政策文本視角下中國(guó)健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及地區(qū)差異
——以2020年全國(guó)132個(gè)政策為例

謝淑媛

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000)

一、引言

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，早在2000年我國(guó)65歲以上老年人比例已經(jīng)達(dá)到7%，步入老齡化社會(huì)。2010年第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，65歲及以上人口為118831709人，占8.87%，同2000年第五次全國(guó)人口普查相比上升1.91個(gè)百分點(diǎn)；2021年5月11日發(fā)布的最新的第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)65歲及以上人口為19064萬人，占13.50%，與第六次人口普查相比上升4.63個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，在過去20年，中國(guó)的老齡化程度是進(jìn)一步加深的，這個(gè)趨勢(shì)基本上不可逆轉(zhuǎn)。

在上述的形勢(shì)和背景下，一些學(xué)者在1982年人口普查資料發(fā)布后，提出了“未富先老”命題，旨在說明我國(guó)生育率迅速下降，人口老齡化趨勢(shì)加速；2009年2月民政部召開的“中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系研討會(huì)”上穆光宗第一次提出“未備先老”的說法，透過社會(huì)建設(shè)和老人增加的不平衡性來概括我國(guó)人口老齡化面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和重要特點(diǎn)。2010年黨的十七屆五中全會(huì)提出“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的要求，第一次將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)納入國(guó)家五年規(guī)劃的范圍，“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的概念基本成形；[1]2011年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，這是新中國(guó)成立以來第一部社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃，將發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提升到影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度，提出了我國(guó)發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本原則。[2]至此，我國(guó)出臺(tái)了眾多養(yǎng)老服務(wù)政策文件，但是由于體制機(jī)制的原因，醫(yī)養(yǎng)分離現(xiàn)象普遍存在，健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展略顯不足。2013年9月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，明確了健康養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和健康衛(wèi)生事業(yè)的地位；[3]2013年10月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》要求加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)支撐，發(fā)展社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)；[4]2019年6月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見》，用于指導(dǎo)未來十余年全民的疾病預(yù)防和健康促進(jìn)。

二、文獻(xiàn)回顧

在政策文本視角下學(xué)者們圍繞健康養(yǎng)老服務(wù)研究有以下幾方面：一是智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究，黃劍鋒、章曉懿整合政策工具與技術(shù)路線圖模型，從政策工具維度和智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)維度對(duì)2011—2019年的政策文本及智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。[5]二是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策分析，孫鵑娟、田佳音在新健康老齡化的視角下，對(duì)我國(guó)2013—2020年出臺(tái)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策進(jìn)行了量化分析；[6]趙曉芳以兩個(gè)政策文件為分析藍(lán)本，以基本政策工具類型和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合作用領(lǐng)域構(gòu)建分析框架，通過內(nèi)容分析、工具分類、統(tǒng)計(jì)描述等方法分析醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策工具的失衡現(xiàn)狀。[3]三是健康養(yǎng)老政策研究，姚俊、張麗采用內(nèi)容分析法對(duì)2006年以來出臺(tái)的13個(gè)養(yǎng)老服務(wù)政策文本，從政策工具和養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)兩個(gè)維度深入分析了中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策工具運(yùn)用現(xiàn)狀；[7]同樣，王輝以內(nèi)容分析法為研究方法，從政策工具和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略為分析維度，剖析了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策工具的缺失；[8]李曉娣等基于政策工具、養(yǎng)老模式參與主體和創(chuàng)新價(jià)值鏈的三維分析框架，對(duì)2011—2020年出臺(tái)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化分析；[9]吳賓、劉雯雯從政策工具維度、養(yǎng)老服務(wù)體系維度對(duì)1994—2016年出臺(tái)的38個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策文本進(jìn)行政策內(nèi)容量化研究；[10]韓艷通過梳理1949—2014年國(guó)家層面養(yǎng)老服務(wù)政策的演進(jìn)路徑，提出中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展方向。[11]總的來看，大部分學(xué)者都是按照時(shí)間發(fā)展對(duì)政策文件進(jìn)行縱向研究，多集中在對(duì)現(xiàn)有政策問題的分析及對(duì)策建議上，缺少對(duì)健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的地區(qū)差異研究。本文采用截面研究，選取了2020年30個(gè)省份的132個(gè)政策文件，研究健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展程度及存在的地區(qū)差異，為政府養(yǎng)老事業(yè)和未來養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供借鑒。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)政策工具理論

