高標準農(nóng)田的建設質(zhì)量控制與管理研究

陜西省土地工程建設集團有限責任公司 秦宏飛

為提高農(nóng)田建設的質(zhì)量，有關(guān)部門應加強對質(zhì)量控制策略的研究，建立健全的質(zhì)量控制體系，采取合理的管理方法，順利、有序地完成工程。

一、創(chuàng)新高標準農(nóng)田建設模式具有重要的現(xiàn)實意義

近年來，我國各地的高標準農(nóng)田建設碩果累累，出現(xiàn)了許多在高標準農(nóng)田建設方面取得顯著成效的先進模式，促進了地方農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。但有一些地方，特別是經(jīng)濟落后的縣市，之所以跟不上新時代的新要求，最主要的原因就是資金的匱乏。

傳統(tǒng)的農(nóng)田管理方式比較粗放，在實際管理中會浪費較多的資源，既增加了管理成本，也會影響農(nóng)作物的健康生長。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的發(fā)展，我國開始進入節(jié)約型社會，以往粗放式的農(nóng)田管理方式已無法滿足農(nóng)業(yè)管理的需求，因此應改變管理模式，不斷提升農(nóng)田、水利的管理質(zhì)量，使用更先進的農(nóng)田管理技術(shù)，保證管理的科學性與合理性。提高農(nóng)田水利管理質(zhì)量，還可以更好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，提高農(nóng)作物的產(chǎn)量與質(zhì)量，有效調(diào)節(jié)水資源，促進農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，進而提高種植效益。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，大多數(shù)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府并不富裕，在落實“六?！闭吆?，支農(nóng)資金已無資金可用。而且，我國大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟還比較薄弱，高標準農(nóng)田建設資金難以獲得，中央和國家的補貼只能支付水庫修復、鉆井和管網(wǎng)建設的費用，特別是在豫西干旱缺水的山區(qū)。

二、農(nóng)田質(zhì)量管理的現(xiàn)狀

（一）資金投入不足

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念對整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系提出了新的要求，動態(tài)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大背景下，國家出臺了一系列的扶持惠農(nóng)政策，投入了大量資金建設基層農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施。但農(nóng)用地工程建設管理是一項非常系統(tǒng)但長期的工作，因此需要投入充足的資金，而國家投入的有限資金暫時滿足不了實際需要。因此，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中仍然使用傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，浪費了大量的資源，由于農(nóng)田管理、技術(shù)推廣和應用投入少，節(jié)水設施設備不足，既降低了生產(chǎn)能力，也降低了農(nóng)田管理工作效率和效果。

（二）管理體系不完善

現(xiàn)階段還沒有完整的農(nóng)田管理制度、管理規(guī)章制度，即使建立了相應的管理制度、規(guī)章制度，由于可操作性普遍較差、手續(xù)不完善、分工不夠、分工不明晰、監(jiān)管空白等現(xiàn)象，加之區(qū)域間資源供給的不平衡，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的供水問題。由于沒有科學的管理機制，農(nóng)地管理非常隨意，導致各種先進技術(shù)無法在基層深入推廣應用。

（三）管理方式粗糙

在農(nóng)地管理中，受落后管理體制的影響，項目管理不善，加之各種設施的利用效率低下，沒有發(fā)揮出作用，導致整體管理效率低下。很多基層農(nóng)地項目建設過程中，盲目地擴大建設規(guī)模，不使用先進技術(shù)，慣用于推廣應用，頻繁使用傳統(tǒng)模式，資源大量消耗，目前，大部分基層農(nóng)地設施建設和運行情況不完全吻合，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

