行政法的知情權(quán)保護(hù)和法律價值

江蘇春申律師事務(wù)所 龔?fù)?/p>

在全面依法治國的大背景下，有關(guān)部門對公民知情權(quán)的保護(hù)力度逐漸加強(qiáng)。但是，在信息化的環(huán)境中，信息泄露的渠道逐漸增多，可能性增大，公民知情權(quán)受到侵害的情況時有發(fā)生。因此，從法律角度上來采取措施保護(hù)公民的知情權(quán)迫在眉睫。而行政法是中國法律體系中的重要組成部分，應(yīng)該發(fā)揮積極作用保護(hù)公民知情權(quán)。實(shí)際上，當(dāng)前的行政法知情權(quán)保護(hù)的有效性不足，還存在一系列問題。而這些問題都成為阻礙法律進(jìn)步的重要因素。因此，關(guān)于開展行政法的知情權(quán)保護(hù)和法律價值的研究就顯得尤為重要。

一、行政法的知情權(quán)保護(hù)概念

很多學(xué)者對行政法知情權(quán)的概念進(jìn)行了研究。一般而言，行政法知情權(quán)存在廣義和狹義兩個層面的含義。就廣義角度而言，行政法知情權(quán)指的是公民、法人和非法人機(jī)構(gòu)享有的了解、知悉官方信息和非官方信息的權(quán)利[1]。就狹義角度而言，行政法知情權(quán)指的是群眾依法獲得行政機(jī)關(guān)掌握信息的權(quán)利，比如行政機(jī)關(guān)法律法規(guī)的制定情況、社會經(jīng)濟(jì)政策以及政策的執(zhí)行情況等[2]。對比狹義和廣義的概念，廣義上的行政法知情權(quán)包含了非官方信息。而行政法知情權(quán)既能保護(hù)個人利益，也能監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為。本文研究的是狹義層面的行政法知情權(quán)[3]。

有學(xué)者認(rèn)為行政法知情權(quán)同公眾知情權(quán)有很大程度的不同。公眾知情權(quán)包括行政知情權(quán)、立法知情權(quán)和司法知情權(quán)。同公民知情權(quán)對比，公民知情權(quán)是從權(quán)利主體的角度而言的，即公民享有公民知情權(quán)，而行政知情權(quán)是針對權(quán)利客體進(jìn)行的分類[4]。

二、行政法知情權(quán)的法律價值

行政法知情權(quán)不僅是公民的基本權(quán)利，同時也包含著法律價值，其具體體現(xiàn)在三個方面。首先，行政法知情權(quán)具有平等價值。保障公民的行政法知情權(quán)能體現(xiàn)出人民當(dāng)家作主的地位，也意味著實(shí)現(xiàn)了公民權(quán)利的平等。就獲取政府信息的角度而言，由于行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢地位，因此在信息資源的執(zhí)行方面存在不平等的情況，而這和中國憲法的規(guī)定是相互違背的，也在實(shí)際上無法滿足公民對政府信息獲取的需要。由于公民的個體差異，即使對同一信息也會形成不同的結(jié)論，因此加強(qiáng)對行政法知情權(quán)的保護(hù)能夠讓公民對與自己相關(guān)的信息進(jìn)行明確解讀，這進(jìn)一步體現(xiàn)出法律的平等價值。其次，行政法知情權(quán)的保護(hù)具有民主價值。民主是人民參與國家管理和自由表達(dá)意見的權(quán)利，是同專制相對應(yīng)的制度。而民主制度強(qiáng)調(diào)人民群眾的參與，而人民群眾的參與正是了解政府信息的最直接途徑，因此，政府機(jī)關(guān)公開信息并保障公民的權(quán)利是民主的基本構(gòu)成要素。由此可見，如果公眾的行政法知情權(quán)受到侵害，那么就會影響到參與國家管理的積極性。

因此，加強(qiáng)行政法知情權(quán)的保護(hù)具有極大的民主價值。最后，加強(qiáng)行動法制定權(quán)保護(hù)具有控權(quán)價值。如果公共權(quán)力得不到有效約束，那么就會像脫韁野馬一樣不受控制。如果公民的行政法知情權(quán)得不到有效保護(hù)，那么人民群眾就無法獲知政府履職盡責(zé)的情況，也喪失了對政府進(jìn)行監(jiān)督的有效依據(jù)。如果能夠保護(hù)公眾的行政法執(zhí)行權(quán)，那么民眾就能夠了解到政府機(jī)關(guān)履行責(zé)任的情況，也能夠促使公眾對政府的權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，從而有效地遏制住腐敗的勢頭。因此，對行政法知情權(quán)的保護(hù)具有一定的控權(quán)價值。