在政策文本的分析視角下，借鑒羅斯威爾和菲爾德政策工具分析模型，本文展開了研究，政策工具是政策制定者為達(dá)到一定的政策目標(biāo)采用的手段與方法。該模型最早應(yīng)用于科技創(chuàng)新與工業(yè)再造領(lǐng)域，本文把該模型用于養(yǎng)老政策的分析中，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型。供給型政策工具指政府通過采取措施推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，包括：土地供給、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、資金投入、人才培養(yǎng)、信息技術(shù)、公共衛(wèi)生；環(huán)境型政策工具指政府通過協(xié)同治理、策略性措施、金融稅收支持等措施為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展培養(yǎng)良好的政策環(huán)境；需求型政策工具是通過外部手段增加整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)需求。

(二)樣本選取

本文以2020年30個(gè)地區(qū)的健康養(yǎng)老服務(wù)政策為研究對(duì)象，政策文本來源于各地部委政府官方網(wǎng)站，本文確定了以下選取原則：一是文件內(nèi)容與養(yǎng)老服務(wù)有直接關(guān)聯(lián)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)略微提及的政策不納入分析范圍；二是政策文本是規(guī)范性公文，不包括公示、政策解讀、相關(guān)講話、函等，經(jīng)過梳理和篩選，確定了132份與健康養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政策文本(部分政策文件如表1所示)。

表1 健康養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文件(部分)

(三)政策樣本地區(qū)劃分

1986年全國(guó)人大六屆四次會(huì)議通過的“七五”計(jì)劃將我國(guó)劃分為東部、中部、西部三個(gè)地區(qū)，本文依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)將所選的30個(gè)省份分別劃入東中西部。[12]東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個(gè)省，共80個(gè)政策文件；中部地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西10個(gè)省共24個(gè)政策文件；西部地區(qū)包括四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、重慶9個(gè)省(市)共28個(gè)政策文件。

(四)政策文本編碼

根據(jù)政策工具的類別，確定內(nèi)容分析單元是2020年30個(gè)省份的132個(gè)養(yǎng)老服務(wù)政策文本的有關(guān)條款，按照“政策名稱編號(hào)—章號(hào)—條款號(hào)”進(jìn)行編碼，形成健康養(yǎng)老服務(wù)政策文本分析單元編碼表，政策編號(hào)按照發(fā)布省份所處的地理位置——東中西分別賦值E、C、W(部分政策文本內(nèi)容分析的單元編碼如表2所示)。

表2 健康養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容分析的單元編碼(部分)

四、健康養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容分析

(一)政策工具總體分析

根據(jù)編碼對(duì)政策工具情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，相關(guān)結(jié)果見表3。健康養(yǎng)老服務(wù)政策工具整體分布不均勻，比重占據(jù)最多的是環(huán)境型工具(43.9%)和供給型工具(37.5%)，需求型工具占比最少(18.6%)。

