行政備案職責(zé)的理論證成與體系構(gòu)建*

王青斌

(中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院，北京 100088)

一、行政備案職責(zé)：一個(gè)隱落的行政法問(wèn)題

行政備案是指行政機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)行政監(jiān)督管理，依法要求行政相對(duì)人報(bào)送其從事特定活動(dòng)的有關(guān)材料，并將報(bào)送材料存檔備查的程序性事實(shí)行為和行政法律制度。[1]行政備案的類型多元，根據(jù)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行備案時(shí)對(duì)備案材料的審查標(biāo)準(zhǔn)不同，可以區(qū)分為告知性備案與審查性備案；根據(jù)備案審查的階段不同，可以區(qū)分為事前備案與事后備案。行政備案不是典型的“行政行為”，并且囿于備案管理規(guī)范的缺失或模糊、行政備案的程序行為屬性等原因，行政備案中行政主體的職責(zé)并不明晰。對(duì)于相對(duì)人提交備案材料后，行政主體是否有職責(zé)進(jìn)行后續(xù)處理，實(shí)踐中也認(rèn)識(shí)不一。大部分備案管理規(guī)范更側(cè)重于賦予行政主體備案管理權(quán)，細(xì)致規(guī)定行政相對(duì)人的備案義務(wù)，而對(duì)行政主體的備案職責(zé)則語(yǔ)焉不詳。由于法定職責(zé)的缺失，行政主體在備案管理過(guò)程中容易出現(xiàn)不作為和亂作為的現(xiàn)象，從而影響行政備案的實(shí)際效果。學(xué)界已有研究主要圍繞行政備案的性質(zhì)、分類、邊界、實(shí)踐反思等問(wèn)題展開(kāi)，①但對(duì)行政主體的備案義務(wù)仍關(guān)注不足。因此，在“深入開(kāi)展行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)，研究解決行政備案管理面臨的突出問(wèn)題”②的背景下，明確行政主體在行政備案中的職責(zé)極具現(xiàn)實(shí)和理論意義。

當(dāng)前，我國(guó)法律、行政法規(guī)層面統(tǒng)一的行政備案立法缺失，現(xiàn)行有關(guān)備案的規(guī)定較為零散、效力層級(jí)低。雖然在有關(guān)法律或行政法規(guī)中會(huì)提及備案，但有關(guān)備案如何進(jìn)行以及行政主體有無(wú)職責(zé)等，通常由相應(yīng)規(guī)章或規(guī)范性文件予以完善和落實(shí)。根據(jù)北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，目前總共有25份部門(mén)行政規(guī)章、6份地方政府規(guī)章、91份部門(mén)規(guī)范性文件、1021份地方規(guī)范性文件專門(mén)對(duì)法律法規(guī)設(shè)定的備案事項(xiàng)予以配套細(xì)化。③例如，《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥法》(下稱《中醫(yī)藥法》)第14條規(guī)定舉辦中醫(yī)診所實(shí)行備案管理，但相對(duì)人的備案信息報(bào)送、行政主體的備案接收、審查與監(jiān)督等職責(zé)規(guī)定依賴于《中醫(yī)藥診所備案管理暫行辦法》的具體規(guī)定。整體而言，當(dāng)前行政備案的法治化程度較低，行政主體在行政備案中的職責(zé)與法律責(zé)任規(guī)定尚缺乏有效的法律規(guī)制。[2]P54-60除了31份行政規(guī)章外，當(dāng)前行政主體的備案職責(zé)大部分由其他規(guī)范性文件予以調(diào)整。

表1 31份有關(guān)行政備案的行政規(guī)章匯總

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與監(jiān)管國(guó)家的崛起，引發(fā)了行政法學(xué)領(lǐng)域的信息轉(zhuǎn)向，公共行為者與公民之間的信息關(guān)系成為全新研究領(lǐng)域的對(duì)象。[3]P91行政備案目的在于盡可能全面掌握監(jiān)管對(duì)象的各類信息，行政主體需通過(guò)履行備案職責(zé)實(shí)現(xiàn)其行政職能，以便開(kāi)展后續(xù)的事中事后監(jiān)管。本文擬在梳理行政主體備案職責(zé)的規(guī)范現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對(duì)行政主體備案職責(zé)體系的制度原理、實(shí)踐困境與規(guī)范構(gòu)造展開(kāi)研究，明晰行政主體在行政備案中的接收、審查、監(jiān)督檢查和說(shuō)明理由等職責(zé)。

二、行政主體備案職責(zé)的理論證成

通過(guò)前述的分析可知，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系對(duì)行政主體的備案職責(zé)缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定。那么是否意味著備案管理規(guī)范僅要求行政相對(duì)人履行備案信息報(bào)送義務(wù)，而行政主體只需履行籠統(tǒng)的“存檔備查”職權(quán)、“一備了之”即可呢？要從根本上回應(yīng)這些問(wèn)題，必須探明行政主體備案職責(zé)的理論根據(jù)。

(一)范疇確立：作為行政職責(zé)構(gòu)成的備案職責(zé)

在深化行政審批改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，行政主體備案職責(zé)的理論構(gòu)造維度體現(xiàn)為：形式上為行政職權(quán)，實(shí)質(zhì)上為行政職責(zé)。權(quán)力與責(zé)任是一對(duì)基本理論范疇，也是現(xiàn)代行政國(guó)家權(quán)力配置的基本框架。按照“權(quán)責(zé)一致”理念，行政職權(quán)和行政職責(zé)具有不可分割性和對(duì)應(yīng)性，有行政備案職權(quán)必然同時(shí)有行政備案職責(zé)，這是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的體現(xiàn)。但二者仍存在如下區(qū)別：一是價(jià)值屬性不同，職權(quán)的提法更側(cè)重于高權(quán)行政思維，而職責(zé)更傾向于服務(wù)行政思維。二是依據(jù)不同，職權(quán)的行使遵循職權(quán)法定原則，主要來(lái)自憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，而職責(zé)的依據(jù)廣泛，在過(guò)往的司法實(shí)踐中，行政慣例、行政合同等設(shè)定的義務(wù)也能成為行政主體法定職責(zé)的來(lái)源。[4]P165三是作為義務(wù)的來(lái)源不同，以行政職責(zé)為代表的義務(wù)性規(guī)范構(gòu)成行政作為義務(wù)的直接來(lái)源，以行政職權(quán)為代表的授權(quán)性規(guī)范屬于行政作為義務(wù)的間接來(lái)源。[5]P96隨著給付國(guó)家、服務(wù)行政的到來(lái)，職權(quán)職責(zé)化成為秩序行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)型中的必然趨勢(shì)，權(quán)力以職責(zé)的形式發(fā)揮作用將會(huì)有更加廣闊的行政空間。[6]

作為信息規(guī)制工具，行政備案旨在為交易主體或規(guī)制機(jī)構(gòu)提供決策信息以改善決策質(zhì)量。[7]對(duì)于行政主體而言，行政備案一方面是行政決策的參考，另一方面，行政備案獲取的信息往往是后續(xù)監(jiān)管的基礎(chǔ)。[8]行政主體的備案職權(quán)構(gòu)造體現(xiàn)出行政備案的政府監(jiān)管工具屬性，實(shí)踐中多通過(guò)授權(quán)性規(guī)范條款明確行政主體的備案職權(quán)，構(gòu)成行政主體職責(zé)的間接來(lái)源。行政備案職權(quán)的實(shí)質(zhì)構(gòu)造為備案職責(zé)，主要體現(xiàn)為行政主體在備案材料接收、處理、后續(xù)監(jiān)督過(guò)程中的作為義務(wù)。司法實(shí)踐中，法院更多的是從備案管理職責(zé)規(guī)范出發(fā)，逐一審查行政備案程序中，行政主體是否盡到對(duì)備案材料的形式完備性審查、是否出具備案證明等作為義務(wù)。④易言之，行政備案管理過(guò)程中，政府監(jiān)管的重心應(yīng)當(dāng)從“職權(quán)本位”向“職責(zé)本位”轉(zhuǎn)型：強(qiáng)調(diào)基于權(quán)力所生的義務(wù)與責(zé)任、責(zé)任重于資格或地位，激活和強(qiáng)化權(quán)力所蘊(yùn)含的協(xié)商、合作、說(shuō)服等理念，變基于職權(quán)支配力的管理為基于職責(zé)驅(qū)動(dòng)力的服務(wù)。[9]行政備案管理事項(xiàng)涉及多樣化的社會(huì)服務(wù)，需要行政主體在“積極履行備案職責(zé)”導(dǎo)向下，更好地發(fā)揮行政備案在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入資格、緩和行政監(jiān)管和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的功能。

