總體國(guó)家安全觀視域下金融安全法律規(guī)范體系的構(gòu)建

文/李建偉

金融是國(guó)家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力，金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分。在當(dāng)前國(guó)際金融政治化、工具化趨向和國(guó)內(nèi)守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的背景下，貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，加快構(gòu)建我國(guó)金融安全法律規(guī)范體系，是關(guān)系新時(shí)代中華民族偉大復(fù)興和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的帶有戰(zhàn)略性、根本性的重要課題。

總體國(guó)家安全觀視域下金融安全的界定

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視國(guó)家安全在全局工作中的重要地位和作用。2014年4月15日，習(xí)近平總書記主持召開中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議，提出“總體國(guó)家安全觀”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)于新時(shí)代國(guó)家安全事業(yè)的規(guī)律認(rèn)識(shí)深化和重大理論創(chuàng)新?？傮w國(guó)家安全觀成為中國(guó)共產(chǎn)黨“歷史上第一個(gè)被確立為國(guó)家安全工作指導(dǎo)思想的重大戰(zhàn)略思想”，為新時(shí)代金融安全法律規(guī)范體系構(gòu)建，提供了重要的指導(dǎo)思想。

本文認(rèn)為，現(xiàn)代金融安全立法應(yīng)立足總體國(guó)家安全觀視域，從本質(zhì)、系統(tǒng)、長(zhǎng)期角度對(duì)金融安全的特性和規(guī)律作分析界定。新時(shí)代總體國(guó)家安全觀下的金融安全具有三個(gè)主要特點(diǎn)。一是主權(quán)性。隨著金融全球化的發(fā)展，金融成為對(duì)國(guó)家主權(quán)構(gòu)成影響的重要領(lǐng)域，金融主權(quán)成為國(guó)際法所確認(rèn)的重要國(guó)家權(quán)力。根據(jù)主權(quán)原則，每個(gè)國(guó)家都有權(quán)對(duì)本國(guó)金融資源進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)本國(guó)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。二是總體性。金融安全的總體性，主要是指在總體國(guó)家安全觀視域下，金融安全作為國(guó)家安全的重要組成部分，與其他國(guó)家安全領(lǐng)域密切聯(lián)系，關(guān)聯(lián)現(xiàn)代國(guó)家安全的眾多方面和相關(guān)進(jìn)程，構(gòu)成一個(gè)相互影響、彼此聯(lián)動(dòng)的整體，需要總體把握、總體統(tǒng)籌和總體維護(hù)。三是發(fā)展性。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，是總體國(guó)家安全觀的重要內(nèi)涵和明確要求?！叭尕瀼芈鋵?shí)總體國(guó)家安全觀，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事?！爆F(xiàn)代金融安全的發(fā)展性，與之前主要追求一國(guó)內(nèi)部金融體系穩(wěn)定不同，更加注重在金融全球化背景下，本國(guó)金融體系健康發(fā)展過(guò)程中的金融安全維護(hù)，注重以科學(xué)的、主動(dòng)的金融發(fā)展促進(jìn)和塑造更高水平的金融安全。

基于上述分析，本文從總體國(guó)家安全觀角度，將現(xiàn)代金融安全界定為：在金融全球化背景下，一國(guó)金融主權(quán)和金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行、可持續(xù)發(fā)展及其他重大利益，處于不受侵害的狀態(tài)。基本概念界定是理論體系建構(gòu)的基礎(chǔ)，在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下，應(yīng)立足于現(xiàn)代金融安全的主權(quán)性、總體性和發(fā)展性等本質(zhì)屬性和特點(diǎn)，推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代金融安全概念理論體系與法律規(guī)范體系的科學(xué)構(gòu)建，以法治方式建立健全現(xiàn)代金融安全的制度體系與長(zhǎng)效機(jī)制。

總體國(guó)家安全觀視域下我國(guó)金融安全立法面臨的主要問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)金融安全法律規(guī)范及其體系構(gòu)建存在諸多需要解決的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是金融安全政策的法律化、制度化滯后。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視金融安全工作，形成了習(xí)近平關(guān)于新時(shí)代金融安全工作重要論述。這些重要論述成為黨中央對(duì)于新時(shí)代國(guó)家安全工作政策主張的主要內(nèi)容。實(shí)然層面，長(zhǎng)期以來(lái)，金融安全多是我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)政策性的而非法制化的表達(dá)和安排；我國(guó)金融安全應(yīng)對(duì)機(jī)制以臨時(shí)性、應(yīng)急性的政策手段為主，多停留在政策性、行政性的文件層面，缺乏法律化、制度化的機(jī)制與方式。黨的政策主張到國(guó)家法律規(guī)范的轉(zhuǎn)化不及時(shí)，也導(dǎo)致了金融安全維護(hù)保障、金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解等依法行政依據(jù)及司法根據(jù)不足等諸多問(wèn)題。

