政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)：邏輯定位、制度檢省與法律規(guī)制

鄒煥聰（南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院，江蘇南京 211816）

近年來(lái)，隨著政府投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大與預(yù)算績(jī)效管理的全面實(shí)施，特別是在推進(jìn)“放管服”改革、推廣政府與社會(huì)資本合作的大背景下，在準(zhǔn)確評(píng)估政府投資項(xiàng)目的實(shí)施效果、總結(jié)推廣項(xiàng)目后評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)愈發(fā)顯示出對(duì)財(cái)稅體制改革的促進(jìn)功能以及對(duì)政府投資項(xiàng)目全過(guò)程管理的效果反饋和決策的參考價(jià)值，然而，廣泛運(yùn)用的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)在實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題，如何針對(duì)這些問(wèn)題按照行政法治精神提出切實(shí)可行的對(duì)策設(shè)想，目前尚缺少研究。本文以推進(jìn)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)背景的分析，在對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的性質(zhì)定位、主要問(wèn)題等進(jìn)行闡發(fā)的基礎(chǔ)上，對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的法律規(guī)制路徑進(jìn)行探究。

一、問(wèn)題緣起：政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)背景

（一）認(rèn)知背景：理論未定型化對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治共識(shí)提出現(xiàn)實(shí)需求

目前，我國(guó)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)總體上尚處于起步階段，缺乏系統(tǒng)的、成熟的理論作為支撐。在理念層面，盡管投資主管部門和社會(huì)公眾認(rèn)為政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)既能夠提高政府投資決策水平和投資效益，也能夠加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的全過(guò)程管理，但對(duì)于政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的性質(zhì)、制度構(gòu)造等基本原理問(wèn)題在實(shí)踐中尚未達(dá)成共識(shí)。比如，有學(xué)者將政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的性質(zhì)定位為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分級(jí)管理”與“市場(chǎng)參與執(zhí)行”的混合性評(píng)估［1］；還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的政府評(píng)價(jià)主體，建立以審計(jì)機(jī)關(guān)為主體的后評(píng)價(jià)體系［2］；另有學(xué)者主張創(chuàng)建后評(píng)價(jià)的部門分工機(jī)制，并可委托中介公司來(lái)實(shí)施［3］，但對(duì)于后評(píng)價(jià)的性質(zhì)及內(nèi)涵界定不清，對(duì)于主體機(jī)制、項(xiàng)目范圍、行為及程序、責(zé)任體系等問(wèn)題缺乏研究。而政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的性質(zhì)與內(nèi)涵關(guān)系到政府投資法治的系統(tǒng)性構(gòu)造與相鄰制度設(shè)計(jì)的安排，從根本上影響政府投資法治建設(shè)功能的發(fā)揮。目前關(guān)于政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的理論認(rèn)知在很大程度上影響了后評(píng)價(jià)實(shí)踐的規(guī)范性、有效性和統(tǒng)一性。

（二）政策背景：投資體制深化對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治供給提出現(xiàn)實(shí)要求

改革開放以來(lái)，我國(guó)在政策層面連續(xù)出臺(tái)了有關(guān)政府投資體制改革以及政府投資后評(píng)價(jià)的文件。從國(guó)家政策層面看，2004 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20 號(hào)）提出“建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度”的總要求。2008 年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》（發(fā)改投資〔2008〕2959 號(hào)），對(duì)評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)成果的運(yùn)用等作出較為全面的規(guī)定。2016 年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》進(jìn)一步指出要“建立后評(píng)價(jià)制度”，這是中共中央、國(guó)務(wù)院首次在政府投資領(lǐng)域提出建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度的意見，旨在通過(guò)打通政府投資的事中監(jiān)管與事后監(jiān)管的鏈接渠道，發(fā)揮項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、項(xiàng)目稽察、竣工驗(yàn)收等在完善政府投資監(jiān)管機(jī)制的制度協(xié)同功能。從地方政策層面看，不少省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)改委、地級(jí)市發(fā)改委先后發(fā)布了政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的辦法?；仡櫢母镩_放四十多年歷程，“放”是投資體制改革的主基調(diào)，市場(chǎng)化是投資體制改革的基本動(dòng)力［4］，而通過(guò)法治方式防范因政府投資項(xiàng)目監(jiān)管、項(xiàng)目評(píng)價(jià)及支持體系市場(chǎng)化所引發(fā)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)又進(jìn)一步促進(jìn)了投資體制改革及相關(guān)機(jī)制的革新。從政策上看，顯然是政府投資體制改革深化的背景在倒逼政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化的提速，為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的法治供給提出現(xiàn)實(shí)要求。

（三）實(shí)踐背景：評(píng)價(jià)無(wú)序泛化對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治保障提出現(xiàn)實(shí)需要