(二)價(jià)值證成：發(fā)揮備案制度功能的備案職責(zé)

在我國(guó)，行政備案的興起與行政審批制度改革密切相關(guān)，其作為行政審批的替代工具相較于行政審批，行政備案是一種更為柔性的規(guī)制工具。“柔性”管制工具可以根據(jù)對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的限制程度分為兩類：一是需要當(dāng)事人同意或者與管制部門(mén)形成合意才能實(shí)施的管制方法(如行政指導(dǎo)、行政合同)；二是基于特定的管制目標(biāo)，要求當(dāng)事人向管制機(jī)關(guān)或公眾提供信息的管制方法(如備案制、信息披露等)。[10]我國(guó)通過(guò)法律、法規(guī)的修改，將很多以往的行政審批改造為行政備案，為行政主體的執(zhí)法提供了更多可用工具，也是符合“執(zhí)行金字塔”理論的。該理論認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)首先應(yīng)使用執(zhí)法金字塔底部干預(yù)程度較低的規(guī)制工具，只有當(dāng)被規(guī)制者對(duì)低水平的制裁不予回應(yīng)時(shí)，才拾階而上、逐步采取干預(yù)度更高的規(guī)制工具。[11]P475將部分行政審批轉(zhuǎn)化成行政備案，在一定程度上降低了行政規(guī)制的等級(jí)，降低了市場(chǎng)門(mén)檻，客觀上有助于提升市場(chǎng)活力和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

就功能而言，行政備案主要是作為信息規(guī)制工具而存在。“信息披露和甄別是對(duì)信息不充分的最佳回應(yīng)。”[12]P101從信息規(guī)制層面分析，信息收集機(jī)制是對(duì)規(guī)制對(duì)象附加定期報(bào)告的強(qiáng)制義務(wù)，只要這些信息與行政機(jī)關(guān)合法的規(guī)制主題相關(guān)。[13]P350行政備案的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)特定行為的信息監(jiān)管，通過(guò)盡可能全面地掌握監(jiān)管對(duì)象的各類信息，以便開(kāi)展后續(xù)的事中事后監(jiān)管。行政備案不同于行政許可，行政審批事項(xiàng)調(diào)整為行政備案的改革目標(biāo)是為了減輕行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，將原來(lái)需要行政主體審核同意的事項(xiàng)調(diào)整為“告知”事項(xiàng)，但這不意味著減輕行政主體的職責(zé)，反而更依賴行政主體對(duì)備案材料的接收、整理以及后續(xù)的監(jiān)管義務(wù)履行，來(lái)維護(hù)整個(gè)社會(huì)公共秩序。為實(shí)現(xiàn)有效的信息監(jiān)管，在相對(duì)人提供備案材料后，行政主體需要積極履行接收與審查義務(wù)，積極檢查行政相對(duì)人報(bào)送的有關(guān)企業(yè)資質(zhì)證明、場(chǎng)地證明、工作人員資質(zhì)證明等材料，以確保其符合市場(chǎng)活動(dòng)的相關(guān)監(jiān)管要求。換言之，與行政許可相比，行政備案放松對(duì)準(zhǔn)入條件的控制，但是加強(qiáng)對(duì)規(guī)制對(duì)象在備案登記時(shí)提供名稱、經(jīng)營(yíng)范圍、聯(lián)系方式等信息準(zhǔn)確性的要求。[14]P12另外，隨信息技術(shù)和信息監(jiān)管理念的發(fā)展，除信息監(jiān)管功能之外，行政備案還發(fā)展出相關(guān)服務(wù)功能。行政主體在備案信息基礎(chǔ)上建立信息公開(kāi)和質(zhì)量評(píng)估制度，為公眾提供備案主體的信息。服務(wù)性行為取向是行政主體信息提供義務(wù)的必然結(jié)果，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不成熟的今天，行政主體的這一義務(wù)尤為重要，因?yàn)樵摿x務(wù)提供給行政相對(duì)人的信息是能夠直接為其帶來(lái)利益的信息。[15]而相關(guān)信息公開(kāi)與信息質(zhì)量評(píng)估機(jī)制的建立，離不開(kāi)行政主體積極履行相關(guān)備案材料的接收、整理與公示義務(wù)。

當(dāng)然，備案信息的收集與整理僅是行政備案監(jiān)管的第一步，更重要的是利用備案信息開(kāi)展后續(xù)的事中事后監(jiān)管。一般而言，各種制度對(duì)為了防止信息優(yōu)勢(shì)者利用優(yōu)勢(shì)信息獲得不法利益或損害他人利益的行為都設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任，以增加信息優(yōu)勢(shì)者濫用信息優(yōu)勢(shì)資源的成本，進(jìn)而對(duì)信息優(yōu)勢(shì)者進(jìn)行有效監(jiān)督。[16]P128而法律責(zé)任的威懾力離不開(kāi)行政主體積極履行相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法義務(wù)，在行政備案的法律責(zé)任設(shè)定混亂⑤、監(jiān)管資源有限的情況下，為確保備案信息的準(zhǔn)確性和督促備案義務(wù)主體符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)律，行政主體需積極履行備案監(jiān)管義務(wù)，通過(guò)提高監(jiān)管執(zhí)法的頻率和懲罰的威懾強(qiáng)度，確保行政相對(duì)人能夠按照備案要求從事特定的市場(chǎng)活動(dòng)。

(三)規(guī)范證成：回應(yīng)相對(duì)人請(qǐng)求權(quán)的備案職責(zé)

實(shí)際上，行政主體的備案職責(zé)規(guī)范以保護(hù)相對(duì)人權(quán)益為指向，行政相對(duì)人有要求行政主體履行備案職責(zé)的請(qǐng)求權(quán)?！霸诮袢彰裰鞣ㄖ螄?guó)家中，人民應(yīng)是行政關(guān)系的主體，行政則為法律規(guī)范的對(duì)象，行政法問(wèn)題的思考取向應(yīng)當(dāng)以人民權(quán)利為主體，構(gòu)成行政法上請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的思維模式?！盵17]P16行政作為請(qǐng)求權(quán)，是指相對(duì)人請(qǐng)求行政主體為一定行為的公法權(quán)利。個(gè)人的行政作為請(qǐng)求權(quán)，對(duì)應(yīng)的是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。而行政作為請(qǐng)求權(quán)發(fā)動(dòng)的條件之一，就是行政作為職責(zé)的職務(wù)規(guī)范以相對(duì)人權(quán)益為對(duì)象，指向相對(duì)人權(quán)益，涉及相對(duì)人權(quán)益。[18]P110行政備案的制度內(nèi)涵是在放寬事前準(zhǔn)入的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的行為控制，確保備案義務(wù)主體進(jìn)入市場(chǎng)后遵守監(jiān)管規(guī)定。這也意味著當(dāng)行政主體通過(guò)法律或內(nèi)部行政規(guī)范規(guī)定特定項(xiàng)目的備案實(shí)施程序時(shí)，是指向行政相對(duì)人申報(bào)、變更備案內(nèi)容的程序，涉及備案相對(duì)人的權(quán)益無(wú)疑。同時(shí)，行政相對(duì)人不完成備案將面臨責(zé)令改正、行政處罰等法律責(zé)任。因此，從保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益而言，很多情況下，行政備案是當(dāng)事人必須履行的義務(wù)，如果相對(duì)人履行了相關(guān)義務(wù)，但行政主體不作為，行政相對(duì)人難以證明自己履行了相關(guān)義務(wù)，將面臨法律責(zé)任而使自身合法權(quán)益受損。換言之，行政相對(duì)人履行了備案材料報(bào)送義務(wù)后，便可以基于相關(guān)備案管理規(guī)范的規(guī)定行使行政作為請(qǐng)求權(quán)，要求行政主體履行接收、審查與備案的職責(zé)。

