關(guān)于科研事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

沈小艷

引言：近年來，國家加大預(yù)算管理改革力度，深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，推動經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型。隨著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的推進，科研事業(yè)單位經(jīng)費來源不斷多元化，預(yù)算管理問題逐漸突出。新形勢下科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，正確認識當(dāng)前科研事業(yè)單位在預(yù)算管理方面存在的問題與不足，“對癥下藥”找到加強預(yù)算管理工作的對策，有效降低預(yù)算管理風(fēng)險，優(yōu)化內(nèi)部資源配置，提高科研經(jīng)費執(zhí)行的質(zhì)量，促進科研事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

一、預(yù)算管理的背景與現(xiàn)狀

1979年，我國預(yù)算管理制度開始恢復(fù)重建，2000年起啟動部門預(yù)算改革，開始采取綜合預(yù)算編制方法，改變傳統(tǒng)預(yù)算只反映預(yù)算內(nèi)收支的粗放管理方式；預(yù)算編制方式由原來的自上而下代編轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露蠀R總；實現(xiàn)了“一個部門一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排。

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算管理工作，尤其是2014年新預(yù)算法通過之后，財政部出臺了一系列具體的預(yù)算改革舉措。2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，強化了財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，建立了跨年度預(yù)算平衡機制。2018年國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，進一步深化財稅體制改革，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。2020年財政部研究制定《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，實現(xiàn)了財政預(yù)算管理和會計核算的有機統(tǒng)一，有效提升了政府會計運行效率。2021年國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，改變了預(yù)算改革措施碎片化的狀況，將有關(guān)改革成果制度化。經(jīng)過20多年的探索與發(fā)展，我國行政事業(yè)單位已逐步形成了涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑、預(yù)算績效評價、預(yù)算監(jiān)督、決算等預(yù)算全過程的管理體系。

當(dāng)前，國家財政科技投入持續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計，我國2020年全年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出24426億元，比上年增長10.3%，其中基礎(chǔ)研究經(jīng)費1504億元，整體投入排名世界第二?？蒲惺聵I(yè)單位主要從事科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，是我國科研領(lǐng)域重要的組成部分?？蒲薪?jīng)費的來源逐漸多元化，經(jīng)費使用的安全性和有效性受到社會各界的日益關(guān)注，預(yù)算管理在保證科研經(jīng)費安全有效使用方面作用愈加突出。

二、預(yù)算管理的重要性和必要性

（一）有利于資源整合，優(yōu)化資源配置

當(dāng)前，面臨經(jīng)濟下行壓力和國內(nèi)外復(fù)雜經(jīng)濟形勢，黨中央提出“政府要過緊日子”，嚴格控制一般性支出，不斷調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有保有壓、突出重點。全面預(yù)算管理是當(dāng)下政府過緊日子，盤活存量資金資產(chǎn)，整合各類資源，提升事業(yè)單位經(jīng)濟效益和社會效益的重要手段。

（二）有助于提高財務(wù)管理水平，推進財務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，要加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)。科研事業(yè)單位是由政府部門組建的公益組織，為社會提供公共服務(wù)，其預(yù)算管理工作是經(jīng)濟管理的重要組成部分。利用數(shù)字化技術(shù)，落實預(yù)算管理一體化，有助于增強預(yù)算管理透明度，實現(xiàn)預(yù)算信息互聯(lián)互享，進一步提高事業(yè)單位財務(wù)管理水平，推進財務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（三）有利于科研經(jīng)費的規(guī)范管理和安全有效使用

創(chuàng)新決勝未來，改革關(guān)乎國運?？蒲惺聵I(yè)單位立足科技創(chuàng)新，在推動國家高質(zhì)量發(fā)展方面起著重要的作用。預(yù)算管理是科研事業(yè)單位開展科學(xué)研究的重要保障，改革和創(chuàng)新預(yù)算管理的方式方法，對提高科研經(jīng)費的使用效率，促進科研經(jīng)費的規(guī)范管理和安全有效使用具有重要意義。

