當(dāng)代中國(guó)功能區(qū)：破解發(fā)展難題的空間治理創(chuàng)新

文/周光輝 隋丹寧

問(wèn)題的提出

國(guó)家是按照地域劃分居民的政治組織，國(guó)家的產(chǎn)生是一種“新的空間秩序觀念”的產(chǎn)生，意味著人類歷史上的“空間革命”。因此，國(guó)家發(fā)展不僅在時(shí)間中延伸，也在空間中展開，空間如何被規(guī)劃、被塑造不是一個(gè)自然的過(guò)程，而是一個(gè)治理過(guò)程。中國(guó)古代王朝國(guó)家是通過(guò)郡縣制去實(shí)現(xiàn)對(duì)超大規(guī)模國(guó)土空間的治理。中華人民共和國(guó)成立之后，我國(guó)既面臨著作為一個(gè)廣土眾民的超大規(guī)模國(guó)家如何治理的問(wèn)題，又面臨著作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平極其落后、曾經(jīng)遭受連年戰(zhàn)爭(zhēng)重創(chuàng)百?gòu)U待興的農(nóng)業(yè)國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的“雙重難題”。在規(guī)模問(wèn)題上，我國(guó)確立為單一制國(guó)家，在承繼古代中國(guó)治理體制基礎(chǔ)上，適應(yīng)新形勢(shì)加以改造，形成了“中央—?。ㄗ灾螀^(qū)）—市—縣—鄉(xiāng)”的行政區(qū)劃層級(jí)治理體制，使中央權(quán)力能夠?qū)訉訚B透至治理單元末端。后又通過(guò)調(diào)整行政層級(jí)，如設(shè)立大行政區(qū)（1954年撤銷）、直轄市、計(jì)劃單列市等，在平衡中央與地方關(guān)系的同時(shí)，不斷優(yōu)化行政空間，有效破解了規(guī)模治理難題。不過(guò)，由于多方面復(fù)雜原因，國(guó)家的發(fā)展并不十分顯著。

改革開放后，為了改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的狀況，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。然而，以控制為導(dǎo)向的傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理體制無(wú)法滿足推進(jìn)快速發(fā)展的要求，現(xiàn)代化建設(shè)亟須突破已有的行政區(qū)劃體制框架，通過(guò)空間治理單元的變革與重構(gòu)，推動(dòng)各類資源要素在國(guó)土空間內(nèi)的重新配置，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1979年，我國(guó)探索建立了首個(gè)不同于傳統(tǒng)行政區(qū)劃的空間塑造形式——深圳蛇口工業(yè)園區(qū)，其依據(jù)國(guó)際慣例運(yùn)作并采用公司化的新型管理體制，獲得了巨大成功。從此，以其為代表的功能區(qū)作為一種以發(fā)展為導(dǎo)向的空間治理模式在中國(guó)大地上拉開帷幕。時(shí)至今日，我國(guó)已經(jīng)擁有了數(shù)千個(gè)功能區(qū)，類型多樣、分布廣泛、成效明顯，不僅體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)空間的再造與有效利用，也帶來(lái)了國(guó)家治理體系的深刻變革，更成為將規(guī)模治理難題轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)的成功實(shí)踐。

中國(guó)功能區(qū)的歷史變遷與演進(jìn)邏輯

改革開放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)對(duì)功能區(qū)展開的探索，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)治理體制和經(jīng)濟(jì)體制的突破，帶來(lái)了國(guó)家空間治理體系自主性、內(nèi)生性的革新，集中體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)新型現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)中的歷史主動(dòng)和歷史自覺(jué)。具體而言：

第一，通過(guò)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“點(diǎn)狀布局”助推局部地區(qū)快速發(fā)展。1979年，中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了在深圳、珠海、汕頭和廈門試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并于1980年正式設(shè)立；1988年海南島脫離廣東省行政管轄，單獨(dú)建省并成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。如今，這5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速高出全國(guó)平均水平近一倍，地區(qū)生產(chǎn)總值之和比40年前增加了近60倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年深圳的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）僅是香港的約1/2500，在2018年首次超過(guò)香港；2020年深圳實(shí)現(xiàn)GDP近2.77萬(wàn)億元，基本進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體水平。