從行政法律關(guān)系角度出發(fā)，行政相對(duì)人的申請(qǐng)行為和行政主體的受理行為兩者相結(jié)合，使得行政備案法律關(guān)系得以形成。申請(qǐng)與受理意味著行政主體具有對(duì)這一具體行政備案是否允許的審查職權(quán)，同時(shí)意味著行政主體承擔(dān)了必須作出行政決定的義務(wù)，這也是由行政備案的功能決定的：一方面行政備案屬于告知性備案，行政主體主要是形式審查，自由裁量的空間有限，只要相對(duì)人提供了符合備案要求的備案材料，行政主體需要依法履行相應(yīng)的接收、審查和備案義務(wù)。在“裁量壓縮時(shí)只選擇惟一尚存的、無(wú)裁量瑕疵的決定時(shí)”，公民享有要求行政主體作出特定決定的請(qǐng)求權(quán)。[19]P161另一方面，相比行政許可事項(xiàng)的“一般禁止的個(gè)別解除”，行政備案事項(xiàng)默認(rèn)為“所有人均具有資格從事特定活動(dòng)”，行政相對(duì)人提供了符合備案要求的材料后，具有期待行政主體作出予以備案行為的信賴?yán)?，行政主體需要履行基于信賴?yán)嬉l(fā)的行政作為義務(wù)[20]。概言之，行政備案本質(zhì)上是“信息市場(chǎng)”[21]P49，行政備案的信息監(jiān)管功能和服務(wù)性功能為行政主體的作為職責(zé)和相對(duì)人的作為請(qǐng)求權(quán)提供了更加豐富的內(nèi)涵和基礎(chǔ)。

三、行政備案職責(zé)的規(guī)范呈現(xiàn)與體系檢視

通過(guò)梳理上文中31份行政規(guī)章關(guān)于行政主體備案職責(zé)的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)實(shí)中行政主體的備案職責(zé)規(guī)范體系在多方面存在明顯不足。通過(guò)對(duì)這些不足分析，可進(jìn)一步檢視行政備案職責(zé)體系欠缺的原因。

(一)行政備案職責(zé)內(nèi)在義務(wù)的構(gòu)成性反思

從行政備案的運(yùn)行環(huán)節(jié)來(lái)看，行政相對(duì)人提交備案材料是這個(gè)環(huán)節(jié)的起點(diǎn)，對(duì)于行政相對(duì)人而言，行政備案是一種程序上的義務(wù)，對(duì)行政主體而言，則是一種備案管理職權(quán)。當(dāng)然，行政主體在行使備案管理職權(quán)的同時(shí)也要履行相應(yīng)的備案職責(zé)。

1.備案接收義務(wù)的明確性不足。在行政主體的備案職責(zé)中，首要義務(wù)乃是接收行政相對(duì)人提交的備案材料。具體而言，包括對(duì)報(bào)送備案材料的接收、或者不符合備案形式要求情況下的告知補(bǔ)正義務(wù)。

其一，備案材料的接收義務(wù)。行政主體的接收義務(wù)不明晰是行政監(jiān)管領(lǐng)域的一大痼疾。[22]P201行政備案是一項(xiàng)需要行政法律關(guān)系雙方積極配合的程序性事實(shí)行為，行政相對(duì)人在負(fù)有備案信息報(bào)送義務(wù)的同時(shí)，行政主體也應(yīng)履行相應(yīng)的接收義務(wù)。然而備案管理實(shí)踐中行政主體的接收義務(wù)卻不明晰，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章中，均沒(méi)有明確規(guī)定行政主體的備案接收義務(wù)?；蛟S對(duì)于告知性備案而言，審查只是形式審查，因此接收義務(wù)與審查義務(wù)很大程度上融合在一起了。[23]P90但是沒(méi)有明確接收義務(wù)容易造成備案管理機(jī)關(guān)的行政不作為，往往出現(xiàn)不予接收或“合理審查”后再接收的情形，如《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》(海關(guān)總署令第243號(hào))第8條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)自出口食品生產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)備案之日起5日內(nèi)，對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)提交的備案材料進(jìn)行初步審查，材料齊全并符合法定形式的，予以受理。”

其二，備案材料瑕疵的補(bǔ)正告知義務(wù)。目前，備案管理規(guī)范對(duì)行政主體如何處理“瑕疵”的備案材料規(guī)定不一。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章中，僅有9份規(guī)章規(guī)定行政主體的備案材料瑕疵的補(bǔ)正告知義務(wù)，其余21份行政備案規(guī)章缺乏明確規(guī)定行政備案材料瑕疵時(shí)的處理方式。在明確行政主體的補(bǔ)正告知義務(wù)規(guī)范中，對(duì)補(bǔ)正次數(shù)和補(bǔ)正時(shí)間的告知也不盡一致，具體包括以下五種情形：一是僅規(guī)定應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)行政相對(duì)人補(bǔ)正，但沒(méi)有規(guī)定告知補(bǔ)正的次數(shù)和時(shí)間；二是僅規(guī)定一次性告知補(bǔ)正，卻沒(méi)有規(guī)定告知的時(shí)間；三是當(dāng)場(chǎng)或者五日內(nèi)一次性告知補(bǔ)正；四是20日內(nèi)書(shū)面通知；五是3日內(nèi)一次性告知補(bǔ)正。

表2 行政規(guī)章中的備案補(bǔ)正告知義務(wù)匯總

2.備案審查義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)混亂。行政主體對(duì)行政備案事項(xiàng)的審查方式一般包括形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩種形式。所謂形式審查，也就是行政主體只對(duì)相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式進(jìn)行審查，而對(duì)備案材料的真實(shí)性、合法性不作審查。所謂實(shí)質(zhì)審查，是指行政主體對(duì)備案材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否符合備案條件進(jìn)行審查，包括審查備案材料的內(nèi)容與事實(shí)是否一致，是否合法有效。實(shí)質(zhì)性審查程序有助于行政主體實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查的目的，可以有效排除備案事項(xiàng)的潛在危險(xiǎn)或?qū)Σ焕蠊M(jìn)行補(bǔ)救。[24]P96但是，實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)亦是行政許可式備案的重要特征，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)性的影響。[25]因此，應(yīng)當(dāng)注意實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)的適用情形。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章中，有22份行政規(guī)章規(guī)定了形式審查標(biāo)準(zhǔn)，有8份行政規(guī)章規(guī)定了實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，而《互聯(lián)網(wǎng)IP地址備案管理辦法》(信息產(chǎn)業(yè)部令第34號(hào))對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定。

當(dāng)前，備案管理規(guī)范對(duì)行政主體的審查義務(wù)規(guī)定并不統(tǒng)一。如在實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)中，行政主體的備案審查義務(wù)包括以下四種類型：一是備案材料本身涉及實(shí)質(zhì)性審查。例如，《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》(發(fā)改委令第12號(hào))第19條規(guī)定外商投資項(xiàng)目備案需“符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”“符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》”。而這兩項(xiàng)審查內(nèi)容均涉及企業(yè)投資內(nèi)容的合法性，已經(jīng)超越了形式審查的范疇，屬于實(shí)質(zhì)性審查。類似的規(guī)定還包括相關(guān)備案應(yīng)當(dāng)符合“本市產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)定”或“全部被特許人的店鋪分布情況”等，這些備案條件無(wú)法由其他行政機(jī)關(guān)予以證明，需要行政主體突破備案材料的形式合法性，對(duì)材料內(nèi)容的真實(shí)性和合法性展開(kāi)核查。二是額外規(guī)定審查要求。例如，《專利實(shí)施許可合同備案辦法》(國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局令第62號(hào))第12條規(guī)定“因?qū)＠麢?quán)的歸屬發(fā)生糾紛或者人民法院裁定對(duì)專利權(quán)采取保全措施，專利權(quán)的有關(guān)程序被中止的”等情形不予備案，而這些備案情形不屬于報(bào)送備案材料范圍。司法實(shí)踐中，針對(duì)業(yè)委會(huì)的備案材料審查，行政主體的審查范圍不局限于提交的備案材料，還要審查業(yè)委會(huì)委員是否存在不繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)等違法違規(guī)行為。⑥三是授權(quán)行政主體進(jìn)行概括審查。如《國(guó)債專項(xiàng)資金技術(shù)改造項(xiàng)目企業(yè)自行招聘?jìng)浒腹芾頃盒修k法》(國(guó)經(jīng)貿(mào)投資[1999]1198號(hào))第6條規(guī)定：“備案受理機(jī)關(guān)20個(gè)工作日內(nèi)無(wú)異議，企業(yè)可自行招標(biāo)?！彼氖切姓黧w需要采取額外調(diào)查程序。這種實(shí)質(zhì)性審查程序包括專家評(píng)審程序、實(shí)地核查程序等。如《金融控股公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員任職備案管理暫行規(guī)定》(中國(guó)人民銀行令〔2021〕第2號(hào))第20條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)通過(guò)審核備案材料、考察談話、調(diào)查從業(yè)經(jīng)歷等方式對(duì)相關(guān)人員的任職條件進(jìn)行核查?！?/p>

表3 行政規(guī)章中備案實(shí)質(zhì)審查義務(wù)匯總

3.備案決定義務(wù)的規(guī)范性欠缺。行政主體經(jīng)過(guò)審查行政備案申請(qǐng)后，必須對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)作出一定的回應(yīng)，包括告知準(zhǔn)予備案的證明決定或不予備案情形的說(shuō)明理由證明。根據(jù)行政主體是否出具備案憑證，可以分為有明確的備案證明、沒(méi)有備案證明以及行政主體自由裁量三種情況。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章中，有5份行政規(guī)章沒(méi)有規(guī)定行政主體必須作出備案證明，25份行政規(guī)章規(guī)定行政主體必須給出備案證明，1份行政規(guī)章規(guī)定由行政主體自由裁量。對(duì)于網(wǎng)上行政備案事項(xiàng)，許多備案管理規(guī)范缺乏行政主體告知義務(wù)的規(guī)定，因?yàn)榫W(wǎng)上備案情形中行政相對(duì)人報(bào)送符合備案要求的材料，即視為完成備案。但網(wǎng)上備案同樣需要行政主體履行職責(zé)，如《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者備案登記辦法》(商務(wù)部令第2號(hào))第6條規(guī)定：“備案登記機(jī)關(guān)應(yīng)自收到對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者提交的上述材料之日起5日內(nèi)辦理備案登記手續(xù)?！痹?5份明確規(guī)定需要出具備案證明的行政規(guī)章情形中，備案證明的形式多樣，包括備案憑證、備案編號(hào)、備案回執(zhí)、備案通知書(shū)(表)、備案證、通關(guān)函、電子驗(yàn)證標(biāo)識(shí)、備案專用章、答復(fù)等。當(dāng)然，也有行政規(guī)章將是否出具備案證明授予行政主體自由裁量，如《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)備案管理辦法》第14條規(guī)定：“特許人所在地的(省、自治區(qū)、直轄市或設(shè)區(qū)的市級(jí))人民政府商務(wù)主管部門(mén)可以向通過(guò)備案的特許人出具備案證明。”這種法律規(guī)范明文規(guī)定的作為義務(wù)不夠具體，會(huì)誘發(fā)行政機(jī)關(guān)及其工作人員傾向于采取消極策略，導(dǎo)致行政不作為的產(chǎn)生。[26]

除了行政備案實(shí)施機(jī)關(guān)的告知義務(wù)規(guī)范模糊或缺失外，對(duì)于不予備案情形下行政主體的說(shuō)明理由義務(wù)欠缺也成為常態(tài)。說(shuō)明理由欠缺體現(xiàn)為行政主體對(duì)于不予備案行為僅給出簡(jiǎn)單的答復(fù)，而缺乏為何拒絕備案的說(shuō)明。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章中，有17份行政規(guī)章沒(méi)有規(guī)定不予備案情形的行政主體的說(shuō)明理由義務(wù)，有14份行政規(guī)章規(guī)定了行政主體出具不予備案通知書(shū)、書(shū)面意見(jiàn)等說(shuō)明理由義務(wù)。司法實(shí)踐中，“不予備案情形下的行政主體的說(shuō)明理由義務(wù)欠缺”是不履行法定職責(zé)案件的典型情形之一。譬如在紹興高速公路救援中心訴上虞市道路運(yùn)輸管理所不履行行政備案法定職責(zé)案中，原告下屬的上虞駕校將所屬149名教練員及其145輛教練車的備案申請(qǐng)資料用公證郵寄的方式寄送被告，被告簽收后的次日將材料退回原告，欠缺說(shuō)明理由，法院認(rèn)定被告的行為沒(méi)有履行行政備案法定職責(zé)。⑦

表4 行政規(guī)章中備案決定形式匯總

(二)行政備案職責(zé)外部限制的制度性困境

在行政主體的備案接收、審查、決定義務(wù)之外，行政主體備案職責(zé)的履行必然也要受到限制與監(jiān)督，在行政備案職責(zé)的外部限制方面，也存在著一些明顯的不足。主要體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

1.備案審查期限的失序

較短的時(shí)效(期限)是保障行政效率的重要工具。[27]行政備案的審查期限旨在提高行政備案管理效率，督促行政主體積極履行備案職能。然而檢視現(xiàn)有的備案管理規(guī)范，大部分僅規(guī)定了行政備案相對(duì)人的報(bào)送期限，卻沒(méi)有規(guī)定行政主體的備案審查期限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份行政備案的規(guī)章中有11份沒(méi)有規(guī)定行政主體的備案審查期限，剩下的20份行政規(guī)章對(duì)審查期限的規(guī)定差異性較大，具體包括3日、5日、7日、10日、20日、30日等審查期限。當(dāng)然，基于行政備案的“告知性”屬性，許多行政規(guī)章要求行政主體立即作出備案決定，如《化妝品注冊(cè)備案管理辦法》(國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第35號(hào))第34條規(guī)定“普通化妝品上市或者進(jìn)口前，備案人按照國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的要求通過(guò)信息服務(wù)平臺(tái)提交備案資料后即完成備案?！睂?duì)于網(wǎng)上備案事項(xiàng)而言，備案系統(tǒng)自動(dòng)生成備案編號(hào)和回執(zhí)，一般不需太多形式審查，屬于可立即作出備案決定的項(xiàng)目。但也有例外，《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案辦法》第12條規(guī)定：“省通信局在收到備案人提交的備案材料后，材料齊全的，應(yīng)在20個(gè)工作日內(nèi)予以備案?！?/p>