三、科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）從單位組織管理層面分析

1.預(yù)算管理意識薄弱

預(yù)算管理工作涉及面廣，要求單位全員參與，從思想根源上重視預(yù)算管理。然而部分科研事業(yè)單位受傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式的影響，尚未建立全面預(yù)算管理概念體系，對預(yù)算管理重視不夠，理解不全面。從管理者角度：在思想上認為預(yù)算管理只是在預(yù)算編制時，填報各類經(jīng)費報表，形成預(yù)算報告，向財政部門申請財政資金的過程，缺乏對單位的長期規(guī)劃和戰(zhàn)略全局的考量。從預(yù)算編制者角度：在思想上認為預(yù)算管理是單位領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，預(yù)算編制只是簡單的數(shù)據(jù)匯總或歷年延續(xù)，認為預(yù)算執(zhí)行主要是業(yè)務(wù)部門的任務(wù)，對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不嚴。從業(yè)務(wù)人員角度：在思想上認為預(yù)算編制最重要的目標就是立項，只需將項目申請下來即可，具體工作由財會部門負責(zé)，業(yè)務(wù)人員不參與其中或參與較少。

2.預(yù)算績效管理不到位

一是對預(yù)算績效管理認識的廣度和深度不足。一些科研事業(yè)單位對科研項目預(yù)算執(zhí)行是否達到了預(yù)期效果，項目資金是否得到了充分合理的利用，項目研究是否符合單位戰(zhàn)略需要關(guān)注較少，而是把關(guān)注重點放在科研經(jīng)費支出是否合理合規(guī)，項目是否能順利驗收上，對預(yù)算績效管理重視不夠。

二是預(yù)算績效指標體系不完善。在實際工作中，科研事業(yè)單位設(shè)定的績效評價指標受主觀因素影響較大，往往是定性指標多，定量指標少，普適性指標多，專業(yè)性指標少，特別是缺乏具體針對性、特定性的科研工作核心指標。

三是預(yù)算績效評價結(jié)果未得到有效應(yīng)用。目前科研事業(yè)單位預(yù)算項目績效評價結(jié)果普遍停留在反映情況、分析問題、提出改進意見的層面，尚未形成評價結(jié)果反饋機制。評價結(jié)果對于單位預(yù)算分配和支出管理的參考作用、導(dǎo)向作用、制約作用和對員工的激勵作用未得到充分體現(xiàn)，預(yù)算績效評價工作流于形式，未達到預(yù)期效果。

3.預(yù)算管理信息化水平較低

目前，事業(yè)單位依靠財政建立的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)了“基層事業(yè)單位——主管單位——財政部門”之間的縱向互聯(lián)互通。但在很多基層科研事業(yè)單位內(nèi)部，受機制體制、預(yù)算經(jīng)費等因素的限制，財務(wù)信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)分散開發(fā)，尚未形成橫向互聯(lián)互通、有機整合的信息化系統(tǒng)。有的單位在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等環(huán)節(jié)還停留紙質(zhì)流轉(zhuǎn)階段，工作方式落后，時間周期長，信息共享程度低，財務(wù)人員需要頻繁地向業(yè)務(wù)部門索要數(shù)據(jù)或材料，業(yè)務(wù)部門對項目經(jīng)費的支出、預(yù)算調(diào)整等情況沒有動態(tài)的全面的及時的了解，大大影響了科研項目開展的質(zhì)量和效率，導(dǎo)致預(yù)算管理過程管控缺乏及時性和可靠性。

（二）從單位業(yè)務(wù)層面分析

1.在預(yù)算編制環(huán)節(jié)

一是預(yù)算編制缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃。2015年國務(wù)院頒布的《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》明確要求中央和地方開始實行中期財政規(guī)劃編制。然而，部分科研事業(yè)單位在編制年度預(yù)算時，項目負責(zé)人申報項目往往更注重項目短期利益，缺乏長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，三年中期規(guī)劃編制流于形式。二是預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和準確性。部分科研事業(yè)單位受申報時間緊，預(yù)算編制任務(wù)重的影響，對科研項目的資金需求沒有做深入的調(diào)研論證，存在“拍腦袋預(yù)算”現(xiàn)象。

2.在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

近年來，隨著財政部預(yù)算執(zhí)行管理規(guī)定的不斷完善，科研事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行的管理逐步規(guī)范化、制度化。然而，在具體預(yù)算執(zhí)行過程中，仍然存在不少問題。由于科研項目的創(chuàng)新性、特殊性和不確定性，容易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行推進緩慢。同時，面臨上級部門對預(yù)算執(zhí)行考核的壓力，年末突擊花錢、盲目開支經(jīng)費的情況屢見不鮮，預(yù)算執(zhí)行缺乏規(guī)范性和嚴肅性。