第二，通過(guò)從沿海到內(nèi)陸的“空間拓展”促進(jìn)國(guó)家高速發(fā)展。1984年5月，黨中央決定將大連、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個(gè)城市確定為沿海開放城市，支持他們興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，在開發(fā)區(qū)內(nèi)允許適用更優(yōu)惠的產(chǎn)品出口（內(nèi)銷）政策和財(cái)政稅收政策，并將這一模式逐步向全國(guó)推廣。從2004年起，我國(guó)開發(fā)區(qū)數(shù)量呈指數(shù)型增長(zhǎng)，當(dāng)前已有各類開發(fā)區(qū)2781個(gè)。在開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的近十年時(shí)間里，國(guó)家經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)的同向態(tài)勢(shì)，順利邁過(guò)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，建立起成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

第三，通過(guò)從經(jīng)濟(jì)功能到農(nóng)業(yè)、生態(tài)功能的“領(lǐng)域延伸”推進(jìn)國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展。在布局功能區(qū)的初始階段，多以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)為主，將重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)開發(fā)上，符合改革開放初期的內(nèi)在要求。黨的十八大以來(lái)，黨中央提出“五位一體”總體布局和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，將發(fā)展內(nèi)涵延伸至政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)多個(gè)領(lǐng)域。因此，近年來(lái)，除了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，還設(shè)立了近300個(gè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、11個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、10個(gè)國(guó)家公園和數(shù)百個(gè)國(guó)家生態(tài)示范區(qū)等。在各領(lǐng)域功能區(qū)的引領(lǐng)帶動(dòng)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)發(fā)生了從追求速度到追求質(zhì)量的深刻轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡得到了一定扭轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境也有了明顯改觀。

以發(fā)展為導(dǎo)向的中國(guó)功能區(qū)空間治理模式

中國(guó)古代王朝國(guó)家建立在農(nóng)耕文明和自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)社會(huì)的特殊性促使國(guó)家著重考慮如何通過(guò)行政區(qū)劃構(gòu)建一個(gè)“靜態(tài)社會(huì)”而非“流動(dòng)性社會(huì)”，使百姓有“恒產(chǎn)”亦有“恒心”。因此，以行政區(qū)劃為核心的傳統(tǒng)空間治理體制是以控制為導(dǎo)向的。產(chǎn)生于改革開放背景之下的功能區(qū)以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向，與傳統(tǒng)行政區(qū)既有統(tǒng)一性又有差異性，實(shí)現(xiàn)了單一制國(guó)家體制與因地制宜的空間治理模式的有機(jī)融合。

（一）功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)的統(tǒng)一性

一是功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國(guó)家的制度基礎(chǔ)。中國(guó)古代王朝國(guó)家通過(guò)郡縣制實(shí)現(xiàn)對(duì)空間的塑造，使國(guó)家在較長(zhǎng)的歷史周期內(nèi)都保持了大一統(tǒng)狀態(tài)，國(guó)家的統(tǒng)一與穩(wěn)定也內(nèi)化為中華文明的核心價(jià)值。新中國(guó)成立后，功能區(qū)是我國(guó)在行政區(qū)劃之外實(shí)施的另一種空間塑造形式，在對(duì)其的設(shè)想與考慮中，盡管賦予了它們更高的自主權(quán)，但基于單一制國(guó)家的考量和維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與穩(wěn)定的內(nèi)在要求，依然要將其置于國(guó)家治理體系的框架之內(nèi)，且不會(huì)大范圍、無(wú)差別地在所有行政區(qū)內(nèi)適用與功能區(qū)相同的特殊政策和治理模式。