以期間能否變動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)，可將期間分為不變期間和可變期間。不變期間，意旨期間一經(jīng)確定，非有法律規(guī)定的情形，不得隨意變更。目前大部分備案管理規(guī)范對(duì)備案審查期間的規(guī)定都屬于不變期間?？勺兤陂g是指期間確定以后，由于情況變化，難以在確定的期間內(nèi)完成行政備案活動(dòng)，行政主體變更原定的時(shí)間。例如，《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》(海關(guān)總署令第243號(hào))第11條規(guī)定“海關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)備案申請(qǐng)進(jìn)行審查，并自受理備案申請(qǐng)之日起20日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予備案的決定。20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本海關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10日，并應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人?！?/p>

表5 行政規(guī)章中備案審查期限義務(wù)匯總

2.備案監(jiān)督檢查的缺位

在我國(guó)實(shí)施行政許可過(guò)程中，“重批輕管”現(xiàn)象較為普遍，在許可后缺乏相應(yīng)的后續(xù)監(jiān)督檢查。[28]P202行政備案作為行政審批的替代性制度，具有信息監(jiān)管和回應(yīng)性監(jiān)管的技術(shù)特征，既能提高監(jiān)管效能，又切實(shí)減少對(duì)市場(chǎng)主體的干擾。但由于執(zhí)法者對(duì)行政備案與行政審批之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，許多備案管理規(guī)范缺乏后續(xù)監(jiān)管規(guī)定，“備而不管”現(xiàn)象屢有發(fā)生。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章中，有8份沒(méi)有規(guī)定行政主體的監(jiān)督檢查義務(wù)，有10份籠統(tǒng)規(guī)定行政主體的監(jiān)督檢查義務(wù)。在13份行政規(guī)章明確規(guī)定行政主體的監(jiān)督檢查義務(wù)中，行政主體主要通過(guò)如下形式履行監(jiān)督管理義務(wù)：一是書(shū)面檢查。主要通過(guò)核查反映從事行政備案事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)事項(xiàng)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。二是實(shí)地檢查。主要通過(guò)執(zhí)法人員的走訪現(xiàn)場(chǎng)，抽檢備案材料等形式進(jìn)行事實(shí)調(diào)查或資料收集活動(dòng)。如《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》(國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)令第14號(hào))第15條規(guī)定行政主體“應(yīng)當(dāng)自中醫(yī)診所備案之日起三十日內(nèi)，對(duì)備案的中醫(yī)診所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行核實(shí)，并定期開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查。”同時(shí)，由于執(zhí)法任務(wù)膨脹與執(zhí)法資源有限之間的緊張關(guān)系，備案監(jiān)督檢查主要以書(shū)面檢查為主，必要時(shí)開(kāi)展實(shí)地檢查或抽查，如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》(環(huán)境保護(hù)部令第41號(hào))第17條規(guī)定行政主體可以采取抽查、根據(jù)舉報(bào)進(jìn)行檢查等方式履行監(jiān)督檢查義務(wù)。

雖然放松準(zhǔn)入控制、激活市場(chǎng)主體活力成為當(dāng)前“放管服”改革的主要方向，但是，監(jiān)管緩和的同時(shí)也需要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管措施以規(guī)制溢出的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，“僅僅廢止一項(xiàng)規(guī)則而沒(méi)有相應(yīng)措施取而代之的情形是極其少見(jiàn)的”。[29]P575反觀實(shí)踐，對(duì)于后續(xù)監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)備案義務(wù)主體存在違反備案規(guī)范的行為，行政主體應(yīng)當(dāng)采取何種監(jiān)管措施并不明晰。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章中，有8份行政規(guī)章規(guī)定了行政主體的備案撤銷或注銷義務(wù)。在這8份行政規(guī)章中，有的僅規(guī)定行政主體的撤銷(取消)義務(wù)，如《對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者備案登記辦法》第10條規(guī)定、《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》第66條規(guī)定行政主體可以依職權(quán)撤銷備案；有的僅規(guī)定行政主體的備案注銷義務(wù)，如《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》第15條規(guī)定、《商標(biāo)使用許可合同備案管理辦法》第16條規(guī)定行政主體可以依申請(qǐng)或依職權(quán)注銷備案；也有對(duì)行政主體的備案撤銷與注銷義務(wù)同時(shí)規(guī)定的，如《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》(海關(guān)總署令第243號(hào))第26條、第27條分別對(duì)行政備案撤銷和注銷情形作出規(guī)定。

表6 行政規(guī)章中備案監(jiān)督檢查義務(wù)匯總

(三)行政備案職責(zé)體系性欠缺的分析檢視

在我國(guó)，行政主體的備案職責(zé)缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，究其原因，一方面受制于缺乏統(tǒng)一的行政備案立法，分散立法模式下備案管理規(guī)范的效力層級(jí)較低、管理型立法色彩濃厚。另一方面，部分行政主體及其工作人員對(duì)備案管理中的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，忽視服務(wù)行政理念下的備案職責(zé)履行。

1.分散立法對(duì)行政備案職責(zé)的體系沖擊

隨著我國(guó)法治建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)以及法學(xué)研究的不斷深入，區(qū)分人治與法治的分水嶺就在于程序之治已基本達(dá)成共識(shí)。[30]在行政法治領(lǐng)域，長(zhǎng)期以來(lái)我們將立法工作的重點(diǎn)放在實(shí)體法的制定上，重視行政機(jī)關(guān)權(quán)限和管理措施的規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)如何行使職權(quán)、應(yīng)當(dāng)遵循何種程序則缺乏有效的規(guī)定。[31]這種“重實(shí)體輕程序”理念在行政備案立法層面體現(xiàn)為“政出多門(mén)”和“政出多層”，行政備案的行政程序規(guī)范多數(shù)由行政立法加以規(guī)定。分散立法模式下制定的行政備案實(shí)施程序針對(duì)性強(qiáng)，可適應(yīng)不同備案部門(mén)管理的特點(diǎn)、地方發(fā)展程度、不同備案事項(xiàng)特點(diǎn)等對(duì)備案實(shí)施程序的特殊要求。然而，分散立法模式下行政主體備案(作為)義務(wù)的內(nèi)容失之簡(jiǎn)略，政策性也較為明顯，無(wú)法滿足法治對(duì)行政的要求，難以保障行政相對(duì)人在備案程序中的權(quán)利。

分散立法模式客觀上阻礙了行政主體備案義務(wù)體系的形成：一是行政備案實(shí)施程序不統(tǒng)一。分散立法建構(gòu)的是特別備案程序規(guī)則，往往只適用于某一備案管理部門(mén)、某一地方、某一類事項(xiàng)，沒(méi)有確立備案程序規(guī)則的領(lǐng)域則無(wú)法可依。盡管行政備案類型在不同的監(jiān)管領(lǐng)域具有差異性，但其在核心程序建設(shè)方面應(yīng)具有統(tǒng)一性。而分散立法模式下反映出行政主體備案義務(wù)的核心程序要素并不統(tǒng)一，有的欠缺受理程序規(guī)定，有的備案管理規(guī)范對(duì)備案變更、撤銷和注銷程序的規(guī)定差異較大。二是單行備案管理規(guī)范間缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系，重復(fù)規(guī)定、規(guī)范“打架”現(xiàn)象十分突出。如企業(yè)投資項(xiàng)目行政備案程序中，《西藏自治區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目備案暫行辦法》(西藏自治區(qū)人民政府令第71號(hào))第3條要求行政主體對(duì)備案材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并在受理項(xiàng)目相關(guān)材料齊全后3個(gè)工作日內(nèi)做出書(shū)面?zhèn)浒笡Q定。而《山東省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案辦法》(山東省政府令第326號(hào))第18條僅規(guī)定形式審查標(biāo)準(zhǔn)，行政主體收到全部項(xiàng)目備案基本信息即為備案。三是備案管理人員的程序法治理念薄弱。管理法的價(jià)值取向是“行政秩序”，只是實(shí)現(xiàn)了行政法的最低層次價(jià)值。[32]P134分散式、管理型立法造成行政人員只知本部門(mén)的備案程序規(guī)定，難以建立正當(dāng)程序理念和行政法治理想。實(shí)踐中行政人員不遵循和規(guī)避備案程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。⑧易言之，在分散立法模式下，不同備案項(xiàng)目、不同領(lǐng)域行政主體的備案義務(wù)存在較大差異，難以形成完善的行政備案職責(zé)體系。