3.在預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)

有的科研事業(yè)單位在項目申報時，預(yù)算編制不準確，導(dǎo)致在項目執(zhí)行中出現(xiàn)無預(yù)算支出、超預(yù)算支出的情況，只能對預(yù)算指標和預(yù)算科目進行調(diào)整。預(yù)算調(diào)整的頻次以及預(yù)算調(diào)整的幅度，也能進一步反映出預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性。此外，有的科研事業(yè)單位預(yù)算調(diào)整內(nèi)部審批流程不規(guī)范，預(yù)算調(diào)整存在隨意性和盲目性。

4.在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理的模式下，預(yù)算工作僅由財務(wù)部門完成，財務(wù)人員既充當(dāng)預(yù)算執(zhí)行角色又充當(dāng)預(yù)算監(jiān)督角色，使得權(quán)職分離無法實現(xiàn)，不能充分發(fā)揮預(yù)算管理職能。

四、加強科研事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）提升全員參與預(yù)算管理意識，打造綜合型預(yù)算管理人才隊伍

預(yù)算管理是單位內(nèi)部整體資源優(yōu)化和系統(tǒng)協(xié)作的過程，是科研事業(yè)單位財務(wù)管理和內(nèi)部控制的重要組成部分，需要單位負責(zé)人從戰(zhàn)略的高度進行整體把控，充分重視預(yù)算管理，調(diào)動全體職工參與預(yù)算管理的積極性。首先，科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部加大宣傳力度，突出預(yù)算管理的內(nèi)容，強調(diào)預(yù)算管理的重要性，強化預(yù)算管理全員參與的意識。

其次，科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組建一支綜合型的預(yù)算管理人才隊伍。預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)能力水平的高低，直接影響到科研事業(yè)單位預(yù)算管理的質(zhì)量。高素質(zhì)的預(yù)算管理人員可以幫助單位進一步規(guī)范預(yù)算管理流程，提高資金的使用效率和項目的管理效率，有效規(guī)避或降低潛在的財務(wù)風(fēng)險。新時期，高素質(zhì)的預(yù)算管理人才不僅需要掌握基礎(chǔ)的財務(wù)專業(yè)知識，還需具備績效管理、風(fēng)險管理、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)治理等方面的能力，同時向資產(chǎn)、科研、人事、采購等多個領(lǐng)域延伸和滲透，為業(yè)務(wù)和財務(wù)融合提供人才保障。

（二）構(gòu)建戰(zhàn)略導(dǎo)向的預(yù)算管理體系，規(guī)范預(yù)算管理流程

隨著財政預(yù)算改革的深入，科研事業(yè)單位應(yīng)以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，不斷完善預(yù)算管理制度，優(yōu)化預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等業(yè)務(wù)流程，充分提高預(yù)算管理效率、深挖資金潛力、優(yōu)化資源配置、釋放科研活力。

1.在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，科研事業(yè)單位應(yīng)以單位戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，從單位運行的實際情況出發(fā)，規(guī)劃好單位短期計劃和中長期目標，并做好協(xié)調(diào)與平衡，實現(xiàn)滾動預(yù)算常態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，對科研項目進行深入調(diào)研論證，科學(xué)預(yù)測和計算單位的資金需求狀況，縮小預(yù)算方案與預(yù)算實際之間的差距，做到預(yù)算管理既服務(wù)于短期現(xiàn)實需求，又和中長期發(fā)展戰(zhàn)略相銜接，避免短期利益驅(qū)動下的“分光用光”式預(yù)算管理模式。

2.在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，嚴格落實預(yù)算執(zhí)行分析考核機制

科研事業(yè)單位應(yīng)嚴格落實預(yù)算執(zhí)行分析考核機制，對預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)情況進行“雙監(jiān)控”，明確預(yù)算執(zhí)行管理責(zé)任，將預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果和績效目標實現(xiàn)情況列入相關(guān)責(zé)任人的年度個人考評指標中，杜絕年底突擊花錢，切實提高預(yù)算執(zhí)行的效率和質(zhì)量。此外，預(yù)算單位應(yīng)有效落實并推進年度預(yù)算執(zhí)行計劃，財務(wù)部門及相關(guān)人員及時匯報預(yù)算的執(zhí)行情況和關(guān)鍵指標的預(yù)算差異情況，分析存在的問題，及時糾正偏差，防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險。