二是功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)均依托國(guó)家的治理目標(biāo)。對(duì)于古代國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)家的目標(biāo)任務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，主要就是維持地方秩序、保衛(wèi)疆土和向中央政府輸送實(shí)物和貨幣稅收。但現(xiàn)代國(guó)家則相對(duì)復(fù)雜，承擔(dān)著“國(guó)家治理”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的雙重目標(biāo)使命。在中華人民共和國(guó)成立初期，政權(quán)新立，百?gòu)U待興，仍然需要通過(guò)國(guó)家權(quán)力強(qiáng)化管理和控制，因而在1949—1978年這段時(shí)期里，我國(guó)主要通過(guò)增加或減少行政層級(jí)去實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)。改革開放之后，國(guó)家的工作重心發(fā)生了變化，需要通過(guò)具有一定靈活性和糾偏性的治理模式去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因此在空間上便呈現(xiàn)為“行政區(qū)劃＋功能區(qū)”的結(jié)構(gòu)形態(tài)。

（二）功能區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)的差異性

第一，以靈活化的體制機(jī)制突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。我國(guó)大多數(shù)功能區(qū)都擁有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，即黨工委和管理委員會(huì)，其性質(zhì)為地方黨委和政府的派出機(jī)構(gòu)。對(duì)于這些功能區(qū)來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇不同的體制機(jī)制，具體包括：一是以企業(yè)為主體的開發(fā)模式，主要是通過(guò)企業(yè)在政府授權(quán)下完成對(duì)整個(gè)功能區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理等一系列工作，在這個(gè)過(guò)程中，政府只具有指導(dǎo)權(quán)能，由企業(yè)自負(fù)盈虧。二是政企分離的管理模式，管委會(huì)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的政策制定、發(fā)展規(guī)劃、行政審批、投資促進(jìn)等；運(yùn)營(yíng)公司以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)法人身份運(yùn)作，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的土地利用開發(fā)、投融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等，管委會(huì)并不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)建設(shè)活動(dòng)。三是政企合一的管理模式，即管委會(huì)與開發(fā)公司為“一套班子，兩塊牌子”，管委會(huì)既具有行政管理職能亦具有開發(fā)建設(shè)職能。需要說(shuō)明的是，功能區(qū)的體制機(jī)制并不是一成不變的，它們可以根據(jù)形勢(shì)變化和發(fā)展階段性要求的變化自行選擇是否需要變更其他模式，也可以在已有基礎(chǔ)上進(jìn)行自主創(chuàng)新。

第二，以整合化的機(jī)構(gòu)設(shè)置提高發(fā)展效率。與傳統(tǒng)行政區(qū)相比，功能區(qū)的黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度統(tǒng)合性與交互性，多采用黨政合署辦公的形式，由一人同時(shí)擔(dān)任“黨政一把手”的現(xiàn)象十分普遍，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也并不以“黨”和“政”為標(biāo)準(zhǔn)去設(shè)立部門，而是根據(jù)自身工作需要有選擇地設(shè)立。同時(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合化程度也相當(dāng)高，一個(gè)部門會(huì)承擔(dān)多種職能，同時(shí)也會(huì)設(shè)立符合或強(qiáng)化自身功能定位的部門。如國(guó)際合作示范區(qū)是以對(duì)外開放和國(guó)際合作為主要功能定位的，因此，通常會(huì)設(shè)有承擔(dān)這一功能的“國(guó)際交流與外事辦公室”（不同地區(qū)可能會(huì)有稱謂上的不同），其他性質(zhì)的功能區(qū)則沒(méi)有這一部門；又如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是以科技創(chuàng)新為主要功能定位的，通常會(huì)設(shè)立獨(dú)立的科技局強(qiáng)化這一職能，其他性質(zhì)的功能區(qū)或不設(shè)立這一部門、或?qū)⑦@一部門與其他部門合并設(shè)立。整合化的機(jī)構(gòu)設(shè)置重構(gòu)了功能區(qū)的管理范圍與權(quán)責(zé)體系，減少了行政管理過(guò)程中因部門間協(xié)調(diào)不暢與責(zé)任推諉而產(chǎn)生的內(nèi)耗，精簡(jiǎn)了行政流程，使功能區(qū)得以高效運(yùn)行。