表3 健康養(yǎng)老服務(wù)政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)情況

首先，環(huán)境型政策工具偏多，說明政府偏好為健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，但是環(huán)境型政策的結(jié)構(gòu)分布不均，使用較多的是策略性措施(13.3%)和法規(guī)管制(11%)，其次是標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)(8%)、金融支持(4.2%)、稅收優(yōu)惠(3.3%)，運(yùn)用最少的是協(xié)同治理和市場(chǎng)化運(yùn)作，分別占比2.7%、1.4%。策略措施中運(yùn)用最多的是目標(biāo)規(guī)劃和組織領(lǐng)導(dǎo)，由此可見政策中過多使用間接性措施，反映出政府通過制定宏觀政策和行業(yè)規(guī)范，引領(lǐng)、規(guī)范健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，其具有非常強(qiáng)的指向性，但是缺乏較為明確的操作細(xì)則。作為次級(jí)政策工具，金融支持和稅收優(yōu)惠政策對(duì)創(chuàng)造良好的健康養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境起著關(guān)鍵的作用。

供給型政策工具中，政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合(7.2%)、人才培養(yǎng)(8.3%)和信息技術(shù)(7%)方面的投入較多。從未來發(fā)展趨勢(shì)來看，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將極大地促進(jìn)信息流通、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。人、財(cái)、物是健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)要素，由于養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，行業(yè)發(fā)展對(duì)政府主導(dǎo)的資金投入需求較高，但目前涉及資金投入的僅占5.7%，基礎(chǔ)設(shè)施中的土地供給僅占2.7%，無法吸引社會(huì)力量的參與，對(duì)健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展會(huì)有所限制。相對(duì)于環(huán)境型和供給型政策工具，需求型政策工具明顯占比較低。需求型政策旨在通過外部手段增加整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)需求，從而推動(dòng)健康養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。需求型政策較少一方面說明如今大眾的健康養(yǎng)老服務(wù)需求意識(shí)有所提高，不需要再通過政策來拉動(dòng)大眾的需求；另一方面可能會(huì)弱化市場(chǎng)塑造的功效。從分析結(jié)果可知，海外交流、互助養(yǎng)老、政府購買較少，社會(huì)參與、對(duì)老年人宣傳教育和老人補(bǔ)貼政策使用較多，由此可見政府倚重社會(huì)力量的帶動(dòng)以及老年人自身意識(shí)的提高來提升老年人對(duì)健康養(yǎng)老服務(wù)的需求度。

(二)政策工具地區(qū)差異分析

中東西部地區(qū)的政策工具分布，總體上與上述政策工具的運(yùn)用情況保持一致。首先是環(huán)境型政策工具運(yùn)用偏多，其次是供給型政策工具，需求型政策工具運(yùn)用較少。中東西部健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)都在培育良好的市場(chǎng)環(huán)境，但東部地區(qū)環(huán)境型政策工具運(yùn)用最多，共計(jì)274次，占東部地區(qū)所有政策工具總量的47.7%，需求型政策工具(14.9%)占比少于中西部地區(qū)，說明東部地區(qū)的老年人健康養(yǎng)老服務(wù)需求意識(shí)已經(jīng)較高，政策的推動(dòng)作用有所減弱，因此要減少需求型政策工具的運(yùn)用，重點(diǎn)在環(huán)境型政策的運(yùn)用，為未來健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展打造良好的市場(chǎng)環(huán)境。中東部地區(qū)側(cè)重從策略措施和法規(guī)管制方面對(duì)健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)和規(guī)范，西部地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)方面的投入較多，說明中東部地區(qū)主要從宏觀環(huán)境出發(fā)，西部地區(qū)注重環(huán)境發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)。

中西部地區(qū)需求型政策工具的使用率要高于東部地區(qū)，說明中西部地區(qū)老年人的健康養(yǎng)老需求意識(shí)還有待提升；尤其是西部地區(qū)需求型政策工具數(shù)量最多，占比最高(23%)，由此可見，老年人的健康養(yǎng)老服務(wù)需求意識(shí)與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在一定的相關(guān)關(guān)系。在供給型政策工具中，中東西部地區(qū)在人才培養(yǎng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面的投入較多，同時(shí)也說明在健康養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的推進(jìn)還有待完善。在信息技術(shù)、資金投入政策工具使用方面，東部地區(qū)的投入明顯高于中西部地區(qū)，這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)供給型政策工具的投入存在一定的制約。