二是金融安全立法的政治性、總體性不足。政治性是包括金融安全在內(nèi)的國(guó)家安全的首要屬性。就此，總體國(guó)家安全觀明確提出了以人民安全為宗旨，以政治安全為根本和國(guó)家利益至上有機(jī)統(tǒng)一的政治立場(chǎng)、觀點(diǎn)。同時(shí)，總體性是現(xiàn)代金融安全的重要特性。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融安全及其立法理論和實(shí)踐，主要是從金融系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性、行業(yè)性出發(fā)，未能全面準(zhǔn)確反映現(xiàn)代金融安全的“政治性”“總體性”等本質(zhì)屬性和特點(diǎn)，在一定程度影響了我國(guó)金融安全法治的水平和成效。

三是金融安全立法的專門性、體系性缺失。通過(guò)梳理我國(guó)現(xiàn)有的與金融安全相關(guān)的法律規(guī)范，不難看出，這些法律、法規(guī)尚不足以構(gòu)成體系。在基本法律層面、普通法律層面、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)及涉外公約條約方面，金融安全專門立法幾乎為空白，表現(xiàn)出亟待填補(bǔ)的缺位狀態(tài)，滯后于黨對(duì)于金融安全法治的主張要求和實(shí)踐的迫切需求。在21世紀(jì)復(fù)雜的金融安全形勢(shì)下，貫徹落實(shí)新時(shí)代全面依法治國(guó)方略，我國(guó)金融安全立法的專門性和體系性不足等問(wèn)題，亟待在理論和實(shí)務(wù)層面予以推進(jìn)解決。

構(gòu)建金融安全法律規(guī)范體系的政策基礎(chǔ)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視金融安全工作，對(duì)金融安全工作創(chuàng)造性地提出了一系列新理念、新論斷、新部署，系統(tǒng)回答了新時(shí)代金融安全工作的戰(zhàn)略地位、政治保障、主動(dòng)防范、根本任務(wù)、根本舉措、改革深化、加強(qiáng)監(jiān)管、國(guó)際治理、組織保障和法治保障等一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，形成了習(xí)近平關(guān)于新時(shí)代金融安全工作的重要論述。

一是“戰(zhàn)略根本論”，指出了金融安全的重要地位價(jià)值?！熬S護(hù)金融安全，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事”，要“切實(shí)把維護(hù)金融安全作為治國(guó)理政的一件大事”。二是“政治保障論”，強(qiáng)調(diào)了金融安全的黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)道路?！白龊眯滦蝿?shì)下金融工作，要堅(jiān)持黨中央對(duì)金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保金融改革發(fā)展正確方向，確保國(guó)家金融安全?！比恰胺婪痘庹摗保怀隽私鹑诎踩ぷ鞯闹鲃?dòng)性和防范化解的重要性。“準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)隱患是保障金融安全的前提”，“要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置”。四是“風(fēng)險(xiǎn)底線論”，強(qiáng)調(diào)了金融安全的底線思維和立法保障?！胺婪痘饨鹑陲L(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)”，強(qiáng)調(diào)要“以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”。五是“服務(wù)實(shí)體論”，明確了維護(hù)金融安全的根本措施?！盀閷?shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措”，“實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)”。六是“深化改革論”，強(qiáng)調(diào)了金融系統(tǒng)的供給側(cè)改革?！吧罨鹑诟母铩笔橇?xí)近平主持中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，提出的維護(hù)金融安全六項(xiàng)任務(wù)之首。七是“加強(qiáng)監(jiān)管論”，明確了維護(hù)金融安全的監(jiān)管模式與監(jiān)管重點(diǎn)?！凹訌?qiáng)監(jiān)管”是習(xí)近平主持中共中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，提出的維護(hù)金融安全的第二項(xiàng)任務(wù)。八是“國(guó)際治理論”，強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代金融安全的國(guó)際合作與治理優(yōu)化?！皯?yīng)該完善全球金融安全網(wǎng)，加強(qiáng)在金融監(jiān)管、國(guó)際稅收、反腐敗領(lǐng)域合作，優(yōu)化國(guó)際金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)，提高世界經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。”九是“隊(duì)伍建設(shè)論”，強(qiáng)調(diào)了金融安全干部人才隊(duì)伍建設(shè)的重要性和素質(zhì)能力要求。強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要“把握金融規(guī)律，既要學(xué)會(huì)用金融手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，又要學(xué)會(huì)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)”。十是“安全法治論”，提出了金融安全依法治理、依法維護(hù)的明確要求?！坝梅ㄖ畏绞接行?yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”，強(qiáng)調(diào)要“健全金融法治，保障國(guó)家金融安全”。