三、高標準農(nóng)田建設質(zhì)量控制

（一）質(zhì)量控制體系的建立和完善

應嚴格控制設備及配件的管理。嚴格執(zhí)行高標準農(nóng)田灌溉系統(tǒng)和設備準入制度，實行頭干支管、毛細管及配件由專人負責收送，明確責任；切實完善管理制度，包括倉庫安裝、倉庫存儲、回收、管道和設備，加強施工管理。高標準農(nóng)田灌溉工程的設計、施工、安裝和運行管理均應嚴格地按照國家相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范進行，灌溉材料和設備采購規(guī)范的生產(chǎn)廠家必須在使用前進行檢查，以確保設備和材料無質(zhì)量問題，并在使用前通過檢驗。在施工過程中，工程材料如鋼筋、水泥、沙子、碎石等，材料的顯示類型、規(guī)格、標簽、測試結(jié)果、目標、人員等，應逐一列出并記錄下來必須在現(xiàn)場列出鋼筋、混凝土、模板、磚砌、抹灰等隱藏工程，顯示管理人員、操作人員、施工日期并創(chuàng)建相應的記錄。因施工不符合現(xiàn)場規(guī)范和規(guī)定而造成的事故，由利益相關(guān)方承擔責任。

（二）水系溝

灌渠設計中應考慮坡度，沿等高線有序排列。為了最大化灌溉面積，并加強對原有渠道的利用，如果是梯形斷面，應改為矩形斷面，以控制渠道的占地。一般來說，若當?shù)氐霓r(nóng)田面積比較小，在選擇灌溉渠道時，可以更好地考慮地面或串聯(lián)的渠道，沿高差安裝排水溝。

規(guī)劃完成后，建設部門將組織所在村鎮(zhèn)代表，規(guī)劃并解決當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。設計部門可以根據(jù)討論的結(jié)果和項目的投資標準進一步完善方案，但也要認識到由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不一致性造成的一些問題是客觀存在的。

建設部門應選擇最好的第三方檢驗部門，并在項目啟動后跟蹤整個項目的建設狀態(tài)和過程。測試單位應根據(jù)項目的具體特點，選擇具體的測試方法，規(guī)劃測試的頻率、測試的地點和每個測試過程，對施工過程中可能會出現(xiàn)的不合格點加強檢查。一般情況下，高標準農(nóng)田工程建設質(zhì)量檢測點包括渠道基礎(chǔ)混凝土、墻體質(zhì)量、橋涵混凝土、鋼筋間距、保護層厚度、混凝土路面質(zhì)量等。如果在測試過程中發(fā)現(xiàn)了不合格的部分，應該提醒并監(jiān)督施工方及時糾正，以免影響后續(xù)流程的順利進行。

從維護的角度來看，混凝土工程的維護是一個重要的過程。由于高標準農(nóng)田的施工期通常為11月至次年4月，因此，要加強冬季施工管理。田間工程建設完成后，必須進行灌水期試驗，方可進行竣工驗收。春耕前可將項目交付給種植戶進行種植，但同時施工單位應做好洪水前調(diào)試閘門、提升機、泵站等管護工作，如發(fā)現(xiàn)問題需及時修復。

四、新型高標準農(nóng)田建設模式

（一）政府與社會資本合作模式

政府與社會資本合作的模式是引導并鼓勵社會資本積極參與公共服務的主要方式，形成多元化、可持續(xù)的資本投資機制，并為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務。近年來，我國增加了公共產(chǎn)品和服務的供給，公共服務質(zhì)量，市政工程、生態(tài)系統(tǒng)建設和環(huán)保、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的資金壓力有所緩解，且成效顯著，雖然取得了階段性成果，但公益性強的高標準農(nóng)田建設在很大程度上仍是空白。當前高標準農(nóng)田建設面臨的建設工程與建設資金嚴重不匹配問題將得到緩解，因此將PPP模式運用到高標準農(nóng)田建設中，對其運作模式和流程進行深入探討和研究，盡可能地創(chuàng)造新的高標準農(nóng)地建設投融資模式和新體系，充分利用高標準農(nóng)田的社會資本，提升其效益。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進模式

新型農(nóng)業(yè)綜合體是以農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場為代表的大型、競爭激烈、市場競爭力強的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，是變革的“主力軍”。近些年，我國新增農(nóng)業(yè)主體約20萬戶，通過耕地搬遷，促進了高標準農(nóng)田的建設，使土地、勞動力、農(nóng)機等農(nóng)業(yè)要素高度集中。既破除了傳統(tǒng)分散農(nóng)戶的發(fā)展困局，展現(xiàn)出了規(guī)模化、技術(shù)化、品牌化、信息化、商品化等特點，又在生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品營銷、經(jīng)濟效益等方面取得了新的突破，為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。目前，各級政府都在積極幫助新型農(nóng)業(yè)的企業(yè)解決發(fā)展中普遍面臨的土地搬遷、企業(yè)融資難、招人難等問題，大力助推新型農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，使其充分發(fā)揮在農(nóng)業(yè)中的主要作用。

五、高標準農(nóng)田建設的管理措施

（一）勇于擔當，推動專項債政策落地

自2017年以來，我國不斷完善高標準農(nóng)用地建設重點群體規(guī)范。省長為班長，副省長和分管副省長為副班長，統(tǒng)籌高水平農(nóng)田建設和科研推廣，統(tǒng)籌籌資。2019年，政府牽頭在金融、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題上高標準深挖，借鑒發(fā)行土地托管債、棚改債的經(jīng)驗，以適應國家政策變化。積極探索“耕地兼耕”模式，在調(diào)整整合農(nóng)地建設相關(guān)財政資金的基礎(chǔ)上，農(nóng)地盈利能力在國家層面確保了高水平地農(nóng)地建設。發(fā)行高水平農(nóng)地建設專項債券，標準是每 畝3000元。2019年7月，在上交所發(fā)行中國首只高水平農(nóng)地建設專項債券，利用完成后新增耕地占用補償余額指標交易收入294.11萬元，募集資金100萬元，高水平農(nóng)地建設作為主要還款來源。2020年1月，再發(fā)行專項債券，募集資金49.88億元。目前，高水平農(nóng)地新年建設專項債券的籌建工作已經(jīng)開始。

（二）加強指導，確保專項債管理好

通過流轉(zhuǎn)新的耕地指標來增加耕地的收入并提高耕地質(zhì)量和生產(chǎn)力是高水平農(nóng)田建設超額債務的主要來源。在設計項目時，遵循“管理專業(yè)、鉆存量、增加量”的建設思路，盡可能地減少線狀地物面積，最大化新增耕地比例。同時，嚴禁在生態(tài)紅線內(nèi)新建耕地。項目施工期間，在回填前嚴格執(zhí)行表土剝離程序，以保持耕作層的肥力。土地平整后，可安排每畝100元的土壤改良基金施肥，促進農(nóng)業(yè)土地和土壤肥力的改善。同時，出臺《地方和城鎮(zhèn)輔助耕地地方調(diào)整和調(diào)整管理辦法》等一系列文件，明確新增耕地交易收入和生產(chǎn)力提升指標，使用標準農(nóng)田，加大高水平農(nóng)田建設投資和償債力度。據(jù)統(tǒng)計，2020年國家建設的290萬畝高水平農(nóng)用地項目區(qū)新增耕地4.91萬畝，新增耕地比例達到1.62%，新增耕地和產(chǎn)能有望增加?；鶞式灰资杖肟蛇_71.7億元，足以支付今年發(fā)行的專項債券的本息。

（三）完成項目，提高專項債券使用效率

近年來，我國按照“快進、高質(zhì)量、優(yōu)效、嚴監(jiān)管”的要求，將“建設、管理、使用”嚴控項目的設計、施工、驗收一體化。國家級“定期調(diào)度、對接監(jiān)測、掛點監(jiān)測”三項監(jiān)測機制，完善了高等級農(nóng)田“項目管理辦法”“施工規(guī)范”等一整套管理制度，并建立了管護機制，其中《關(guān)于高水平農(nóng)田建設后管護意見的指導意見》提出了“縣負責、鎮(zhèn)監(jiān)督、村為主體”的監(jiān)管層級。創(chuàng)新高等級農(nóng)田“田間保姆”模式，明確縣、鎮(zhèn)、村、組四級網(wǎng)格化管理職責，同時，將高水平農(nóng)田建設成果納入國家市縣政府質(zhì)量發(fā)展考核、鄉(xiāng)村振興績效考核、食品安全考核等。綜合客觀評價措施每年籌資2.37億元建設項目，對排名前20位的縣（區(qū)）給予財政獎勵。

（四）加強管理，確保專項債券使用安全

將高水平農(nóng)用地建設項目縣（區(qū)）政府確定為主要借款人，并按照政府債券的發(fā)行管理要求，負責債券資金的使用管理并按時償還本金和利息。根據(jù)高水平農(nóng)用地建設補助管理辦法透露，專項債主要用于整地、土壤改良、排灌、山地道路、農(nóng)用地保護和生態(tài)環(huán)境維護、農(nóng)用地輸配等項目。同時，國家重點審計項目包括高水平農(nóng)田建設。審計署每年隨機抽取11個項目縣開展高水平農(nóng)田建設專項審計，對違法、違規(guī)問題進行審查和整治。制定并發(fā)布《高標準農(nóng)用地建設誠信嚴禁的10項紀律》在資金的管理和使用上劃出一條“紅線”，強調(diào)“收益”。確保項目安全、資金安全、人員安全。

（五）流程管理

設計單位可以使用無人機和其他設備對建筑工地進行勘測、拍攝圖像，然后標記水源、排灌系統(tǒng)和道路網(wǎng)絡等關(guān)鍵設施。設計部門可以結(jié)合村組的建設，制定初步的技術(shù)方案，施工方在投資回報最大化的原則指導下制定總體設計方案，實施評審意見，項目評審專家以圖紙、文字、圖像等形式了解項目的可行性，并分析項目計劃的合理性，提出審查意見。設計部門修改設計方案，重新編輯工程概算，起草報批，控制工程標的數(shù)量，并進行審核反饋。在工程招投標前期，建設部門應將管理定價外包給造價咨詢公司，并請審計部門對標書進行審核，確定具體的標的數(shù)量，加強現(xiàn)場管理。在高標準農(nóng)田建設過程中，建設單位應不定期走訪各個區(qū)域，督促監(jiān)理單位誠信履職，嚴格執(zhí)行各項測量任務，把建設單位的每一道工序都監(jiān)管好。此外，與項目建設相關(guān)的電氣安全、基坑安全隱患等問題也需要及時解決，同時，要注意協(xié)調(diào)并處理建設單位與群眾的糾紛。

總之，高標準農(nóng)田建設涉及一系列復雜的程序，有關(guān)各方需根據(jù)實際情況制定詳細可靠的質(zhì)量控制措施，并在設計階段、施工階段、運營階段分別采取相應的措施，以管理為手段，避免高標準農(nóng)田建設工程的質(zhì)量隱患，充分利用農(nóng)地工程，支持農(nóng)業(yè)向好發(fā)展。

相關(guān)鏈接

高標準農(nóng)田（well-facilitated farmland）土地平整、集中連片、設施完善、農(nóng)田配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，劃定為永久基本農(nóng)田的耕地。 [10]

2019年11月，國務院辦公廳印發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》明確提出，到2022年，全國要建成10億畝高標準農(nóng)田。 [1]2021年9月20日，《全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃（2021—2030年）》公布，《規(guī)劃》提出到2030年，中國要建成12億畝高標準農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。

建設高標準農(nóng)田，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措。

高標準農(nóng)田是指在劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)范圍內(nèi)，建成集中連片、設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田。

屬于“田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產(chǎn)量高”的穩(wěn)定保量的糧田。

黨中央、國務院高度重視高標準農(nóng)田建設。習近平總書記多次作出重要指示，強調(diào)要突出抓好耕地保護和地力提升，加快推進高標準農(nóng)田建設，切實提高建設標準和質(zhì)量，真正實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同有關(guān)部門和地方政府認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，加強政策支持，強化工作指導，推動各地大力推進高標準農(nóng)田建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境，提升糧食生產(chǎn)能力。

黨的十九屆五中全會明確提出，實施高標準農(nóng)田建設工程，“十四五”規(guī)劃綱要和近年來中央1號文件均對編制實施新一輪全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃作出具體部署。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部深入16個省120多個縣開展實地調(diào)研，多次召開專題會議研討論證，廣泛征求中央有關(guān)部門、地方政府、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、基層農(nóng)田建設管理人員等各方面意見的基礎(chǔ)上，牽頭形成了《全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃（2021-2030年）》。