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)在我國(guó)政府投資領(lǐng)域應(yīng)用較早，但迄今在國(guó)家層面上仍缺少統(tǒng)一立法規(guī)制，“投資后果對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的影響缺乏法律上的評(píng)價(jià)機(jī)制”［5］，后評(píng)價(jià)實(shí)踐總體上呈現(xiàn)規(guī)范文件化、碎片化、非均衡系統(tǒng)性等特征，具體表現(xiàn)為：一是規(guī)范文本法律位階偏低。目前，除了2019 年出臺(tái)的《政府投資條例》對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)作出個(gè)別條款規(guī)定以外，更多則散見于少數(shù)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，且實(shí)踐中以行政規(guī)范性文件為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的主要依據(jù)，其法律位階較低。二是各地評(píng)價(jià)制度建設(shè)不均衡。從各地實(shí)踐看，少數(shù)地方出臺(tái)了政府投資管理的條例或者辦法，而更多地方僅僅出臺(tái)了規(guī)范性文件，各地之間制度建設(shè)不均衡；與其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法相比，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)目前尚無(wú)明確的規(guī)范，制度建設(shè)滯后。三是制度內(nèi)容簡(jiǎn)略甚至空缺。一些地方政府機(jī)關(guān)在沒有執(zhí)法依據(jù)的情況下委托中介機(jī)構(gòu)實(shí)施政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，呈現(xiàn)行為泛化之勢(shì)；或者通過(guò)地方立法創(chuàng)設(shè)后評(píng)價(jià)，特別是通過(guò)大量行政規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)后評(píng)價(jià)措施，但因受設(shè)定權(quán)及規(guī)定權(quán)的限制，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度總體存在制度內(nèi)容不詳甚至空缺等問(wèn)題，為政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的泛化無(wú)序埋下了制度隱患。

二、邏輯定位：政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化的前提性考量

立足政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的核心功能，其邏輯可從法治范式、本質(zhì)屬性、評(píng)估內(nèi)容等三個(gè)不同層面進(jìn)行定位，并遵循由委托評(píng)估、法政合治、全面評(píng)價(jià)等組成的機(jī)制及制度體系。

（一）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是委托評(píng)估制度

1.作為項(xiàng)目后考核機(jī)制，簡(jiǎn)化了后評(píng)價(jià)繁雜模式。從歷史發(fā)展階段看，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)先后采取了政府自我評(píng)估、委托評(píng)估、獨(dú)立評(píng)估等不同模式，迄今形成了以委托評(píng)估與獨(dú)立評(píng)估為代表的兩大第三方評(píng)估模式對(duì)壘局面。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)能夠?qū)?shí)踐中不同時(shí)間序列、多種模式無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的后評(píng)價(jià)模式進(jìn)行簡(jiǎn)化和優(yōu)選，實(shí)現(xiàn)后評(píng)價(jià)發(fā)展階段的“歷時(shí)性”與“減政化”效應(yīng)。一方面，在歷時(shí)性方面，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)與法治發(fā)展階段相適應(yīng)，既沒有止步于“自己評(píng)自己”式的政府自我評(píng)估，也沒有一味追求超越現(xiàn)實(shí)條件的獨(dú)立評(píng)估，而是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政府投資法治實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)由政府投資有關(guān)部門委托作為第三方的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行后評(píng)價(jià)，使得后評(píng)價(jià)具有法治實(shí)踐的實(shí)時(shí)契合性；另一方面，在減政化方面，作為第三方評(píng)價(jià)，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)能夠在紛繁復(fù)雜的評(píng)估模式中進(jìn)行快速優(yōu)先，節(jié)約各方的時(shí)間和成本，使得政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)更具快捷性，且不同于社會(huì)監(jiān)督性質(zhì)的獨(dú)立評(píng)估，委托評(píng)估模式在性質(zhì)上被視為“委托評(píng)估”，其中“評(píng)估機(jī)構(gòu)受委托行使的實(shí)際上是一種帶有考核性質(zhì)的準(zhǔn)公共權(quán)力或者管理權(quán)力”［6］。與傳統(tǒng)行政委托不承擔(dān)責(zé)任的屬性不同，這種委托評(píng)估模式必須對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果承擔(dān)獨(dú)立法律責(zé)任，由此基于此種性質(zhì)定位對(duì)各方主體職權(quán)、行為規(guī)范、程序規(guī)制以及法律救濟(jì)等進(jìn)行準(zhǔn)確規(guī)范，大大減少因模式定性不準(zhǔn)而造成的“法治缺位”“朝令夕改”等問(wèn)題的發(fā)生。

2.作為事后績(jī)效評(píng)估機(jī)制，擴(kuò)大了第三方評(píng)價(jià)功能。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)既屬于事后績(jī)效評(píng)估機(jī)制又不局限于事后績(jī)效評(píng)估，甚至發(fā)展了事后績(jī)效評(píng)估機(jī)制，在政府投資決策—執(zhí)行—監(jiān)督鏈條中起橋梁和中介功能。經(jīng)過(guò)探索，各地逐步創(chuàng)新推出高校專家評(píng)估模式、專業(yè)公司評(píng)估模式、社會(huì)代表評(píng)估模式、民眾參與評(píng)估模式等四種“第三方評(píng)估”績(jī)效模式［7］，后來(lái)績(jī)效評(píng)估機(jī)制又?jǐn)U展到立法后評(píng)估、法治政府評(píng)估、司法“執(zhí)行難”評(píng)估等諸多領(lǐng)域。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)作為事后績(jī)效評(píng)估機(jī)制，擴(kuò)展了績(jī)效評(píng)估的領(lǐng)域和內(nèi)涵，擴(kuò)大了第三方評(píng)價(jià)功能。一方面，在政府投資決策層面，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的實(shí)施，有利于第三方獨(dú)立總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施的問(wèn)題，促進(jìn)政府投資管理體制改革，提高政府投資決策的法治化水平，提升政府投資項(xiàng)目執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)績(jī)效；另一方面，在政府投資監(jiān)督層面，第三方出具的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)結(jié)果，不但通過(guò)提供違法違規(guī)行為警示，發(fā)揮事先監(jiān)督和約束效應(yīng)，而且通過(guò)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為證據(jù)，為事后監(jiān)督和責(zé)任追究提供事實(shí)依據(jù)。

（二）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是法政合治機(jī)制

1.作為特殊外包機(jī)制，體現(xiàn)了公私合作治理本質(zhì)。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)從實(shí)質(zhì)上看屬于外包（委外）或政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，即政府將原來(lái)由自己提供的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方式和正當(dāng)程序，交由具備條件的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用的新型服務(wù)提供方式，但是與一般公共服務(wù)外包不同的是，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)服務(wù)更多是政府履職所需的輔助性服務(wù)，同時(shí)后評(píng)價(jià)權(quán)是帶有一般外包所不具備的具有考核性質(zhì)的特許權(quán)，因此從總體上看它是特殊的政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制。與此同時(shí)，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)權(quán)雖然具有公權(quán)力特許的部分屬性，主要運(yùn)用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但被特許方畢竟不是從事建設(shè)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)而是中介機(jī)構(gòu)，更不向項(xiàng)目單位或公眾收費(fèi)而由政府付費(fèi)，屬于“政府付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)型PPP 模式”［8］，從而它又有別于有“場(chǎng)域特許使用”之稱的傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)或用戶付費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)PPP。當(dāng)然，無(wú)論是外包還是特許，其本質(zhì)都在于打破政府對(duì)包括項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等在內(nèi)的公共服務(wù)壟斷，充分發(fā)揮公私各方的稟賦優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共部門與私人部門的合作治理，即“政府和私人部門之間的多樣化安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門來(lái)承擔(dān)”［9］。公私合作治理本質(zhì)的制度要求，不僅體現(xiàn)在作為政府方的政府投資項(xiàng)目主管部門應(yīng)立足項(xiàng)目后評(píng)價(jià)服務(wù)的購(gòu)買者、合作者的角色地位，以競(jìng)爭(zhēng)方式及正當(dāng)程序選擇評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，以行政協(xié)議方式明確各方權(quán)利和義務(wù)，還體現(xiàn)在作為社會(huì)力量的私法評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)符合資質(zhì)要求，評(píng)價(jià)行為應(yīng)根據(jù)特許與外包協(xié)議來(lái)規(guī)范，從而使得建立在市場(chǎng)原則和公益認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作更為長(zhǎng)久和可持續(xù)。

2.作為行政推動(dòng)機(jī)制，彰顯了政府保障責(zé)任效應(yīng)。作為委托評(píng)估在政府投資領(lǐng)域的應(yīng)用機(jī)制，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是自上而下的行政推動(dòng)機(jī)制（通過(guò)制定政策與法規(guī)等方式），從而在動(dòng)力機(jī)制上與自下而上的獨(dú)立評(píng)估迥異，由此產(chǎn)生公私責(zé)任“一體化”和“政府保障責(zé)任”的效應(yīng)。其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，國(guó)家通過(guò)不斷制定政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的政策和法律法規(guī)，明確政府本身在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任、決策責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等，同時(shí)又將政府責(zé)任與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)責(zé)任相鏈接，由此在責(zé)任主體上實(shí)現(xiàn)了公私各方的責(zé)任分配，形成了“責(zé)任共同體”；另一方面，通過(guò)制度化考核和行政督導(dǎo)，革新政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中不同主體的行為方式，實(shí)現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)模式由“政府自我評(píng)價(jià)”邁向“社會(huì)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)”，自此政府不再承擔(dān)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的“履行責(zé)任”而需承擔(dān)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的“保障責(zé)任”。一般而言，作為擔(dān)保國(guó)家的核心理念，保障責(zé)任或者擔(dān)保責(zé)任，是指在公共任務(wù)由私人部門執(zhí)行時(shí)，國(guó)家必須負(fù)起擔(dān)保私人執(zhí)行任務(wù)的合法性和合乎公益的責(zé)任［10］。由此，就政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)而言，政府必須承擔(dān)起擔(dān)保評(píng)估機(jī)構(gòu)在履行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益、確保公開公平公正進(jìn)行后評(píng)價(jià)的保障責(zé)任，并通過(guò)具體制度和機(jī)制落實(shí)到政府投資后評(píng)價(jià)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，從而在責(zé)任重心轉(zhuǎn)換的角度體現(xiàn)政府保障責(zé)任的效應(yīng)。

（三）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是全面評(píng)估制度

1.作為經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)價(jià)機(jī)制，雙向促進(jìn)項(xiàng)目單位行為合理。政府投資項(xiàng)目相關(guān)行為的引導(dǎo)與規(guī)范，離不開完善的政府投資制度體系，而政府投資制度體系的建立健全，不但需要從體制內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體制、政府管理體制進(jìn)行變革，而且需要借力于體制之外的社會(huì)力量。如前所述，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是一種典型的第三方社會(huì)力量參與型評(píng)價(jià)機(jī)制。作為經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)價(jià)機(jī)制，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)不再局限于以投入產(chǎn)出比率為特色的績(jī)效評(píng)價(jià)，而是具有激勵(lì)與約束功能，且主要通過(guò)政府投資效應(yīng)來(lái)體現(xiàn)。一方面，政府投資既對(duì)私人投資具有正面外部性的擠入效應(yīng)，又有直接增加產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)［11］，而其正面效應(yīng)發(fā)揮的前提便是后評(píng)價(jià)正面激勵(lì)功能的發(fā)揮，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)施政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目單位行為始終保持理性；另一方面，無(wú)論是克服政府投資對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善的可能負(fù)面效應(yīng)，還是抑制政府投資對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)改善的可能不良效應(yīng)，都有賴于項(xiàng)目后評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際效果進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確評(píng)估，并通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果更好地遏制實(shí)踐中政府投資行為的過(guò)度沖動(dòng)，促進(jìn)項(xiàng)目單位的行為趨于合法。從綜合功效來(lái)分析，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的良性運(yùn)行，有助于推動(dòng)生成一種正反雙向促進(jìn)項(xiàng)目單位行為合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，在使項(xiàng)目單位因遵循約束制度而提升自身行為合法的同時(shí)，也一并享受政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的正向激勵(lì)。

2.作為社會(huì)效益評(píng)價(jià)機(jī)制，及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目各方法治狀態(tài)。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是全面評(píng)估體系，不應(yīng)止步于以上經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評(píng)價(jià)，而應(yīng)擴(kuò)展到民生福利、生態(tài)環(huán)境、技術(shù)水平、可持續(xù)能力等多維度社會(huì)效益評(píng)價(jià)。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的法治構(gòu)建，蘊(yùn)含了法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)一體建設(shè)的要求，促進(jìn)了常態(tài)化、制度化社會(huì)效益指引功能的發(fā)揮。作為后評(píng)價(jià)對(duì)象的直接相關(guān)方，項(xiàng)目單位按照社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)行為自律，在提交自我總結(jié)評(píng)價(jià)及項(xiàng)目資料的同時(shí)，促進(jìn)實(shí)施項(xiàng)目行為更符合社會(huì)效益的期待；作為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的實(shí)施部門，中介機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照評(píng)價(jià)指標(biāo)及委托機(jī)關(guān)的要求，根據(jù)業(yè)內(nèi)工作流程和職業(yè)規(guī)范等，獨(dú)立開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。與此同時(shí)，政府機(jī)關(guān)雖非直接相關(guān)主體，但為后評(píng)價(jià)的委托方，需以反饋的社會(huì)效益效果間接對(duì)標(biāo)自身行為，實(shí)現(xiàn)政府行為的合法性和合理性，同時(shí)掌握項(xiàng)目各方的行為法治狀態(tài)，并將后評(píng)價(jià)成果作為規(guī)劃制定、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理的重要參考；公眾是受益人，關(guān)注政府投資項(xiàng)目效益以及與此相關(guān)的受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)政府投資管理制度從“投入—過(guò)程控制”到“產(chǎn)出—效果控制”的轉(zhuǎn)型［12］?；诤笤u(píng)價(jià)這種獨(dú)立、客觀、科學(xué)、公正的評(píng)價(jià)機(jī)制，可以向項(xiàng)目單位、政府機(jī)關(guān)、中介機(jī)構(gòu)以及公眾及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目的實(shí)施效果，并為相關(guān)治理各方提供改進(jìn)意見和行動(dòng)路徑。

三、制度檢省：政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化需解決的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)“三元主體”地位不明

目前，在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主體的法定依據(jù)層面，總體上呈現(xiàn)一種法律法規(guī)缺失與政策規(guī)定政出多門并存狀況。在國(guó)家層面，尚未出臺(tái)有關(guān)政府投資的狹義“法律”，2019 年發(fā)布的行政法規(guī)《政府投資條例》僅有一條涉及后評(píng)價(jià)主體的規(guī)定。在地方層面，雖有通過(guò)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章規(guī)定后評(píng)價(jià)主體的條款，但更多的是通過(guò)行政規(guī)范性文件對(duì)后評(píng)價(jià)主體的規(guī)定。比如，根據(jù)《江蘇省政府投資管理辦法》（蘇政發(fā)〔2020〕68 號(hào)）第42 條有關(guān)“投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，選擇有代表性的已建成政府投資項(xiàng)目，委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開展后評(píng)價(jià)”之規(guī)定，開展后評(píng)價(jià)的委托主體是投資主管部門或者其他有關(guān)部門，后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

盡管已有少數(shù)地方立法明確了委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行后評(píng)價(jià)這一制度定位，但是目前規(guī)定的法律位階低，條文過(guò)于簡(jiǎn)略，主要體現(xiàn)宣示功能，且以各地出臺(tái)的政策文件為主導(dǎo)，而這種粗線條的規(guī)則實(shí)則無(wú)法應(yīng)對(duì)由傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人二元法律關(guān)系轉(zhuǎn)為委托機(jī)關(guān)—后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)—項(xiàng)目單位之間的三元法律關(guān)系所帶來(lái)的制度挑戰(zhàn)。對(duì)于委托機(jī)關(guān)在后評(píng)價(jià)中有哪些法定職權(quán)和職責(zé)等、后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備哪些職責(zé)及條件等、項(xiàng)目單位有哪些權(quán)利義務(wù)等，既有法律與政策規(guī)定均存在制度盲區(qū)，難以滿足“三元主體”法律地位的多元法律規(guī)制需要。

（二）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍確立標(biāo)準(zhǔn)空缺

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍的確立標(biāo)準(zhǔn)是政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化的關(guān)鍵問(wèn)題之一，關(guān)涉項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度設(shè)定是否合法正當(dāng)，最終關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)公平價(jià)值之間能否平衡。受經(jīng)濟(jì)、政治及法制等多種因素的綜合影響，我國(guó)尚未形成有關(guān)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的確立標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是國(guó)家層面的立法，還是地方層面的立法，均無(wú)有關(guān)確立標(biāo)準(zhǔn)的可操作性的條款規(guī)定，總體上政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍的確立標(biāo)準(zhǔn)尚處于空白狀態(tài)，而確立標(biāo)準(zhǔn)的缺失狀況，無(wú)疑會(huì)為政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍的過(guò)寬或過(guò)窄埋下制度隱患。

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍的標(biāo)準(zhǔn)確立，亟待從正面清單和負(fù)面清單這兩個(gè)角度加以回應(yīng)解決：其一，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的范圍邊界，主要解決在作為政府履職事務(wù)的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中，到底哪些政府投資項(xiàng)目必須進(jìn)行后評(píng)價(jià)以及具體的后評(píng)價(jià)項(xiàng)目到底如何選擇的問(wèn)題；其二，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中的不能評(píng)價(jià)項(xiàng)目，旨在解決不能通過(guò)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)制的項(xiàng)目究竟怎樣來(lái)明確的問(wèn)題。此外，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍往往受制于政府職能轉(zhuǎn)變程度、市場(chǎng)化成熟度和社會(huì)力量適宜度等多種因素［13］，這增加了后評(píng)價(jià)范圍準(zhǔn)確界定的難度。

（三）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的程序規(guī)制功能缺失

1.合作性不足。作為公私合作的混合模式，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是在反思過(guò)去由政府壟斷提供公共服務(wù)的弊端并順應(yīng)政府治理模式由權(quán)力治理轉(zhuǎn)向契約治理而興起的公共服務(wù)供給新機(jī)制。當(dāng)作為私人部門的中介機(jī)構(gòu)履行后評(píng)價(jià)這一被視為傳統(tǒng)政府履行的行政任務(wù)時(shí)，傳統(tǒng)規(guī)范行政權(quán)的行政程序能否延續(xù)適用于后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，或者是否需要對(duì)原行政程序進(jìn)行修正等，這些問(wèn)題在現(xiàn)有制度和理論均難以或無(wú)法給出答案。無(wú)論是《政府投資條例》，還是地方近年來(lái)出臺(tái)的諸如《天津市政府投資管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)以及諸如《貴州省政府投資項(xiàng)目管理辦法》等地方政府規(guī)章，均無(wú)法定程序或正當(dāng)程序的規(guī)定，更缺乏諸如政府購(gòu)買服務(wù)等公私協(xié)力的實(shí)施程序，以致形成政府在監(jiān)督私部門履行行政任務(wù)時(shí)的程序缺失的狀態(tài)，結(jié)果是現(xiàn)有行政程序主要“接觸”公權(quán)力部門但卻“隔離”了私部門，故作為應(yīng)然功能的程序合作性存在嚴(yán)重不足。

2.民主性欠缺。作為啟動(dòng)階段，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的決策程序原先保留給了委托機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)在機(jī)關(guān)內(nèi)部層面走程序，即使行政機(jī)關(guān)有相關(guān)程序規(guī)定，也屬于內(nèi)部程序規(guī)范而缺乏項(xiàng)目單位和公眾的民主參與，更難說(shuō)實(shí)現(xiàn)決策的民主化。目前出臺(tái)的幾部有關(guān)政府投資的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，均沒有政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的決策程序規(guī)定。作為履行階段，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)效果在目前地方立法、規(guī)范性文件中，要么缺乏后評(píng)價(jià)效果的規(guī)定，要么直接照抄上位法的條款。比如近年出臺(tái)的《江西省政府投資管理辦法》第39 條有關(guān)“后評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建成后的實(shí)際效果，對(duì)項(xiàng)目審批和實(shí)施進(jìn)行全面評(píng)價(jià)并提出明確意見”的規(guī)定直接重復(fù)了《政府投資條例》第26 條的內(nèi)容。總的來(lái)看，目前地方立法僅規(guī)定后評(píng)價(jià)由第三方作出，但沒有規(guī)定政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的結(jié)果要引入滿意度評(píng)價(jià)，無(wú)法從結(jié)果上確保民主參與的程序，由此造成“公權(quán)私人化”“私人權(quán)力任性”等后果。

（四）政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的責(zé)任體系存在漏洞

在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中，中介機(jī)構(gòu)通過(guò)合同等方式步入前臺(tái)成為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，而政府則退居幕后成為后評(píng)價(jià)服務(wù)的合作者和監(jiān)督者。這種法律身份和順位的變化，既引發(fā)了政府角色的巨大變化，也導(dǎo)致了政府責(zé)任的重大嬗變——政府雖不直接面對(duì)項(xiàng)目單位執(zhí)行后評(píng)價(jià)服務(wù)，但仍不能卸載政府擔(dān)保責(zé)任，要對(duì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)行后評(píng)價(jià)服務(wù)負(fù)起擔(dān)保責(zé)任。這里的政府擔(dān)保責(zé)任，既包括作為第一性義務(wù)的職責(zé)，也包括因違反第一性義務(wù)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。從目前各地出臺(tái)關(guān)于政府投資的地方性法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件等來(lái)看，雖然大多數(shù)有政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的粗略規(guī)定，但是無(wú)一例外地缺少政府方的義務(wù)、責(zé)任或職責(zé)的規(guī)定，更沒有規(guī)定因違反監(jiān)管或約定義務(wù)的責(zé)任追究條款。盡管《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》提出項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的目的在于建立暢通快捷的信息反饋機(jī)制，為建立和完善政府投資監(jiān)管體系和責(zé)任追究制度服務(wù)，然而該辦法對(duì)公私雙方的責(zé)任以及投資責(zé)任追究等卻只字未提。根據(jù)目前文件規(guī)定，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的結(jié)果僅用于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)或決策參考等，而未能將評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目決策、建設(shè)過(guò)程中的相應(yīng)行為相聯(lián)系［14］。由于后評(píng)價(jià)責(zé)任規(guī)定的缺失，一是無(wú)法準(zhǔn)確界定項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中政府責(zé)任及其體系構(gòu)建，不僅難以保障政府責(zé)任由執(zhí)行責(zé)任轉(zhuǎn)向擔(dān)保責(zé)任這一嬗變進(jìn)程，還難以建立與政府擔(dān)保責(zé)任相適應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制；二是無(wú)法遏制中介機(jī)構(gòu)的任意評(píng)價(jià)、惡意評(píng)價(jià)等，甚至成為政府逃避責(zé)任的“替罪羊”。因此，基于政府與中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任分配，根據(jù)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)由中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任轉(zhuǎn)而由政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任這一責(zé)任變遷，彌補(bǔ)責(zé)任體系存在的漏洞，便成為亟待解決的重大問(wèn)題。

四、法律規(guī)制：以解決政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度設(shè)定問(wèn)題為著力點(diǎn)

（一）主體制度層面：按照合法與合約原則進(jìn)行多元性規(guī)制

主體制度是政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治化的關(guān)鍵問(wèn)題。盡管我國(guó)目前政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)不規(guī)范、法治化程度較低的狀況是由多種因素造成的，但制度規(guī)范的低位階、各方主體權(quán)責(zé)模糊是導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的最根本原因。因此，規(guī)范政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)踐，應(yīng)從規(guī)范后評(píng)價(jià)主體制度入手，提高設(shè)定主體制度的主體層次，明確各方的權(quán)責(zé)關(guān)系，從源頭層面推進(jìn)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的法治化。為促進(jìn)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主體制度的建立和發(fā)展，需要從合法原則和合約原則兩個(gè)方面發(fā)力，實(shí)現(xiàn)多元性規(guī)制。

1.針對(duì)主要依據(jù)行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制的現(xiàn)狀，立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步提高設(shè)定政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主體制度的法律位階，明確至少規(guī)章以上的法律規(guī)范才能設(shè)定后評(píng)價(jià)的主體制度，并在條件成熟時(shí)適時(shí)制定狹義的法律來(lái)規(guī)制。雖然從法理上由專業(yè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)公司等進(jìn)行后評(píng)價(jià)更具客觀性，但委托機(jī)關(guān)委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行后評(píng)價(jià)，還得遵循合法原則，需得到法律的明確授權(quán)。依照行政法定的原則精神，通過(guò)法律規(guī)范和控制以項(xiàng)目后評(píng)價(jià)權(quán)為核心的準(zhǔn)公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)權(quán)等權(quán)力在法律、法規(guī)和規(guī)章的多元規(guī)范規(guī)制之下。比如，對(duì)于政府方的職權(quán)職責(zé)，就中央層面而言，需通過(guò)制定控制項(xiàng)目后評(píng)價(jià)權(quán)的法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章，明確其在促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的法規(guī)政策制定職能；就地方層面而論，需通過(guò)規(guī)章以上規(guī)范明確地方政府及其部門在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的組織實(shí)施、監(jiān)督管理等方面的職責(zé)。

2.針對(duì)法律規(guī)則適用密度較小及難以關(guān)注的制度問(wèn)題，需要賦予當(dāng)事人在法律規(guī)范框架之內(nèi)按照合約原則的要求，以合同為規(guī)制工具，進(jìn)一步約定、細(xì)化和補(bǔ)充政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)“三元主體”的權(quán)利和義務(wù)，重點(diǎn)要以規(guī)范和控制后評(píng)價(jià)權(quán)為核心重塑“三元主體”法律關(guān)系的內(nèi)容：在委托機(jī)關(guān)與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間，委托機(jī)關(guān)除了后評(píng)價(jià)的發(fā)包和特許權(quán)以外，還有管理權(quán)、解約權(quán)和處罰權(quán)等，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)則相應(yīng)具有評(píng)價(jià)費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)等；在評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目單位之間，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)基于外包和特許的定性，除了規(guī)定獨(dú)立性職責(zé)及其專業(yè)性保障條款以外，還應(yīng)具有后評(píng)價(jià)實(shí)施權(quán)、要求提供資料權(quán)等，項(xiàng)目單位則相應(yīng)承擔(dān)自我評(píng)價(jià)義務(wù)、配合后評(píng)價(jià)義務(wù)以及享有公平評(píng)價(jià)權(quán)及行政救濟(jì)權(quán)等；在委托機(jī)關(guān)與項(xiàng)目單位之間，委托機(jī)關(guān)具有后評(píng)價(jià)組織權(quán)、信息公開權(quán)、監(jiān)管權(quán)等，項(xiàng)目單位則對(duì)應(yīng)具有參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)等。由此，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)主體制度完善不再囿于傳統(tǒng)的行政主體與相對(duì)人的二元主體框架，而應(yīng)對(duì)委托機(jī)關(guān)、后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目單位這“三元主體”之間關(guān)系進(jìn)行多元性規(guī)制。只有遵循合法和合約雙重原則，才能精確厘清各方主體之間的權(quán)利（職權(quán)）和義務(wù)（職責(zé)），實(shí)現(xiàn)各方法律地位的重構(gòu)。

（二）項(xiàng)目范圍層面：按照效益與公平原則進(jìn)行有限性規(guī)制

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍的科學(xué)界定，有利于準(zhǔn)確評(píng)估政府投資項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果，更好地加快政府職能轉(zhuǎn)變，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，防止政府自我評(píng)價(jià)可能引發(fā)的腐敗，但政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍并非沒有邊界限制，究其制度屬性而言，需要按照效益原則與公平原則的精神，并在二者之間取得平衡點(diǎn)：一方面遵循效益原則，落實(shí)“放管服”改革要求，將追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益作為政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的立足點(diǎn)和主要目的，對(duì)后評(píng)價(jià)的政府投資項(xiàng)目應(yīng)有所選擇，而不能泛化到所有的政府投資項(xiàng)目，在確立后評(píng)價(jià)范圍時(shí)應(yīng)該考慮成本與收益，“完善投資效益分析制度，建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度”［15］；另一方面，遵照公平原則，將追求社會(huì)公平作為政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的根本價(jià)值追求，對(duì)不同建設(shè)單位之間、不同項(xiàng)目之間做到“一碗水端平”，平等對(duì)待相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)，確保后評(píng)價(jià)的目的、過(guò)程、結(jié)果等各方面公平。當(dāng)然，效益與公平原則有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突，此時(shí)應(yīng)該兼顧效益與公平原則，杜絕偏袒一方而損害另一方的失衡。

在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)應(yīng)兼顧效益與公平原則進(jìn)行有限性規(guī)制，明確政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍的確立標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的范圍清單：一是確立后評(píng)價(jià)范圍的法律標(biāo)準(zhǔn)，破解范圍過(guò)寬或過(guò)窄的難題?；诤笤u(píng)價(jià)范圍的功能定位，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)范圍應(yīng)構(gòu)建以符合我國(guó)投融資體制標(biāo)準(zhǔn)、政府與市場(chǎng)合理分工標(biāo)準(zhǔn)、公共利益標(biāo)準(zhǔn)、合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)等為代表的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定好后評(píng)價(jià)的項(xiàng)目上限與項(xiàng)目下限。二是構(gòu)建后評(píng)價(jià)范圍的清單制度，解決項(xiàng)目“應(yīng)該評(píng)”和“不能評(píng)”的問(wèn)題。一方面通過(guò)設(shè)置正面清單，將政府應(yīng)該委托評(píng)價(jià)的項(xiàng)目統(tǒng)一歸納為一張清單（比如代表性項(xiàng)目、已投入使用運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目等），清單未列者，不得進(jìn)行后評(píng)價(jià)，從而有利于勘定合理邊界和接受公眾監(jiān)督；另一方面，通過(guò)設(shè)置負(fù)面清單，將政府不得委托評(píng)價(jià)的項(xiàng)目（比如尚未完工的項(xiàng)目、標(biāo)的低于規(guī)定數(shù)額的項(xiàng)目等），以一張統(tǒng)一清單的形式公布，便于評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和公眾了解不得評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍。

（三）行為程序?qū)用妫喊凑蘸献髋c民主原則進(jìn)行正當(dāng)性規(guī)制

因?yàn)檎顿Y項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)際上結(jié)合了公私合作兩大模式的優(yōu)點(diǎn)，政府將后評(píng)價(jià)服務(wù)職能外包給中介結(jié)構(gòu)，不僅消解了行政主體與相對(duì)人的對(duì)立結(jié)構(gòu)，而且內(nèi)在需要委托機(jī)關(guān)與中介機(jī)構(gòu)之間合作結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，并形成相應(yīng)的程序構(gòu)造。在外包過(guò)程中，“這種程序構(gòu)造既不符合管理論的對(duì)立理念的程序構(gòu)造，也不符合公民控權(quán)論的對(duì)立理念的程序構(gòu)造”［16］。作為特殊外包的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，其程序構(gòu)建不再基于單純的控權(quán)和保權(quán)的對(duì)立理念，而需要強(qiáng)調(diào)互相認(rèn)同的公私合作基本原則，擴(kuò)展公開、公平、公正的正當(dāng)程序規(guī)制；作為私人部門的中介機(jī)構(gòu)在承接后評(píng)價(jià)服務(wù)時(shí)，傳統(tǒng)規(guī)范行政權(quán)的行政程序在拓展適用空間的同時(shí)，需要實(shí)現(xiàn)公私利益共贏。為此，針對(duì)目前政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)程序合作性不足問(wèn)題，需要基于公私合作原則，對(duì)兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行程序規(guī)制。一方面引入公平競(jìng)爭(zhēng)程序。政府投資項(xiàng)目由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行后評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了合作原則的精神，在程序上的要求是超越原先的強(qiáng)制性程序，構(gòu)建與后評(píng)價(jià)相符的公平競(jìng)爭(zhēng)程序。這不僅由于公平競(jìng)爭(zhēng)是提高公共服務(wù)效益的根本途徑，而且因?yàn)椤皩⒏?jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的供給之中是采取公私合作供給機(jī)制的核心要旨之一”［17］。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的“私人壟斷”“低標(biāo)球”等問(wèn)題，需要構(gòu)建兩家以上評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)程序，確保委托方與中介機(jī)構(gòu)之間的法律地位平等，委托方選擇評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照既定標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行，使條件最優(yōu)者取得準(zhǔn)入條件，并改造現(xiàn)有招投標(biāo)制度，探索適合政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)特點(diǎn)的招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)等全程程序制度。另一方面，創(chuàng)新合同監(jiān)管程序。原先規(guī)制政府機(jī)關(guān)的行政程序需契合政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)更多使用契約方式的特殊性，減少意思自治的含量而增加合同程序規(guī)制的內(nèi)容，比如創(chuàng)新質(zhì)量與數(shù)量規(guī)制程序、合同信息公開程序、信用獎(jiǎng)懲程序等。

與此同時(shí)，面對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的行政方式由秩序行政經(jīng)服務(wù)行政到合作行政的演進(jìn)，“行政法的任務(wù)在授權(quán)、控權(quán)和服務(wù)之外，致力于促進(jìn)和保障社會(huì)自治和民主參與”［18］。鑒于目前政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的民主性欠缺狀況，需要按照民主參與原則，就以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)行程序規(guī)制：一方面，實(shí)現(xiàn)后評(píng)價(jià)外包決策的民主參與，從源頭上規(guī)范民主化程序?！靶姓绦蚍ǖ谋举|(zhì)是行政相對(duì)人參與”［19］。在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的決策中，行政程序的制度設(shè)計(jì)不但要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部程序的外部化，激發(fā)相對(duì)人的參與熱情，促進(jìn)民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而且需結(jié)合后評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，改變傳統(tǒng)決策的單向性、封閉性，強(qiáng)化項(xiàng)目后評(píng)價(jià)程序的雙向性、開放性，主動(dòng)引導(dǎo)項(xiàng)目單位和廣大公眾通過(guò)各種渠道參與后評(píng)價(jià)的決策過(guò)程。另一方面，實(shí)行后評(píng)價(jià)的滿意度參與，從結(jié)果上規(guī)范民主化程序。政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是否達(dá)到委托機(jī)關(guān)的要求，根據(jù)民主原則，不能僅靠委托機(jī)關(guān)“一錘定音”，而應(yīng)該重視項(xiàng)目單位的認(rèn)可度和廣大公眾對(duì)后評(píng)價(jià)結(jié)果的滿意度。為此，行政程序的規(guī)范重心應(yīng)由控制權(quán)力轉(zhuǎn)向保障民主權(quán)利，并將項(xiàng)目單位和廣大公眾的滿意度作為評(píng)價(jià)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的重要參考指標(biāo)，從結(jié)果上確保民主參與的公開性、協(xié)商性、實(shí)效性。

（四）責(zé)任體系層面：按照精確與統(tǒng)一原則進(jìn)行責(zé)任性規(guī)制

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)責(zé)任體系的合法合理安排，既是實(shí)現(xiàn)政府與中介機(jī)構(gòu)在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中角色變遷和職能轉(zhuