減稅降費背景下促進地方財政可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付制度的研究

文/李悅（中央民族大學）

2008年世界金融危機以來，中國經(jīng)濟持續(xù)下行，加上長期以來支撐中國經(jīng)濟增長的“改革紅利”和“人口紅利”逐步消失，一系列因素促使我國經(jīng)濟進行轉(zhuǎn)型。目前，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟增長也正由高速階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國經(jīng)濟已進入新常態(tài)。在此背景下，我國政府將減稅降費政策作為積極財政政策的重要組成部分。

2013年-2017年間，減費降稅政策為市場減輕負擔3萬多億元，2018年，全年為企業(yè)和個人減負約1.3萬億元，2019年減稅降費規(guī)模達到2.36萬億元，2020年上半年，受新冠疫情沖擊、國際貿(mào)易摩擦的影響，我國經(jīng)濟面臨巨大考驗，隨后出臺一系列針對性減稅降費政策，全年新增減稅降費超過2.5億元。2020年末“雙循環(huán)”發(fā)展新格局的提出也表明，持續(xù)大規(guī)模的減稅降費依舊是未來財政政策的重點。減稅降費政策持續(xù)大力推行，地方財政會面臨財政收入減少、剛性支出增加的問題，這使得地方財政可持續(xù)性風險進一步增加，對于這一問題，可以通過政府間財政轉(zhuǎn)移支付進行緩解。

一、減稅降費對地方財政的影響

（一）減小地方政府收入規(guī)模

財政收入規(guī)模減小、可支配財力下降是減稅降費政策對地方財政最直接的影響。首先，為了進一步提高直接稅比重，優(yōu)化和調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，我國減稅主要針對增值稅這一間接稅稅種。增值稅由中央與地方共享，其減稅額中有一半原本是劃歸給地方政府的，再加上增值稅稅基龐大，是地方財政的主體稅源，所以減稅政策對地方政府稅收收入造成了很大影響。據(jù)圖1顯示，受到減稅降費的持續(xù)政策性影響，我國地方財政收入增速呈現(xiàn)下滑趨勢，于2014年首次低于10%，并于2016年以5.11%的增速首次低于GDP增幅，2020年更是受新冠疫情影響，增速由正轉(zhuǎn)為負，達到-0.9%。其次，如果將“費”視為一般公共預算收入中的“非稅收收入”，則地方非稅收收入約占全國非稅收收入的80%，因此降費政策減少的主要是地方政府收入。據(jù)圖2顯示，2008年-2020年，我國地方非稅收入總體呈現(xiàn)下降趨勢，2018年甚至出現(xiàn)了負增長的情況。所以綜合來看，減稅降費在收入方面對地方政府的影響更大，很大程度上減小了地方政府的收入規(guī)模。

圖1 2008年-2020年 我國地方財政相關(guān)指標變化

圖2 2008年-2020年 我國地方非稅收入增速變化圖

（二）使地方財政風險進一步增加

減稅降費政策中，被削減的稅費絕大部分是由地方財政承擔，在財政收入減少和剛性財政支出增加的情況下，地方政府收支矛盾會進一步加大，財權(quán)與事權(quán)不平衡程度進一步加劇。在這樣的背景下，地方財政必然做出策略性反應(yīng)，一方面，地方政府可能再次將注意力放在土地上，推高地價，使土地財政愈演愈烈；另一方面，地方政府為了爭取更多的財政資金，可能會大量舉債，再加上存有上級財政兜底“幻覺”，地方債務(wù)的風險可能不斷積累。要彌補地方自有財力不足，增強地方財政的可持續(xù)性，政府間轉(zhuǎn)移支付是一項重要措施。

二、減稅降費對地方財政可持續(xù)性的影響

關(guān)于財政可持續(xù)性的定義，各界尚未達成共識。 1985 年首次出現(xiàn)從學術(shù)角度定義的財政可持續(xù)性，Buiter（1985）從公共部門資產(chǎn)的角度定義了財政可持續(xù)性。他認為財政可持續(xù)性是一個經(jīng)濟實體，通過將國家公共部門的凈資產(chǎn)與產(chǎn)出比率保持在當前水平，一個國家的財務(wù)可行性或能力是可持續(xù)的。 總而言之，財政可持續(xù)性的重點應(yīng)該放在財政整體作用的可持續(xù)性上，即政府未來的財政收入足以履行其支出責任和義務(wù)，保障經(jīng)濟社會穩(wěn)定。

財政可持續(xù)性的困難主要來源于地方政府而不是中央政府，其實質(zhì)是地方的財政可持續(xù)性問題。因為自1994年分稅制改革以來，中央與地方財政收入的占比變化顯著，中央財政收入占比很大程度得到提高，地方財政則相應(yīng)降低，中央掌握著主要財權(quán)，而我國地方政府擔負著提供大部分公共服務(wù)的重任，承擔著主要事權(quán)，中央、地方財政的財權(quán)、事權(quán)是不匹配的。減稅降費政策大大減少了地方財政的稅費收入，同時，地方財政又面臨著剛性財政支出增加的問題，這使地方財政的收支沖突更加激烈，地方財政可持續(xù)發(fā)展問題面臨更大的挑戰(zhàn)。

三、目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀及存在問題

（一）財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)理論

關(guān)于政府間財政轉(zhuǎn)移支付的概念，理論界已基本達成共識，財政轉(zhuǎn)移支付不同于購買性支出，其目的不是獲得商品和勞務(wù)，而是反映了單方面的資金轉(zhuǎn)移。現(xiàn)階段，我國的財政轉(zhuǎn)移支付主要為縱向轉(zhuǎn)移支付。

我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付主要包括中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，以及一種特殊方式——稅收返還這三種類型。

第一，一般性轉(zhuǎn)移支付，屬于上級政府在下級政府有財力缺口時給予的財力補助，一般不指定用途，由下級政府統(tǒng)籌使用，可根據(jù)實際情況自主安排資金，較直接地增加了下級財政的可自由支配收入。其主要通過科學方式核算出地方政府財政與實際財力的差額給予補助，實現(xiàn)地方政府各個方面的職能發(fā)揮，促使其平穩(wěn)運行。

第二，專項轉(zhuǎn)移支付，主要用于滿足中央政府特定宏觀政策目標，地方政府應(yīng)當按照中央政策目標把資金用于事前約定的公共支出上，專項轉(zhuǎn)移支付不能增加地方政府的可自由支配收入。

第三，稅收返還，最初是為了緩解體制等方面矛盾，保證分稅制改革順利進行而推出的一種政府補助。其資金來自稅收收入，地方先將稅收收入上交中央，然后中央按規(guī)定比例退還。稅收返還是分稅制改革時期為了保護地方利益而出現(xiàn)的特殊存在，隨著實際情況的變化，它將逐漸被現(xiàn)代財政轉(zhuǎn)移支付體制所吸收轉(zhuǎn)化。

（二）我國財政轉(zhuǎn)移支付面臨的主要問題

1.專項轉(zhuǎn)移支付反映的問題

專項轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)階段在財政轉(zhuǎn)移支付中占比較大，但是其運行還存在較為突出的問題，主要有：

一是專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低，一方面專項資金涉及領(lǐng)域?qū)挘椖亢蛿?shù)量繁多，專款專用和資金分散使專項轉(zhuǎn)移支付難以集中力量辦大事，資金的使用效率低；另一方面，資金申請和撥付的程序復雜，較長的審批時間，致使資金實際使用進度滯后，而且項目批復資金下達后，又可能因為時間過長，情況發(fā)生變化，導致資金使用與實際需求已脫節(jié)，資金無法按原用途使用，也難以上收國庫或跨部門分配，出現(xiàn)“資金趴窩”問題。

二是地方配套壓力大，專項轉(zhuǎn)移支付通常伴隨著對地方政府配套資金的要求， 在減稅降費政策大力推行實施的背景下，這對于財力缺口進一步加大的地方財政，可以說是有害而無益。地方財政可能為了滿足資金配套要求，通過“拆東墻補西墻”，迫使財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，某些必要性開支被壓縮，導致地方財政支出結(jié)構(gòu)變形，壓縮了地方財政的資金運用空間，進一步積累風險。

2.轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理

目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三種。在整個財政轉(zhuǎn)移支付中，目前一般性轉(zhuǎn)移支付占比偏小，再加上在一般性轉(zhuǎn)移支付中還有許多資金有明確的目標指向，帶有專項化色彩，這對于地方政府擁有資金自主權(quán)、承擔公共服務(wù)的支出責任是不利的。專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低、分配不透明，目前在財政轉(zhuǎn)移支付中所占比重較大，在當前減稅降費背景下會對地方財政的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。稅收返還政策效應(yīng)具有時滯性，由于其間接作用的延遲會明顯降低效率，無法適應(yīng)地方財政解困的時效性。我國目前的三種類型轉(zhuǎn)移支付的分布比例不是很合理，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不大，專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還比重相對較高，目前減稅降費背景下對地方財政可持續(xù)性是不利的。

3.轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管力度不夠

目前，我國法律法規(guī)中，只有《中華人民共和國人大常委會監(jiān)督法》和《中華人民共和國預算法》中有關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的簡略概括性規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付方面相關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，大量有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)都是以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，立法層級較低，缺乏權(quán)威法律保障。轉(zhuǎn)移支付制度缺乏完備的監(jiān)督機制，法制監(jiān)督懲戒的缺失往往造成權(quán)力尋租，資金撥付之后可能存在信息不對稱的問題，增加被挪用、擠占的風險。在減稅降費背景下，對地方財政合理有效地使用轉(zhuǎn)移支付資金，緩解財政困難，促進財政可持續(xù)不利。