三、行政法知情權(quán)法律保護(hù)中存在的問題

（一）法律體系不健全

法律體系不健全體現(xiàn)在多個方面。首先，憲法并未對行政法知情權(quán)作出清晰界定，僅僅基于公民基本權(quán)利和義務(wù)的角度對行政法知情權(quán)進(jìn)行了推定。只有將行政法知情權(quán)保護(hù)納入憲法，才能真正體現(xiàn)出對公民人權(quán)的憲法保障。而反觀發(fā)達(dá)國家，公民的行政法知情權(quán)通常是存在法律保護(hù)的。最后，《政府信息公開條例》并不具備較強(qiáng)的可操作性。在關(guān)于行政法知情權(quán)的保護(hù)上，很多國家法律對不應(yīng)該公開的信息和不適宜公開的情況進(jìn)行了規(guī)定，對于未規(guī)定的信息都是可以自由公開的。但是我國的《政府信息公開條例》并未對不應(yīng)該公開的情形做出具體規(guī)定，這就導(dǎo)致行政部門在信息公開實(shí)踐中具有很強(qiáng)的主觀意識，沒能體現(xiàn)出對公民行政法知情權(quán)的充分保障。

（二）信息知情渠道不完善

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，政府信息公開的渠道已經(jīng)從依靠傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上和線下媒體相結(jié)合的方式。實(shí)際上，傳統(tǒng)的信息公開方式，即依靠報(bào)紙和電視等傳統(tǒng)媒介，信息公開時間相對滯后。而在信息化環(huán)境中，公民更多依靠網(wǎng)絡(luò)媒介去獲取信息，因此，對政府線上形式的信息公開更感興趣。而且，由于行政部門在信息公開上具有較強(qiáng)的自主權(quán)，因此，其選擇的媒介也并不統(tǒng)一。其次，公民法治意識的增強(qiáng)使監(jiān)督渠道日益專業(yè)化，公民可以通過電子郵件和網(wǎng)站留言的形式來督促政府信息公開。實(shí)際上，很多行政部門對于回復(fù)信息公開問題并不積極，甚至行政部門所留的信息公開咨詢熱線長期處于無人接聽的狀態(tài)。

（三）行政法知情權(quán)監(jiān)督機(jī)制不完善

首先，行政法知情權(quán)監(jiān)督主體長期缺位。一般而言，行政部門信息公開的監(jiān)督主體是其上級機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，其應(yīng)對行政機(jī)關(guān)信息公開的情況進(jìn)行監(jiān)督、考核和評價，行政機(jī)關(guān)上級部門既是信息公開的主體，同時也是對信息公開過程的監(jiān)督主體，這種雙重身份降低了其信息監(jiān)督的有效性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政義務(wù)機(jī)關(guān)是平行關(guān)系，其很多工作內(nèi)容都會受到行政機(jī)關(guān)的影響，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)在很大程度上被削弱了。其次，對問責(zé)對象的界定不夠清晰。根據(jù)有關(guān)條例規(guī)定，問責(zé)主體同監(jiān)督主體是相同的，而被問責(zé)主體通常為行政部門責(zé)任人和直接責(zé)任人。問責(zé)主體的設(shè)計(jì)很可能導(dǎo)致問責(zé)避重就輕，流于形式。

（四）救濟(jì)途徑不完善

首先，行政復(fù)議和行政訴訟模式不完善。當(dāng)權(quán)利人的行政法知情權(quán)遭到侵犯時可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而在實(shí)踐操作中，這兩種權(quán)利救濟(jì)方式很難發(fā)揮有效作用。因?yàn)?，很多信息屬于涉密信息的范圍，需要法院進(jìn)行專業(yè)評估，而目前法院還不具備這種水平。第三方評估機(jī)構(gòu)在審查涉密信息時非常容易發(fā)生信息泄露的情況，甚至?xí)?dǎo)致嚴(yán)重后果。其次，《行政訴訟法》和國家賠償法對行政侵權(quán)的賠償情況做出了規(guī)定，但是卻未將行政法知情權(quán)納入法定賠償范圍中來。國家賠償法將行政侵權(quán)的賠償界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，并未將行政法知情權(quán)納入賠償范圍。最后，行政法知情權(quán)的損害結(jié)果認(rèn)定較難。根據(jù)行政責(zé)任舉證倒置的原則，申請人需要證實(shí)損害結(jié)果發(fā)生的損失數(shù)額，而信息流動造成損失范圍和程度難以準(zhǔn)確確定。

四、完善行政法知情權(quán)法律保護(hù)的策略

（一）完善行政法知情權(quán)的立法體系

首先，應(yīng)該在憲法中明確行政法知情權(quán)是公民的基本權(quán)利。憲法作為國家的根本大法，如果明確規(guī)定行政法知情權(quán)的地位，就可以為其他位階法律的制定提供依據(jù)。其次，制定行政法知情權(quán)保護(hù)的有關(guān)法律，比如《政府信息公開條例》。較低位階的行政法規(guī)并不能充分保障公民行政法知情權(quán)，應(yīng)該在條件適宜的時候制定法律，提升行政法知情權(quán)保護(hù)的牢固性。最后，還應(yīng)該完善行政法律法規(guī)。基于《政府信息公開條例》規(guī)定的不明確，行政主體在信息公開方面具有較強(qiáng)的主觀性，因此，條例應(yīng)該對不公開信息的類型和情況進(jìn)行明確，確定政府信息披露豁免的范圍。一方面，立法主體應(yīng)該明確國家機(jī)密信息的確定標(biāo)準(zhǔn)，不僅能杜絕擴(kuò)大解釋，同時還能更好地保障公民知情權(quán)；另一方面，對于商業(yè)秘密，行政法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定信息豁免公開的范圍，比如商品的設(shè)計(jì)方案、工藝類型和產(chǎn)品配方等。