2.權(quán)力本位對(duì)行政備案職責(zé)體系的侵蝕

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府責(zé)任體系建設(shè)中恪守“職權(quán)本位”，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的先置性、支配性地位。行政職權(quán)是行政權(quán)力具體化的表現(xiàn)形式，可以成為行政主體義務(wù)的間接來(lái)源。[33]P250然而，相比行政審批行為，行政備案的職權(quán)屬性模糊，實(shí)踐中行政備案被視為服務(wù)性職權(quán)，是推進(jìn)“政府讓位于市場(chǎng)”、“適度放權(quán)”的關(guān)鍵舉措。[34]換言之，服務(wù)行政理念下，盡管行政備案需要行政主體在各自職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展，但其執(zhí)行過(guò)程中的職權(quán)色彩淡化，一般無(wú)需借助強(qiáng)烈的權(quán)力要素既可實(shí)施。這意味著，既然行政備案不屬于傳統(tǒng)行政職權(quán)，行政主體自然也不應(yīng)承擔(dān)過(guò)多的作為職責(zé)。這種職權(quán)本位下“以權(quán)定責(zé)”理念容易導(dǎo)致公共事務(wù)治理責(zé)任主體的缺失[35]。

為了防止行政備案權(quán)的濫用和泛化，實(shí)踐中試圖將行政備案納入行政權(quán)力清單加以管理。然而，在社會(huì)事務(wù)復(fù)雜、行政環(huán)境多樣的背景下，行政行為類型化技術(shù)的適用造成權(quán)力清單難以窮盡行政執(zhí)法所需的全部權(quán)力和展現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的整體過(guò)程。[36]易言之，行政權(quán)力清單制度的主要借助行政行為類型化技術(shù)對(duì)行政權(quán)力加以梳理和拘束，行政備案作為服務(wù)性行政職權(quán)和新型的監(jiān)管形式，無(wú)法納入現(xiàn)有的行政行為類型之中，自然也就無(wú)法納入相應(yīng)的行政權(quán)力清單體系。實(shí)踐中有將行政備案納入行政權(quán)力清單管理，也有將其排除在權(quán)力清單之外，還有的地方政府單獨(dú)規(guī)定行政備案清單。例如，《北京市東城區(qū)行政權(quán)力責(zé)任清單》(東政發(fā)〔2016〕59號(hào))按照“行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他權(quán)力”予以分類建構(gòu)權(quán)力清單，行政備案難以納入權(quán)力清單范圍。《北京市西城區(qū)政府部門(mén)權(quán)力清單》(西政辦發(fā)〔2016〕22號(hào))則試圖將行政備案作為“其他權(quán)力”進(jìn)行模糊處理。而《溫州市行政審批權(quán)力事項(xiàng)清單》則將行政備案作為一項(xiàng)單獨(dú)的權(quán)力事項(xiàng)單列。[37]P269將行政備案與行政審批混為一談、行政備案歸入“其他權(quán)力”或排除在行政權(quán)力責(zé)任清單之外的做法均不利于行政備案的法治化。通過(guò)“權(quán)力清單”最多能限制政府的亂作為，卻不能防止政府不作為。[38]政府職能科學(xué)清晰，是政府依法全面履職的前提。[39]為此，更應(yīng)單獨(dú)規(guī)定行政備案清單制度?！缎姓浒父母锏膹?fù)函》也要求“全面梳理行政備案事項(xiàng)，編制并公布覆蓋省、市、縣三級(jí)的行政備案事項(xiàng)清單，沒(méi)有法定依據(jù)的，原則上要全部取消，實(shí)現(xiàn)清單之外無(wú)行政備案事項(xiàng)?！弊鳛橐环N地方政策先行試驗(yàn)，廣州市對(duì)行政備案實(shí)行統(tǒng)一編碼的目錄式管理，更有利于明確行政主體的備案職責(zé)體系。⑨

四、行政主體備案職責(zé)的規(guī)范體系構(gòu)建

當(dāng)前，制定《行政備案條例》已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前立法實(shí)踐的迫切需求。⑩但是，無(wú)論是已有的學(xué)者提出的行政備案立法構(gòu)想，[40]還是《行政法總則(專家建議稿)》中對(duì)行政主體的備案職責(zé)都缺乏有效的關(guān)注。同時(shí)，不同備案類型中行政主體的職責(zé)也不盡相同，需要根據(jù)具體備案類型進(jìn)一步細(xì)分。為此，應(yīng)當(dāng)明確行政主體的備案職責(zé)，規(guī)范行政備案實(shí)施行為，鞏固和深化行政審批改革的成果。

(一) 行政主體的備案材料接收職責(zé)

申請(qǐng)與受理是行政備案實(shí)施程序的啟動(dòng)階段。行政備案屬于依申請(qǐng)行為，由于所涉及的事項(xiàng)多樣，不同事項(xiàng)的備案要求并不一致。因此，行政主體要履行事先的信息公開(kāi)義務(wù)，應(yīng)當(dāng)將行政備案的事項(xiàng)、依據(jù)、程序、期限、實(shí)施機(jī)構(gòu)以及需要提交的全部資料目錄和備案報(bào)送書(shū)的示范文本等予以事先公開(kāi)。行政公開(kāi)的目的和功能在于建立行政溝通，增進(jìn)政府與公眾間的相互信任與合作。[41]P235

無(wú)論在何種備案類型中，行政相對(duì)人履行了備案材料提交義務(wù)后，行政主體即應(yīng)履行備案材料接收義務(wù)，這也是履行行政職責(zé)的必然要求。關(guān)于備案材料的接收，國(guó)際上通行“備案到達(dá)主義”[42]P257。原則上，相對(duì)人提交符合法定形式和備案要求的備案材料，行政機(jī)關(guān)收到材料后視為完成了行政備案。[43]P108《日本行政程序法》第37條規(guī)定，“符合形式要件的備案在到達(dá)法令規(guī)定該備案的提交機(jī)關(guān)的辦公場(chǎng)所時(shí)，即已完成履行的程序上義務(wù)。”行政備案的“到達(dá)主義”與“告知性”屬性表明行政備案不同于行政許可，需要強(qiáng)化行政主體的服務(wù)行政功能，如果行政相對(duì)人提交的備案材料不齊全或不符合法定形式，行政主體不能逕行駁回，而應(yīng)當(dāng)履行補(bǔ)正指導(dǎo)義務(wù)，向行政相對(duì)人發(fā)出補(bǔ)正告知。鑒于當(dāng)前備案管理規(guī)范對(duì)于補(bǔ)正告知方式規(guī)定差異較大，有的甚至沒(méi)有規(guī)定該義務(wù)，亟需明確統(tǒng)一的行政備案接收程序。對(duì)于補(bǔ)正告知義務(wù)的設(shè)計(jì)，可參照《行政許可法》第32條規(guī)定，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在3日內(nèi)一次性告知備案申請(qǐng)人需補(bǔ)充的備案資料，對(duì)于不屬于備案范圍的事項(xiàng)，行政主體應(yīng)當(dāng)不予接收備案材料并當(dāng)場(chǎng)說(shuō)明理由。因?yàn)?，大部分行政備案事?xiàng)屬事后監(jiān)管事項(xiàng)，且以形式審查為主，相比行政許可，不需要太長(zhǎng)審查時(shí)間。

