(biāo)”“團(tuán)隊(duì)職責(zé)”內(nèi)容的缺乏，使得“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策在實(shí)施過程中表現(xiàn)出目標(biāo)不夠明確、職責(zé)不夠清晰，在凝聚“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)成員合力方面大打折扣。這在一定程度上影響了“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的成效，導(dǎo)致了政策內(nèi)容的碎片化和效果的滯后。

(三)相關(guān)政策難以有效落地，目標(biāo)與實(shí)際效果之間存在差距

現(xiàn)有政策對(duì)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)中省域外高水平專家和中小學(xué)教育教學(xué)一線優(yōu)秀教師有比較明確的比例要求，旨在整合優(yōu)勢(shì)資源、組建多元化高水平的培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)，以滿足參訓(xùn)教師多樣化的學(xué)習(xí)需求。但是在實(shí)踐過程中，由于受培訓(xùn)費(fèi)用、地理空間、專家特長及日程安排等因素的制約，相關(guān)政策難以有效落地。據(jù)李桂榮和韓肖艷對(duì)“國培計(jì)劃”實(shí)施效果的調(diào)查顯示，在培訓(xùn)講師層面，學(xué)員對(duì)中小學(xué)一線名師和高校專家的需求度分別是51.69%和47.13%，但是在實(shí)踐過程中二者的達(dá)成度分別是16.30%和82.90%[13]。因此，學(xué)員需求與實(shí)際培訓(xùn)之間還存在不小的差距。培訓(xùn)方案與課程設(shè)置經(jīng)常出現(xiàn)因人設(shè)課，出現(xiàn)“拼盤”式的課程，而不是因課聘人[15]，無法確保培訓(xùn)效果。

五、改進(jìn)策略

面對(duì)新時(shí)代基礎(chǔ)教育發(fā)展的新需求、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞培養(yǎng)黨和人民滿意的高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型中小學(xué)教師隊(duì)伍這一目標(biāo)，重點(diǎn)處理好以上問題，注重以下三個(gè)方面：

(一)合理搭配政策工具，優(yōu)化“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策結(jié)構(gòu)

每種政策工具都有其自身的優(yōu)勢(shì)和不足，只有合理搭配不同的政策工具，進(jìn)一步優(yōu)化“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策結(jié)構(gòu)，才能有效發(fā)揮各類工具的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)存在的不足，實(shí)現(xiàn)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的效益最大化?！皣嘤?jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策制定過程中應(yīng)立足于“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的實(shí)際，合理搭配政策工具，進(jìn)一步突出激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告性工具的積極作用，充分調(diào)動(dòng)基層的主觀能動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的長效性和持續(xù)性。

(二)進(jìn)一步明確團(tuán)隊(duì)目標(biāo)，建設(shè)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)共同體

團(tuán)隊(duì)目標(biāo)是團(tuán)隊(duì)存在的理由，也是團(tuán)隊(duì)運(yùn)作的核心動(dòng)力，清晰的目標(biāo)對(duì)團(tuán)隊(duì)建設(shè)具有重要的引領(lǐng)作用?！皣嘤?jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策實(shí)施以來，“團(tuán)隊(duì)目標(biāo)”政策內(nèi)容的缺乏嚴(yán)重影響政策的運(yùn)行效果。“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策應(yīng)進(jìn)一步明確團(tuán)隊(duì)目標(biāo)，將建設(shè)“多元參與、職責(zé)明晰、上下互動(dòng)、對(duì)接實(shí)踐”的“國培計(jì)劃”培訓(xùn)共同體作為培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)的目標(biāo)，變松散的集合和臨時(shí)的組合為牢固的共同體，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，增強(qiáng)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策的凝聚力和向心力。

(三)堅(jiān)持因地因時(shí)制宜，推動(dòng)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展

政策的制定與實(shí)施的關(guān)鍵在于因地因時(shí)制宜。一方面，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策應(yīng)給地方留足政策空間，在相關(guān)師資配置、課程安排等環(huán)節(jié)實(shí)行彈性比例，由各區(qū)域根據(jù)實(shí)際情況合理制定本區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)，組建貼近教育發(fā)展水平實(shí)際和參訓(xùn)教師需求的“國培計(jì)劃”教師培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)，進(jìn)一步提升政策的針對(duì)性和實(shí)效性。另一方面，面臨數(shù)字化和智能化的時(shí)代特征，“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)建設(shè)政策應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與信息技術(shù)的深度融合，啟動(dòng)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+教師教育”創(chuàng)新行動(dòng)[16]，充分利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，整合基礎(chǔ)性、過程性及結(jié)果性數(shù)據(jù)，開展常態(tài)化“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)質(zhì)量監(jiān)測和研究，推動(dòng)“國培計(jì)劃”培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)質(zhì)量不斷提升。