第三，以多元化的選任方式激活人才資源。在選人用人問(wèn)題上，功能區(qū)的情況也相對(duì)復(fù)雜，大多采用領(lǐng)導(dǎo)干部和普通工作人員“雙軌制”的辦法。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，其黨工委書記往往是從其他行政機(jī)關(guān)直接派任的，黨工委書記的行政級(jí)別一般與該功能區(qū)的行政級(jí)別或重要程度相匹配，有時(shí)可由本級(jí)常委兼任；其他領(lǐng)導(dǎo)干部在派任至功能區(qū)時(shí)是否可以保留公務(wù)員身份通常由各地自行決定。對(duì)于普通工作人員來(lái)說(shuō)，功能區(qū)也有著充分的自主權(quán)，一般包括以下幾種形式：一是“管委會(huì)＋園區(qū)”分類管理模式，即管委會(huì)工作人員為行政編制，擁有國(guó)家公務(wù)人員身份，按照正規(guī)組織程序選任晉升，解決行政職權(quán)合法化的問(wèn)題；園區(qū)工作人員實(shí)施聘用制，面向社會(huì)大眾公開招聘，實(shí)施“能上能下”“能進(jìn)能退”的企業(yè)化管理模式。二是混編制模式，對(duì)區(qū)內(nèi)工作人員實(shí)施多種編制分類管理，包括參公事業(yè)編制、內(nèi)部事業(yè)編制、聘用制或派遣制，各類人員在該功能區(qū)內(nèi)部實(shí)行“同工同酬”。三是全員聘用制模式。除領(lǐng)導(dǎo)班子之外的人員全部通過(guò)公開招聘的形式在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行選配，同時(shí)也會(huì)對(duì)高層次人才在戶籍、住房、子女教育、醫(yī)療保障等方面給予特殊待遇，大規(guī)模地吸引符合崗位要求的專業(yè)化人才。

第四，以創(chuàng)新化的政策體系打造投資洼地。功能區(qū)通常有著更高的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，在土地、財(cái)稅等方面享有優(yōu)惠政策。在土地問(wèn)題上，通常會(huì)經(jīng)由上級(jí)政府授權(quán)或同級(jí)政府委托，獲得與開發(fā)權(quán)限相適應(yīng)的國(guó)土管理權(quán)限，部分功能區(qū)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一交易和統(tǒng)一登記發(fā)證的集中管理模式，提高開發(fā)建設(shè)效率。功能區(qū)在全國(guó)率先進(jìn)行土地有償使用制度，并通過(guò)“占補(bǔ)平衡”“增減掛鉤”等方式盤活土地資源，吸引企業(yè)投資。在財(cái)政體制上，功能區(qū)享有的政策主要包括：一是可以按照較低基數(shù)或較低比例上繳財(cái)政款，或者在上繳后按照一定比例返還，返還資金仍然用于功能區(qū)開發(fā)建設(shè)；二是由國(guó)家或上級(jí)政府直接撥付開發(fā)建設(shè)資金、發(fā)行企業(yè)債券或各類股票等；三是允許設(shè)立本級(jí)金庫(kù)或多級(jí)財(cái)政體制，根據(jù)事權(quán)范圍適當(dāng)擴(kuò)大其財(cái)政管理權(quán)限；四是國(guó)家對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金以及省級(jí)政府的各類資金都優(yōu)先用于功能區(qū)開發(fā)建設(shè)。在稅收政策上，在功能區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)的上繳稅收額度通常會(huì)比傳統(tǒng)行政區(qū)低一些，部分功能區(qū)也會(huì)根據(jù)自身情況適當(dāng)推行經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)政策。