(二) 行政主體的備案分類審查職責(zé)

在告知性備案中，為了充分發(fā)揮行政備案的信息監(jiān)管功能，行政主體對(duì)于備案材料要履行相應(yīng)的程序?qū)彶榱x務(wù)。告知性備案具有放松事前控制的特征，其目的是為了盡可能全面地掌握市場(chǎng)主體的各類監(jiān)管信息以便后續(xù)的事中事后監(jiān)管。因此，行政主體對(duì)備案材料原則上應(yīng)當(dāng)只做形式審查。形式審查主要包括對(duì)相關(guān)項(xiàng)目是否屬于備案范圍、備案資料是否完整、備案資料是否符合規(guī)定形式等方面進(jìn)行核對(duì)。對(duì)此，行政主體不能過(guò)度作為，審查備案材料以外的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。形式審查的優(yōu)點(diǎn)在于減少行政權(quán)力對(duì)私人領(lǐng)域的干預(yù)，有利于激發(fā)市場(chǎng)活力和提高行政效能，但會(huì)增加相應(yīng)的事后風(fēng)險(xiǎn)。[44]P174如果有些備案事項(xiàng)不僅是需要信息收集，還涉及復(fù)雜的行政決策，單純的形式審查或事后監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)控制，則應(yīng)轉(zhuǎn)為行政許可或其他監(jiān)管形式。在審查性備案中，需要按照備案階段的不同進(jìn)一步考察行政主體的審查義務(wù)。因?yàn)樵谑虑皞浒盖樾沃?，行政主體對(duì)備案材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，能夠客觀上產(chǎn)生“未經(jīng)備案不得從事特定活動(dòng)或不具有相應(yīng)資格”的效果，其實(shí)質(zhì)是“備案式”許可。[45]因此，在事后的、審查性備案情形中，行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)備案材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。根據(jù)申請(qǐng)人提供的材料不同，下列材料是實(shí)質(zhì)性審查的重點(diǎn)：一是申請(qǐng)人自己或者通過(guò)第三人制作的材料；二是中介組織出具的材料。[46]實(shí)踐中，許多備案管理規(guī)范賦予行政主體實(shí)質(zhì)性審查的職權(quán)卻未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，與行政備案制度設(shè)立的初衷不符，也與權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、權(quán)利與義務(wù)平衡的責(zé)任政府建設(shè)要求相悖。[47]P170為此，要明確行政主體在備案審查中的法律責(zé)任，防止行政主體在備案的過(guò)程中不作為或亂作為。

設(shè)定期限是行政程序的基本手段。設(shè)定行政備案的審查期限，可以有效督促行政主體積極作為，提高行政備案審查的效能。作為行政審批的重要替代性制度，行政備案發(fā)揮著簡(jiǎn)政放權(quán)、提高行政效能的作用。因此，行政主體的備案審查期限不應(yīng)過(guò)長(zhǎng)。一般情況下，行政主體備案審查的工作量不是很大，實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，5個(gè)工作日內(nèi)可以完成備案事宜。[48]P356如果備案事項(xiàng)相對(duì)復(fù)雜，逐一核對(duì)備案內(nèi)容是否完整、符合法定形式需要一定時(shí)間，也應(yīng)迅速、不拖延地完成備案審查。對(duì)于網(wǎng)上行政備案事項(xiàng)，只要相對(duì)人按要求在指定的備案系統(tǒng)里提交了材料即完成了備案。既使備案事項(xiàng)復(fù)雜，原則上也應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)完成備案審查。

(三) 行政主體的備案決定職責(zé)

行政備案實(shí)施程序中，行政主體的決定義務(wù)包括作出準(zhǔn)予備案決定時(shí)的告知義務(wù)以及不予備案決定時(shí)的說(shuō)明理由義務(wù)。無(wú)論是告知性備案抑或是審查性備案，行政主體均負(fù)有審查后的告知義務(wù)。從程序正義角度觀察，行政告知作為現(xiàn)代行政程序的一項(xiàng)基本制度，體現(xiàn)出正當(dāng)?shù)男姓绦驅(qū)_(kāi)原則的內(nèi)在要求。[49]P203從備案類型角度觀察，不同備案類型中行政主體的決定職責(zé)并不一致。告知性備案情形中，行政相對(duì)人提交符合備案要求的材料，行政主體必須作出準(zhǔn)予備案的決定。因?yàn)榇朔N情形下的行政備案權(quán)屬于明確構(gòu)成要件與法律效果的羈束權(quán)，行政主體除了具備控制行政相對(duì)一方法律關(guān)系的資能外，更背負(fù)必須作為的法定義務(wù)，即此時(shí)行政備案權(quán)是權(quán)力與義務(wù)的復(fù)合形式。[50]至于采用何種形式履行其告知義務(wù)，由行政行為所涉及的事項(xiàng)及對(duì)象特點(diǎn)決定。[51]譬如，在網(wǎng)上備案情形中，借助自動(dòng)化行政工具，系統(tǒng)自動(dòng)形成備案證明。從維護(hù)相對(duì)人權(quán)益角度而言，行政備案證明是相對(duì)人履行備案義務(wù)的重要標(biāo)志，也是行政主體后續(xù)監(jiān)督檢查的重要依據(jù)，因此，對(duì)于準(zhǔn)予備案的事項(xiàng)，行政主體應(yīng)當(dāng)履行正式的告知和送達(dá)義務(wù)。

在事后的、審查性備案情形中，對(duì)于是否準(zhǔn)予備案，行政主體享有一定的裁量權(quán)。但此時(shí)，行政主體行使裁量時(shí)，仍應(yīng)遵循法律授權(quán)之目的及有關(guān)之法律界限，即所謂“合義務(wù)裁量”。[52]P185其中，行政相對(duì)人對(duì)于影響其權(quán)益的具體行政行為有要求行政機(jī)關(guān)作出解釋的權(quán)利,那么行政機(jī)關(guān)便必須承擔(dān)行政行為說(shuō)明理由的義務(wù)。[53]行政主體不予備案行為會(huì)實(shí)際影響行政相對(duì)人后續(xù)開(kāi)展的活動(dòng)，屬于對(duì)“相對(duì)人合法權(quán)益造成不利影響的行政行為”，必須對(duì)不予備案行為說(shuō)明理由。就行政行為說(shuō)明理由的內(nèi)容構(gòu)造而言，包括向行政相對(duì)人說(shuō)明作出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行裁量時(shí)考慮的政策、公益等因素。[54]就表現(xiàn)形式而言，行政備案說(shuō)明理由制度包括說(shuō)明理由的方式、內(nèi)容和質(zhì)量要求。說(shuō)明理由方式主要包括口頭和書(shū)面兩種，為了保障行政主體說(shuō)明理由的程式性和規(guī)范性，原則上應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式，對(duì)于網(wǎng)上備案情形，則可用電子文件等形式。行政備案的說(shuō)明理由內(nèi)容可以分為合法性理由和正當(dāng)性理由，前者用于說(shuō)明行政行為合法性的依據(jù)，如事實(shí)材料、法律規(guī)范；后者用于說(shuō)明行政主體正當(dāng)行使自由裁量權(quán)的依據(jù)，如政策形勢(shì)、公共利益、慣例公理等。[55]由于實(shí)踐中許多備案事項(xiàng)的依據(jù)為行政規(guī)范性文件，效力層級(jí)較低，容易與上位法相抵觸，因此，說(shuō)明理由中應(yīng)當(dāng)避免只引行政規(guī)范性文件，否則容易出現(xiàn)適用法律錯(cuò)誤的問(wèn)題。