3.在預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，進一步強化預(yù)算硬約束

在預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)行已批復(fù)的預(yù)算，并按照年初制定的預(yù)算執(zhí)行計劃開支經(jīng)費，對確實需要調(diào)整年初預(yù)算的情況，在做好經(jīng)費調(diào)整的論證分析工作的前提下，按規(guī)定的預(yù)算調(diào)整程序辦理，嚴格執(zhí)行單位內(nèi)部控制管理規(guī)定，充分發(fā)揮預(yù)算統(tǒng)籌作用，保證預(yù)算的嚴肅性和約束力。

（三）建立健全預(yù)算績效管理機制，以績效評價優(yōu)化預(yù)算管理

建立健全預(yù)算績效管理機制，是解決績效管理問題的一條重要途徑。首先，科研事業(yè)單位要精準解讀各類政策文件精神，根據(jù)上級政策文件要求，結(jié)合本單位的實際情況，在進一步修訂預(yù)算管理辦法的基礎(chǔ)上，完善相應(yīng)的實施細則，明確績效管理要求，將績效理念體現(xiàn)在規(guī)章制度中，與制度形成合力，從而引起全體職工的重視；其次，建立符合科研特點的績效目標評價體系，設(shè)定科學(xué)的項目績效目標，提升績效目標的合理性和約束性，杜絕預(yù)算績效評價“走形式”；最后，加強績效目標的引領(lǐng)作用，強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與績效考核掛鉤，通過考核加強責(zé)任約束，建立績效評價結(jié)果公開機制、績效問責(zé)機制，嚴格落實績效考評獎懲制度，達到以績效評價結(jié)果優(yōu)化預(yù)算管理、提升管理水平的目的。

（四）建立并優(yōu)化信息化管理系統(tǒng)，打破信息孤島

推進全面預(yù)算管理必須要有先進的信息技術(shù)支撐?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)建立并優(yōu)化適用于單位實際情況的內(nèi)部信息化管理平臺，在兼顧數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全的前提下，和現(xiàn)有的財政預(yù)算一體化系統(tǒng)、OA系統(tǒng)以及其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，打破信息孤島，實現(xiàn)無紙化預(yù)算項目申報、預(yù)算調(diào)整與控制、費用報銷等，從而精準把控預(yù)算全流程，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“自上而下穿透、從財務(wù)到業(yè)務(wù)穿透”，讓業(yè)務(wù)人員“內(nèi)部最多跑一次”，減少人為操縱因素，大大提升財務(wù)人員工作效率和單位整體治理能力，推進業(yè)務(wù)和財務(wù)深度融合。

（五）強化預(yù)算管理的監(jiān)督機制，構(gòu)建“三位一體”監(jiān)督體系

首先，在內(nèi)部監(jiān)督層面，可以成立單位“財經(jīng)委員會”及其他類似監(jiān)督小組，由紀檢部門牽頭，明確“財經(jīng)委員會”預(yù)算監(jiān)管的職責(zé)，有效利用信息化平臺，對預(yù)算情況及時跟蹤分析和監(jiān)督評價，加強對科研項目支出事前、事中、事后審查；其次，在社會監(jiān)督層面，充分發(fā)揮社會中介監(jiān)督作用，聘請專業(yè)的第三方審計事務(wù)所對相關(guān)課題、預(yù)算內(nèi)部控制等情況進行專項審計，有效防范潛在的風(fēng)險，防止預(yù)算偏差。最后，在政府監(jiān)督層面，依托于預(yù)算一體化系統(tǒng)，財政部門、上級主管部門通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)，完成動態(tài)跟蹤和全時段監(jiān)督。

結(jié)束語：綜上所述，在新形勢背景下，科研事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，高度重視預(yù)算管理，不斷探索和改進預(yù)算管理實施策略，有效提升科研經(jīng)費使用效益，嚴格落實國家科研發(fā)展戰(zhàn)略目標，積極推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建預(yù)算編制有標準、執(zhí)行有約束、績效有考評的現(xiàn)代預(yù)算管理體系，為我國科學(xué)事業(yè)發(fā)展提供強有力的支撐。