中國(guó)特色的功能區(qū)實(shí)踐路徑

我國(guó)在設(shè)立功能區(qū)之初，充分借鑒并引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上，逐漸走出了一條具有中國(guó)特色的功能區(qū)實(shí)踐路徑。

第一，通過(guò)優(yōu)化國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成實(shí)體性治理單元與虛體性治理單元相結(jié)合的中國(guó)特色治理體系。與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)沒(méi)有僅僅將功能區(qū)作為經(jīng)濟(jì)單元，而是將其視為一種政治單元納入了治理體系之中。不僅如此，自設(shè)立功能區(qū)之后，國(guó)家權(quán)力便不再局限于傳統(tǒng)行政層級(jí)的縱向式分解，而是可以跨層級(jí)分權(quán)。如某一功能區(qū)的管委會(huì)被確定為省政府派出機(jī)構(gòu)，它不僅會(huì)承接省政府的權(quán)力下放，也會(huì)根據(jù)“屬地管理”原則承接其所在市的市政府的權(quán)力下放。此時(shí)的國(guó)家權(quán)力是一種既帶有制約結(jié)構(gòu)特征又沒(méi)有完全脫離集權(quán)結(jié)構(gòu)特征的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)為“跨層級(jí)權(quán)力分解下的多重管理”形態(tài)。

第二，通過(guò)空間再生產(chǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)多數(shù)功能區(qū)基本都遵循著“舊城之外建新城”的開發(fā)建設(shè)理念，選擇城市近郊或者距離城市較近的鄉(xiāng)村設(shè)立功能區(qū)，將農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)型升級(jí)為工業(yè)或服務(wù)業(yè)，公共基礎(chǔ)設(shè)施也經(jīng)此向鄉(xiāng)村延伸。在功能區(qū)快速發(fā)展的十年間（2000—2012年），我國(guó)的城鎮(zhèn)化率也呈現(xiàn)出同向的快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，由2000年的36.22%提高至2012年的52.6%。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)功能區(qū)的廣泛出現(xiàn)也是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)更深程度的改造與整合，使我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從分散化、低端化逐漸走向規(guī)?；?、現(xiàn)代化，農(nóng)村居民可支配收入逐年上升，城鄉(xiāng)差距日益縮小，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到了實(shí)質(zhì)性優(yōu)化。

第三，通過(guò)“區(qū)區(qū)合作”推進(jìn)空間正義，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。在國(guó)家快速發(fā)展的時(shí)期里，區(qū)域間發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題日益突出，我國(guó)通過(guò)分批次、分階段在內(nèi)陸地區(qū)布局功能區(qū)，并鼓勵(lì)功能區(qū)以“區(qū)區(qū)合作”的形式進(jìn)行合作互助，如“由東部接單、中部加工，聯(lián)合開展加工貿(mào)易”“引導(dǎo)中部地區(qū)企業(yè)進(jìn)入跨國(guó)公司和東部沿海企業(yè)的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)”等，促進(jìn)了資源要素自由流動(dòng)的持續(xù)性和均衡性，帶動(dòng)了中西部地區(qū)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了正向推動(dòng)作用。

總之，新中國(guó)成立之初面臨的近代社會(huì)遺留下來(lái)的“雙重難題”意味著，興國(guó)之路不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，而且是一個(gè)對(duì)國(guó)家實(shí)現(xiàn)有效治理的問(wèn)題。對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，規(guī)模治理難題和發(fā)展難題或許存在普遍性的次序與優(yōu)先，但我國(guó)通過(guò)功能區(qū)這一空間治理模式突破了傳統(tǒng)空間治理體制，創(chuàng)設(shè)出了與國(guó)家發(fā)展階段相適應(yīng)、與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相契合的制度安排，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化等戰(zhàn)略進(jìn)程中，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，不僅實(shí)現(xiàn)了規(guī)模治理與國(guó)家發(fā)展“雙輪驅(qū)動(dòng)”，更是將規(guī)模難題轉(zhuǎn)化為了發(fā)展優(yōu)勢(shì)。