四、減稅降費背景下關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革建議

在減稅降費背景下，從財政轉(zhuǎn)移支付的角度考慮地方財政可持續(xù)性，關(guān)鍵是在政府計劃的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模下，合理利用每一項資金，提高資金使用效率，以滿足地方財政提供大量公共服務(wù)的資金需求。本文從以下角度提出財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革建議：

（一）科學劃分各級政府財權(quán)和事權(quán)

劃分合理的政府間財權(quán)、事權(quán)是轉(zhuǎn)移支付體系的基石，政府間財權(quán)和事權(quán)的清晰劃分，使各級政府明確了自身職責，從而能有效避免其相互推諉責任，這是進一步完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的一個大前提。只有財權(quán)和事權(quán)劃分合理明確，政府的財政收入和財政支出的數(shù)額才能確定下來，財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也才能確定下來。目前我國財權(quán)與事權(quán)劃分的界限較為模糊，過多的政府層級使其事權(quán)與財權(quán)的劃分變得混亂，財權(quán)主要集中在中央，事權(quán)主要由基層政府負擔。縣鄉(xiāng)基層政府承擔著更大的支出責任，自身財力又較為不足，科學劃分各級政府財權(quán)和事權(quán)，是當前減稅降費背景下完善財政轉(zhuǎn)移支付制度亟待解決的問題。

（二）優(yōu)化政府間財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

減稅降費背景下，為實現(xiàn)緩解地方財政困境的目的，我國對于轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)分配，應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔，并逐步取消稅收返還。

1.進一步擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模

一般性轉(zhuǎn)移支付通常不規(guī)定資金的用途，政府對其有較大的自主支配權(quán)，地方可以根據(jù)自身情況，對該類資金靈活運用，使其價值發(fā)揮最大化?？梢酝ㄟ^以下幾種方式來擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模：一是將稅收返還的資金劃歸到一般性轉(zhuǎn)移支付；二是剔除專項轉(zhuǎn)移支付中不具有專項性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付，并將其劃歸到一般性轉(zhuǎn)移支付。在政府間財政轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)確立一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付資金總額中的主體地位，以有效增強政府對轉(zhuǎn)移支付資金的自主支配權(quán)，提高資金使用效率。

2.逐步取消稅收返還制度

稅收返還制度的建立原本是為了保護地方政府的既得利益，保證分稅制改革的順利實施，是當時改革背景下為避免出現(xiàn)社會矛盾沖突而推出的一項特殊政策。但是稅收返還會拉大地區(qū)間的財力差距，違背公共服務(wù)均等化原則，不利于地區(qū)之間財政平衡，而且隨著分稅制改革順利推進，它的價值也在逐漸降低。因此，隨著改革的逐步完善，稅收返還制度應(yīng)逐步取消。

3.科學規(guī)范界定專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和范圍

專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較大、項目繁多、比重偏高，目前相關(guān)的制度規(guī)定、管理辦法等都較為混亂，在減稅降費背景下，對于專項轉(zhuǎn)移支付的改革要注意提高效率、規(guī)范管理。

一是整理專項轉(zhuǎn)移支付存量項目。專項轉(zhuǎn)移支付由于申請、撥付程序復雜，審批時間長，使用效率極低。這類沉淀資金的規(guī)模龐大，我們要將其徹底清理，使其重回財政賬本參與分配，應(yīng)對財政支出壓力。二是調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。專項轉(zhuǎn)移支付進一步細分，又可以分為分類撥款和項目撥款，前者指定用途但較為寬泛，按因素法進行資金分配，用途通常為指向某一類公共服務(wù)；后者的指定用途則較為具體，通過特定項目分配資金。從我國現(xiàn)狀來看，分類撥款更具有優(yōu)越性，限定了資金的大致使用方向，但又讓地方政府對資金有了一定的自主權(quán)，因此，應(yīng)該逐步適當提高分類撥款的比重。

（三）完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)

運用法律約束可以減少人為因素的干擾，增強轉(zhuǎn)移支付的科學性和規(guī)范性，我們應(yīng)當以立法的形式將轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、原則、形式、規(guī)范和監(jiān)督等確定下來，以保證轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的正常運行?，F(xiàn)階段，我國的轉(zhuǎn)移支付方面的法制建設(shè)相對滯后，對于轉(zhuǎn)移支付資金的約束力較弱，不利于轉(zhuǎn)移支付充分發(fā)揮其效用，也不利于形成健康的政府間財政關(guān)系。因此，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的各方面規(guī)定應(yīng)當以法律形式予以明確，讓政府間轉(zhuǎn)移支付有法可依，便于地方合理預計轉(zhuǎn)移支付金額，科學安排各項支出，促進其財政可持續(xù)性。參考文獻

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