河南省縣級政府財政能力評估研究

文/趙倩 劉文文（中央民族大學）

一、財政能力評價指標的構建與測量方法

（一）縣級財政能力評價指標的構建

國外學者于1962年首次提出政府財政能力概念，并逐漸達成政府財政能力就是在政府治理的區(qū)域內通過稅收汲取財政收入和財政支出的能力這一共識。國內學者認為，財政能力包括財政收入能力和財政配置能力兩個方面（龍竹，2002；羅艷、蔣團標等，2012；徐盈之、趙永平，2015）。但目前對于財政能力的測量并未有統(tǒng)一的標準，指標總是具有一定的局限性。國內外都存在研究內容不夠集中、研究范圍不具體的問題，尤其沒有對縣級層次的政府財政能力展開研究，大規(guī)模實證檢驗更為少見。這也是本文研究的價值所在。

本文在借鑒國內外地方財政能力評價的相應研究，又基于數(shù)據(jù)的可得性，從縣級政府財政汲取能力和財政配置能力兩個維度用來構建評價河南省縣級財政能力的具體指標（見表1）。

表1 縣級政府財政能力指標體系

（二）縣級財政能力的測評方法

1.數(shù)據(jù)標準化處理

因為指標的單位不一致，有百分制的變量也有數(shù)值的變量，為了消除變量間的量綱關系，只有通過數(shù)據(jù)標準化才具有可比性，且標準化后的數(shù)據(jù)方差仍然保留各原始指標的實際差異程度。這里標準化采用的是Z-score法，即均值（）為0，標準差（σ）為1，轉化公式為：

2.指標效度檢驗與權重確定

數(shù)據(jù)標準化后運用SPSS工具對不同層次的能力進行因子分析降維，通過檢驗KMO為0.60，接近于1，sig值為0.000,適合做因子分析,因子與測量項之間有著良好的對應關系，聚合效度較好，并且根據(jù)方差貢獻率確定綜合因子得分，通過對各變量產(chǎn)生影響的公共因子來濃縮數(shù)據(jù)并進行加權計算。設1到9個指標觀測值為e1到e9，e1為一般財政預算收入與GDP的比值，e2為稅收收入與一般預算收入的比，e3為人均財政收入，e4為人均GDP，e5為第二產(chǎn)業(yè)與GDP的比值，e6為財政預算收入和財政預算支出之比（自給率），e7為一般財政預算支出與GDP的比值，e8為教育支出與一般預算支出之比，e9為農(nóng)林水事務支出與一般預算支出之比。C為縣級政府財政綜合能力，其中，C1為財政汲取能力，C2為經(jīng)濟發(fā)展能力，C3財政調控能力，C4為公共產(chǎn)品的財力保障能力。財政能力得分公式為：

其中：

表2顯示了河南省2019年排名前20的縣（市）的財政能力具體得分情況，其中新鄭市、滎陽市、義馬市、長葛市、新密市等縣（市）的經(jīng)濟發(fā)展質量在《2019年河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展質量評價報告》中均排名前10，側面反映出得分結果的合理性。

表2 2019年河南省排名前20縣（市）財政能力得分情況表

二、河南省2015年-2019年縣級政府財政能力評估結果分析

（一）部分基本財政能力指標的意義與數(shù)據(jù)分析

1.一般財政預算收入占GDP的比重

該指標是一個衡量政府對其經(jīng)濟控制能力的非常重要的指標，比重越高表明該地區(qū)經(jīng)濟結構越優(yōu)良、經(jīng)濟運行質量越好，這一指標一般在4%-8%之間比較合理。雖然高于8%、低于4%的不合理的比重數(shù)目有所減少，但連續(xù)5年來該指標大多數(shù)為3%左右，不足50%的數(shù)據(jù)比重在4%-8%之間，縣級政府集中財力的能力有限，影響政府各項職能的正常履行。

2.稅收收入占一般公共預算收入的比重

河南省2015年-2019年大部分縣域該指標在60%以上，河南省2015年-2019年縣級稅收收入數(shù)額總體保持在合理范圍，可用財力有一定的空間。但是在2015年到2018年這四年之中60%以下的個數(shù)有所上升，連續(xù)五年內比重達到80%以上的數(shù)據(jù)僅僅為28個，表明縣級財政收入質量還有可提升的空間。

3.財政預算收入占財政預算支出的比重

河南省2015年-2019年100多個縣財政自給率在一半以上的僅有30%左右，連續(xù)五年平均財政自給率僅為33.22%，近60%的縣級政府財政自給率數(shù)據(jù)未達到平均水平，比重為20%以下的數(shù)量較多，總體來說縣級政府財政自給率普遍偏低，收入來源較少，較高程度上依賴于中央轉移支付。這表明在推進基本公共服務均等化過程中，平衡地區(qū)財力差距的轉移支付制度有重要意義。

4.一般財政預算支出占GDP的比重

河 南 省2015年-2018年529個縣域數(shù)據(jù)中，有111個數(shù)據(jù)一般公共預算支出占地區(qū)總產(chǎn)值的比重高于20%，表明這五年內仍有418個縣級數(shù)據(jù)的一般公共預算支出占GDP的比重低于20%，隨著縣級GDP的健康持續(xù)增長，財政支出占GDP的比重也理應會增加，財政支出的規(guī)模還有增大的空間，同時縣域中也存在著城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的收入差距加大的現(xiàn)象。