習(xí)近平關(guān)于新時(shí)代金融安全工作的重要論述，是我們黨對(duì)于新時(shí)代國(guó)家安全政策主張的主要內(nèi)容和重要淵源，是在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，科學(xué)把握國(guó)際國(guó)內(nèi)金融安全形勢(shì)任務(wù)的基礎(chǔ)上，對(duì)新時(shí)代金融安全工作一系列相關(guān)重要問(wèn)題作出的系統(tǒng)思考和理論回應(yīng)，為我國(guó)新時(shí)代金融安全法律規(guī)范體系構(gòu)建奠定了重要的政策基礎(chǔ)和立法導(dǎo)向。

保障我國(guó)金融安全應(yīng)采取的轉(zhuǎn)型方向

以總體國(guó)家安全觀、習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，基于當(dāng)前我國(guó)金融安全法律規(guī)范的現(xiàn)狀與問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)從治理范式、治理目標(biāo)和治理體系三個(gè)方面推進(jìn)現(xiàn)代金融安全立法的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

一是在金融安全治理范式上由政策驅(qū)動(dòng)向依法治理轉(zhuǎn)型。對(duì)于我國(guó)而言，黨和國(guó)家關(guān)于金融安全的公共政策與法律規(guī)范的價(jià)值追求與定位是相統(tǒng)一的，前者可以作為后者的重要基礎(chǔ)。法律的規(guī)范性、程序性、強(qiáng)制性，法治固根本、穩(wěn)預(yù)期及利長(zhǎng)遠(yuǎn)的功能，能夠更好地保障和規(guī)范現(xiàn)代金融安全工作。二是在金融安全治理目標(biāo)上由行業(yè)穩(wěn)定向總體安全轉(zhuǎn)型。具體而言，重點(diǎn)推進(jìn)三方面的立法保障：統(tǒng)籌金融安全與金融發(fā)展的協(xié)調(diào)與共進(jìn)、統(tǒng)籌傳統(tǒng)金融與新型金融的總體安全、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)金融與涉外金融的共同安全。三是在金融安全治理體系上由分散立法向體系構(gòu)建轉(zhuǎn)型。目前，我國(guó)金融安全立法還處于較為分散的狀態(tài)，專門立法和體系化立法缺位。在新時(shí)代各種國(guó)家安全類型、領(lǐng)域相互聯(lián)系且聯(lián)動(dòng)傳導(dǎo)明顯的新的歷史階段，貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，我國(guó)應(yīng)將推動(dòng)金融安全由分散點(diǎn)面立法向?qū)ｉT體系構(gòu)建轉(zhuǎn)型作為一項(xiàng)重要工作。

保障我國(guó)金融安全宜采取的法律規(guī)范體系結(jié)構(gòu)

國(guó)家安全屬于中央事權(quán)，金融管理主要是中央事權(quán)。金融安全法律規(guī)范體系構(gòu)建應(yīng)主要集中于國(guó)家立法層次。在黨的十九大將堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略，并將其寫入《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，使之成為新時(shí)代國(guó)家安全工作的根本遵循和行動(dòng)指南的背景下，建議在《憲法》序言、第28、40、54條等國(guó)家安全有關(guān)條款統(tǒng)攝下，金融安全法律規(guī)范體系自上而下的應(yīng)然結(jié)構(gòu)為：由《國(guó)家安全法》基本法律，到《金融安全法》普通法律，到相關(guān)法律金融安全條款，再到金融安全行政法規(guī)、金融安全部門規(guī)章、金融安全地方性法規(guī)，以及金融安全相關(guān)涉外公約條約等共同構(gòu)成的法律規(guī)范體系。即結(jié)合我國(guó)金融安全法律規(guī)范構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，建議我國(guó)建立健全包括“基本法律條款、專門普通法律、相關(guān)法律規(guī)定、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和涉外公約條約”在內(nèi)的七位一體的金融安全法律規(guī)范體系。