(四) 行政主體的備案監(jiān)督檢查職責(zé)

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》要求市場(chǎng)監(jiān)管的重心由事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，“把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來(lái)?！痹诜殴芊母锉尘跋?，行政備案作為事前審批的替代性工具，其監(jiān)管功能的發(fā)揮更依賴后續(xù)的檢查活動(dòng)。從備案類型的角度觀察，無(wú)論告知性備案還是審查性備案，其監(jiān)管重心均為事中事后監(jiān)管。為此，行政主體不能“一備了之”，必須積極履行監(jiān)督檢查義務(wù)。整體而言，目前行政備案的后續(xù)監(jiān)管規(guī)定還比較薄弱，無(wú)論傳統(tǒng)的書(shū)面檢查還是實(shí)地檢查，均難以有效應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能背景下互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)領(lǐng)域中的違法行為，難以確保每個(gè)進(jìn)入市場(chǎng)的主體都能遵守制定的規(guī)則。究其原因，行政主體的行政監(jiān)督檢查方式仍停留在傳統(tǒng)監(jiān)管模式，監(jiān)管效能不彰、事后監(jiān)管乏力。[56]P152

當(dāng)前，各級(jí)政府通過(guò)同步推進(jìn)“放管服”改革和數(shù)字政府的建設(shè)，將大數(shù)據(jù)技術(shù)作為優(yōu)化審批流程、創(chuàng)新監(jiān)管手段、優(yōu)化服務(wù)體驗(yàn)的重要支撐。[57]數(shù)字政府的發(fā)展大幅度提高了各級(jí)政府的信息收集與使用能力，也極大充實(shí)了事中事后的監(jiān)管工具箱。為此，可以借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)完善行政主體的監(jiān)督檢查義務(wù)。其一，完善行政備案非現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。相比傳統(tǒng)的依靠檢查人員親臨現(xiàn)場(chǎng)，聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料的現(xiàn)場(chǎng)檢查方式，當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管正逐漸由現(xiàn)場(chǎng)檢查向非現(xiàn)場(chǎng)檢查轉(zhuǎn)變。借助信息共享、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)推行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，極大的提升了監(jiān)管的準(zhǔn)確性和智能化水平。其二，健全“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管機(jī)制?！半p隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管機(jī)制被視為防范化解風(fēng)險(xiǎn)的重要本土制度創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“通過(guò)搖號(hào)等方式，從市場(chǎng)主體名錄庫(kù)中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)中隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員?！薄半p隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管的結(jié)果通過(guò)與信用懲戒、行政約談、行政告誡等其他事中事后監(jiān)管方式聯(lián)動(dòng)，能夠有效增強(qiáng)市場(chǎng)主體的合規(guī)意識(shí)。其三，健全信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類監(jiān)管。所謂信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類監(jiān)管，是指依照企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施。備案監(jiān)管實(shí)踐中，行政主體應(yīng)推動(dòng)信用分類監(jiān)管與“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”相互嵌套、形成監(jiān)管合力。“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的抽查結(jié)果是信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的重要參考依據(jù)，并根據(jù)行政相對(duì)人信用風(fēng)險(xiǎn)確定抽檢比例與頻次。其四，推進(jìn)大數(shù)據(jù)監(jiān)管。大數(shù)據(jù)監(jiān)管在數(shù)字政府建設(shè)中發(fā)揮著保障性作用，反映出“信息時(shí)代下行政國(guó)家的治理模式變遷，行政手段變得更加非正式化，監(jiān)管過(guò)程更加依賴市場(chǎng)主體的背景數(shù)據(jù)作為支撐?！盵58]易言之，行政主體的監(jiān)督檢查義務(wù)應(yīng)當(dāng)“升級(jí)換代”，形成以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型備案監(jiān)管機(jī)制。

結(jié) 語(yǔ)

行政備案制度的興起與法治化，既與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)相契合，又與“規(guī)制治理”[59]P1-21的規(guī)制新動(dòng)向相向而行，更是多年來(lái)黨和政府深化行政審批改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)踐成果。通過(guò)梳理31份有關(guān)行政備案的規(guī)章可知，由于行政備案的“法定性”缺失，行政主體的備案職責(zé)模糊，容易出現(xiàn)損害行政相對(duì)人合法權(quán)益、增加行政或司法成本、降低政府公信力的弊端。明確行政主體的備案職責(zé)，能夠更好地處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在“有效市場(chǎng)+有為政府”的角色定位下，使政府實(shí)現(xiàn)從“運(yùn)動(dòng)員”到“裁判員”的身份轉(zhuǎn)變。[60]此外，行政主體切實(shí)履行備案職責(zé)還是行政備案功能有效發(fā)揮的基本前提，體現(xiàn)了放松事前準(zhǔn)入、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)初衷。為此，應(yīng)當(dāng)依循“鞏固行政審批制度改革成果、規(guī)范行政備案實(shí)施”的立法目的，在《行政備案條例》與《行政法總則》中明確行政主體接收、審查、決定和監(jiān)督檢查等備案職責(zé)。

注釋：

① 相關(guān)成果參見(jiàn)朱最新,劉云甫：《行政備案制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版；陳文曲、鄭寧：《業(yè)主委員會(huì)成立備案制度研究》，載《政治與法律》2009年第2期；張紅：《行政備案的邊界》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期；徐曉明：《外部行政備案管理：機(jī)制屬性、缺陷反思與法律規(guī)制》，載《中國(guó)行政管理》2020年第11期等。

② 《關(guān)于同意河北、浙江、湖北省開(kāi)展行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)的復(fù)函》(國(guó)辦函〔2021〕68號(hào))(下稱《行政備案改革的復(fù)函》)

③ 依托北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，筆者以標(biāo)題“備案管理”、效力級(jí)別“部門(mén)規(guī)章”或“地方政府規(guī)章”、時(shí)效性“現(xiàn)行有效”三個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，同時(shí)為了防止有遺漏，又以標(biāo)題“備案”、效力級(jí)別“部門(mén)規(guī)章”或“地方政府規(guī)章”、時(shí)效性“現(xiàn)行有效”進(jìn)行重新檢索，并梳理、排除行政主體之間的內(nèi)部行政備案。所有備案事項(xiàng)的數(shù)據(jù)截止到2021年11月22日。

④ 南通市中級(jí)人民法院(2020)蘇06行終字第53號(hào)行政判決書(shū)。

⑤ 根據(jù)統(tǒng)計(jì)，31份有關(guān)行政備案的規(guī)章，有7份未規(guī)定法律責(zé)任，有5份未明確規(guī)定法律責(zé)任，有19份規(guī)定了明確的法律責(zé)任。

⑥ 廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院(2018)粵71行終字第944號(hào)行政判決書(shū)。

⑦ 浙江省紹興市中級(jí)人民法院(2013)浙紹行終字第64號(hào)行政判決書(shū)。

⑧ 山東省高級(jí)人民法院(2016)魯行終字第1514號(hào)行政判決書(shū)、湖南省高級(jí)人民法院(2017)湘行終字第1253號(hào)行政判決書(shū)。

⑨ 《廣州市人民政府關(guān)于公布保留取消調(diào)整行政審批備案事項(xiàng)的決定》(廣州市人民政府令第132號(hào))

⑩ 2021年8月11日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》明確要求加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，抓緊“研究制定行政備案條例?！?/p>