5.教育支出占一般預算支出比重

教育支出占一般公共預算支出的比重低于15%的縣域占絕大多數(shù)，小部分高于25%，其中占比最低的縣級政府比重為11.50%，占比最高的縣域可到達33.06%。

總體來說教育支出占一般公共預算支出比例偏低，財政投入總量不足；財政教育投入結構不平衡，各區(qū)縣比重存在較大差異。

通過對河南省2015年-2019年縣級政府財政能力相關的基本指標數(shù)據(jù)進行初步分析，可以幫助我們更好理解這些指標的作用，同時發(fā)現(xiàn)河南省縣級財政總體上存在財政收入增長乏力、“造血不足”，比較依賴上級轉移支付和補助、財政質量不高、財政支出結構不合理等問題。

（二）縣級政府財政能力得分結果分析

根據(jù)選擇的9個指標，綜合分析結果，我們得到了河南省縣級政府財政能力的整體得分情況，其結果顯示，縣級政府財政能力情況得分大致有4種特殊趨勢。

第一種是連續(xù)五年整體得分情況都排名靠前縣（市）主要位于鄭州市與洛陽市，經(jīng)濟基礎好，經(jīng)濟總量(或人均GDP)在全省領先；其區(qū)位優(yōu)勢會得到資金與政策的支持；主要以二、三產(chǎn)業(yè)為主的較合理產(chǎn)業(yè)結構為其提供穩(wěn)定收入來源；這些縣域教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等基本公共品供給能力較強，為區(qū)域經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定提供了良好的環(huán)境。

第二種是連續(xù)五年整體得分情況排名落后的縣，其中有多數(shù)縣位于駐馬店和周口這種經(jīng)濟較落后的城市。人口眾多加重公共品供給的負擔，降低了其中大部分縣的人均財力水平；優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)缺乏，企業(yè)數(shù)量少，主要以農(nóng)業(yè)為主，財政來源少；注重傳統(tǒng)公共物品供給，農(nóng)林水事務支出為主要支出項目，忽視了教育科技等發(fā)展性公共物品的供給，不利于經(jīng)濟社會發(fā)展。

第三種是五年內財政能力得分排名上升比較明顯的縣級政府，這些縣主要依靠產(chǎn)業(yè)結構升級和政策支持來推動自身經(jīng)濟發(fā)展。如屬于開封市的通許縣、蘭考縣，兩縣近年來經(jīng)濟結構明顯優(yōu)化：蘭考縣的桐木加工業(yè)、機械制造業(yè)、造紙業(yè)，通許縣釀酒、棉紡業(yè)轉變成主導產(chǎn)業(yè)；嵩縣以產(chǎn)業(yè)轉型推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，不斷培育壯大新材料和文化旅游兩大主導產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥和新能源兩大新興產(chǎn)業(yè)。

第四種是五年內財政能力得分排名下滑比較明顯的縣級政府，其中寶豐縣、郟縣、葉縣都是平頂山市有名的縣城，平頂山是一個典型的煤炭資源型城市，城市經(jīng)濟發(fā)展動力不足，縣域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展配合不到位，縣域經(jīng)濟薄弱。淅川、桐柏、方城均屬南陽市較落后的貧困縣，經(jīng)濟社會發(fā)展基礎、產(chǎn)業(yè)結構、城鎮(zhèn)化水平、環(huán)境建設等方面較為不足，同時南陽市發(fā)展趨勢以及財政補助也向社會經(jīng)濟條件比較好的縣域傾斜，落后縣域則難以改善，造成惡性循環(huán)。

（三）縣級政府財政能力問題所在

通過前文對2015年-2019年河南省縣級政府財政能力的分析與評估，可以發(fā)現(xiàn)縣級財政收不抵支現(xiàn)象更加突出，財政困境也越來越凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是縣級財政收入增長乏力，削弱了財政對宏觀經(jīng)濟運行和資源優(yōu)化配置的調控能力，政府各項支出質量和水平難以保障。

二是政府財政自給能力不足，明顯表現(xiàn)出縣級政府財力不均衡、財政自給能力有限，這極大制約政府職能的有效履行。

三是縣級政府公共產(chǎn)品供給不足，供給結構不合理，公共服務缺失。對傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給中，如防洪抗旱、水利消防、公路橋梁等項目投資較大，而對教育文化與職業(yè)技術培訓等公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)缺失。

四是公共財政收入質量不高，收入結構不優(yōu)良。稅收收入與一般公共預算之比不足70%的縣域仍然很多，公共財政收入質量不是很高，公共財政收入結構仍需完善。

五是區(qū)域間財政能力不平衡，財政能力得分情況存在明顯的區(qū)域化情況，即富裕市區(qū)的縣級財政能力得分相對較高，落后市區(qū)的縣級財政能力得分相對偏低。

三、政策建議

基于前文提出以下建議：一是促進體制改革，完善縣級財政管理體制。一方面加大對縣域的財政支持力度，提高共享稅中的分享比例，減輕各類專項配套支出壓力；另一方面確定科學的事權劃分標準，系統(tǒng)設計需考慮區(qū)域異質性。二是健全縣級財政監(jiān)督機制。加強監(jiān)督地方財政預算制度、預算執(zhí)行、預算調整和決算等活動的合法性和有效性，同時重點加強政府債務監(jiān)管，將政府債務納入動態(tài)監(jiān)測，有效預防、控制和化解債務，有效防范和化解財政支付風險。三是縣級政府樹立正確的服務理念，加快轉變縣級政府公共服務職能，努力提供基礎公共服務，縣級政府應當建立公共服務的多元化供給體系。