五、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

政策工具不僅是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本手段，也是進(jìn)行政策分析的有效途徑。從運(yùn)用政策工具的視角來反觀養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策，結(jié)合積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略，經(jīng)由內(nèi)容分析法的研究，能夠清晰地呈現(xiàn)當(dāng)前健康養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)在缺失與沖突。從政策工具視角來看，環(huán)境型政策工具使用比例較高，這體現(xiàn)了政府為發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造良好環(huán)境的積極努力。然而，諸多策略性措施仍然顯得籠統(tǒng)和模糊，缺少具體的操作細(xì)則。另外，金融支持政策主要關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，忽視了對(duì)老年人養(yǎng)老融資政策的關(guān)注，不利于最大限度挖掘老年人有效養(yǎng)老服務(wù)需求；在供給型政策工具中，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均，人才培養(yǎng)使用較多，反映了健康養(yǎng)老服務(wù)人才短缺的現(xiàn)狀，資金和基礎(chǔ)設(shè)施方面的重視不夠；需求性政策工具短缺，海外交流和互助養(yǎng)老嚴(yán)重匱乏，無法與其他兩類政策工具形成合力。從地區(qū)發(fā)展差異的視角來看，中東西部健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展不平衡，東部地區(qū)的發(fā)展程度較中西部地區(qū)高，西部的發(fā)展水平相對(duì)較低，會(huì)出現(xiàn)健康養(yǎng)老服務(wù)的資源分配不均、差距逐漸拉大的問題。

(二)健康養(yǎng)老服務(wù)政策的優(yōu)化建議

1.優(yōu)化環(huán)境型政策工具的結(jié)構(gòu)

一是適當(dāng)降低策略性措施與法規(guī)管制工具的使用頻率，對(duì)于這兩種政策工具的運(yùn)用重在“落地”。二是積極培育養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，適度增加稅收優(yōu)惠及金融支持等政策工具，加大對(duì)民間資本舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施、社會(huì)各方力量創(chuàng)辦的多種投資主題的社區(qū)服務(wù)實(shí)體的稅收優(yōu)惠力度。[10]

2.合理調(diào)整供給型政策工具

一是通過兩種途徑加大對(duì)健康養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度：產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，正規(guī)學(xué)校設(shè)立相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)健康養(yǎng)老服務(wù)管理人才和職業(yè)技術(shù)人員；加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，依據(jù)已出臺(tái)的人才培養(yǎng)政策文件加快相關(guān)企業(yè)人才培養(yǎng)，逐步建立健全養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)制度，從人才培養(yǎng)的角度推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展。二是加強(qiáng)各個(gè)政策之間的協(xié)作，如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與人才投入結(jié)合，培養(yǎng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面的專職人才。三是中西部地區(qū)要加大力度推動(dòng)建立智能化養(yǎng)老服務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，提升養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。

3.有效增加需求型政策工具

一是要加強(qiáng)對(duì)政府采購政策工具的運(yùn)用，擴(kuò)大政府購買養(yǎng)老服務(wù)范圍，通過政策鼓勵(lì)各方資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)境外資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展豐富多彩的養(yǎng)老產(chǎn)品；[10]二是繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)參與尤其是社區(qū)治理在養(yǎng)老服務(wù)中的直接帶動(dòng)作用；三是做好老年人公共衛(wèi)生的宣傳教育。

4.建立跨地區(qū)協(xié)同機(jī)制

協(xié)同治理是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的一大特點(diǎn)，上述的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，中東西部地區(qū)在協(xié)同治理工具方面顯得匱乏，為了縮小地區(qū)發(fā)展差異，可以建立多地區(qū)多元協(xié)調(diào)機(jī)制，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。東部作為健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展領(lǐng)先、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，其健康養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展有一定的經(jīng)驗(yàn)，中西部地區(qū)作為后進(jìn)者，可以借鑒東部地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以此來縮小發(fā)展差距。