一是基本法律金融安全框架規(guī)定。建議適時(shí)將全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的屬于普通法律范疇的《國(guó)家安全法》修訂完善，提升至由全國(guó)人大審議制定的基本法律，使其能夠在更高的法律位階統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)代我國(guó)國(guó)家安全法治建設(shè)，為金融安全法律規(guī)范體系提供更為堅(jiān)實(shí)的上位法依據(jù)和基準(zhǔn)。二是金融安全專門普通法律。以國(guó)家安全基本法律中金融安全相關(guān)條款為基石，立足金融安全在新時(shí)代國(guó)家治理和發(fā)展中的重要地位，制定金融安全領(lǐng)域的專門普通法律——《金融安全法》，對(duì)于金融安全法治化水平提升尤為必要和重要。重點(diǎn)條款應(yīng)包括立法宗旨、政治保障、防范化解、底線安全、服務(wù)實(shí)體、深化改革、加強(qiáng)監(jiān)管、國(guó)際治理、隊(duì)伍建設(shè)、依法保障等條款。三是金融安全相關(guān)法律規(guī)定。隨著金融業(yè)態(tài)不斷發(fā)展，各個(gè)金融領(lǐng)域、部門的法律法規(guī)，應(yīng)將貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，維護(hù)現(xiàn)代金融安全作為相應(yīng)各個(gè)具體金融領(lǐng)域法律法規(guī)制定和修訂的必要價(jià)值定位、條款重要內(nèi)容。四是金融安全行政法規(guī)。由于金融主要是中央事權(quán)，在黨中央關(guān)于金融安全及其法治的決策部署基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)金融正處于分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管向綜合經(jīng)營(yíng)、功能監(jiān)管雙層架構(gòu)機(jī)制發(fā)展的特定階段，金融安全相關(guān)行政法規(guī)應(yīng)成為我國(guó)金融安全維護(hù)落地落實(shí)的重要制度環(huán)節(jié)和法律規(guī)范內(nèi)容。五是金融安全部門規(guī)章。國(guó)務(wù)院立法部門、國(guó)家安全部門應(yīng)建立健全與國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等金融主管組織機(jī)構(gòu)和部門的相應(yīng)聯(lián)系工作機(jī)制，分工合作，健全完善部門規(guī)章層面各金融部門、行業(yè)的金融安全立法。建議在金融安全部門規(guī)章立法層面，建立“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的金融安全責(zé)任體制機(jī)制，并通過(guò)立法予以確立。六是金融安全地方性法規(guī)。在中央已賦予地方相應(yīng)的地方金融監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任的情況下，圍繞金融安全塑造和維護(hù)，應(yīng)建立健全相關(guān)地方性法規(guī)，把握和發(fā)揮好地方立法的執(zhí)行性、自主性和先行性。通過(guò)高質(zhì)量的地方立法，保障地方金融風(fēng)險(xiǎn)的防控和管控有法可依、有良法可依。七是金融安全涉外公約條約。在國(guó)際金融成為全球治理重要領(lǐng)域和戰(zhàn)略工具、公約、條約成為金融治理合作重要方式的背景下，我國(guó)應(yīng)借鑒世界主要國(guó)家及國(guó)際組織的有益經(jīng)驗(yàn)，將有關(guān)公約條約不得損害我國(guó)金融主權(quán)、安全和發(fā)展利益設(shè)定為保留條款，積極穩(wěn)妥制定、修訂和完善涉及金融安全的涉外條約公約，維護(hù)好我國(guó)在金融開放和發(fā)展中的金融安全和重大利益。

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代我國(guó)金融安全法律規(guī)范體系構(gòu)建是一個(gè)新的帶有建構(gòu)性特色的理論、制度和實(shí)踐命題，是一項(xiàng)整體的、長(zhǎng)期的、創(chuàng)新的重大工作。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在“總體國(guó)家安全觀”和“習(xí)近平法治思想”的指導(dǎo)下，推進(jìn)金融安全由政策驅(qū)動(dòng)走向依法治理、由行業(yè)穩(wěn)定到總體安全、由分散立法到體系構(gòu)建的發(fā)展轉(zhuǎn)型，推進(jìn)黨中央關(guān)于新時(shí)代金融安全工作的政策主張按照法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)，最終建立起具有中國(guó)特色的主權(quán)性、總體性、發(fā)展性“三性合一”的“基本法律條款＋專門普通法律＋相關(guān)法律規(guī)定＋行政法規(guī)＋部門規(guī)章＋地方性法規(guī)＋涉外公約條約”七位一體的現(xiàn)代金融安全法律規(guī)范體系，推進(jìn)和保障新時(shí)代我國(guó)國(guó)家安全法治事業(yè)取得更大的發(fā)展。