（二）完善行政法知情權(quán)信息渠道

首先，應(yīng)該完善行政法知情權(quán)多渠道的整合。差異化的信息公開媒介的管理主體是不同的，比如公共圖書館屬于文化部門、政府網(wǎng)站屬于政府機(jī)關(guān)等。因此，信息公開的充分性和及時性不僅受到公開主體的影響，還會受到媒介管理主體的影響，因此，為了更好地保障行政法知情權(quán)，應(yīng)該加強(qiáng)信息協(xié)調(diào)的組織機(jī)制建設(shè)，可以成立信息協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府信息公開方式和公開時間的協(xié)調(diào)。其次，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)媒體的互動性。一方面，應(yīng)該加強(qiáng)政府信息公開網(wǎng)站的開放性和交互性，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)留言板、市長熱線、信息發(fā)布平臺、信息咨詢平臺。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該強(qiáng)化服務(wù)意識，提高政治站位，努力做一個群眾的良好溝通者；另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該提高政府信息的透明度，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的整合和利用。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該設(shè)置專門的信息發(fā)布專欄，及時發(fā)布信息。

（三）完善監(jiān)督制度

首先，應(yīng)該明確政府信息公開的監(jiān)督主體。從上文的敘述中可知，當(dāng)前行政法知情權(quán)監(jiān)督主體的獨(dú)立性并不強(qiáng)，因此，應(yīng)該構(gòu)建多元化的行政知情權(quán)監(jiān)督主體?？梢砸氲谌綑C(jī)關(guān)作為信息監(jiān)督的主體，比如人民代表大會。根據(jù)憲法規(guī)定，人大具有最高監(jiān)督權(quán)，因此，人大從憲法上具有對政府信息公開情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。其次，司法機(jī)關(guān)可以成為對政府信息公開情況進(jìn)行問責(zé)的主體。司法機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以對行政機(jī)關(guān)信息公開的完整性、及時性進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該保護(hù)公民合法權(quán)利。其次，還應(yīng)該明確責(zé)任追究對象。有關(guān)行政法規(guī)已經(jīng)對信息公開責(zé)任追究的主體進(jìn)行了明確，即“誰制作、誰保護(hù)、誰公開”，在此基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步明確責(zé)任追究的主體，可以細(xì)化政府信息公開責(zé)任人員的職責(zé)和責(zé)任大小，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則，對信息公開不力的人員應(yīng)進(jìn)行及時懲罰。最后，保障行政法知情權(quán)，應(yīng)該堅(jiān)持“公平、平等”原則，對任何違法行為都要依法必究。

（四）完善救濟(jì)途徑

首先，應(yīng)該建立行政復(fù)議前置制度。根據(jù)有關(guān)條例，當(dāng)人民的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯時，可以采取行政復(fù)議或者行政訴訟的方式，這種方式容易造成涉密信息的泄露，因此，應(yīng)該采取行政復(fù)議前置的制度。如果申請人的權(quán)利遭到了行政機(jī)關(guān)的侵害，那么申請人可以先進(jìn)行行政復(fù)議，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該審查行政行為的依據(jù)以及行政行為過程的合法性。由于復(fù)議機(jī)關(guān)具備較強(qiáng)的專業(yè)性，能切實(shí)解決行政行為中產(chǎn)生的爭議。

其次，由于法院目前還沒有專業(yè)的涉密信息評估機(jī)構(gòu)，因此，在信息審查過程中可能發(fā)生泄露國家機(jī)密信息的情況。而行政復(fù)議可以借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性確定信息的級別。行政復(fù)議前置原則讓大量的糾紛和案件得到解決，節(jié)省了公共訴訟資源，讓法院能更加精準(zhǔn)地分配資源，解決疑難案件。最后，完善行政法知情權(quán)的賠償制度。可以將行政法知情權(quán)遭到侵害情況納入國家賠償法的范圍，此外，由于損害程度衡量標(biāo)準(zhǔn)的限制，造成損失難以確定的情況，因此，可以通過設(shè)置最高賠償額來界定損失，提高損害賠償?shù)目刹僮餍浴?/p>

五、結(jié)束語

在信息化時代，人們已經(jīng)充分認(rèn)識到了信息的價值，也認(rèn)識到了行政法信息知情權(quán)的重要性。在這種背景下，行政部門應(yīng)該充分尊重群眾的知情權(quán)，但是，從實(shí)際情況看，行政法知情權(quán)保護(hù)還存在一些問題，比如立法體系不完善、監(jiān)督機(jī)制不完善、救濟(jì)途徑有效性不足等。本文提出了針對性的策略，比如完善立法體系、加強(qiáng)監(jiān)督、完善救濟(jì)途徑等。期望本文的研究能為行政法知情權(quán)的保護(hù)提供一定的參考和借鑒。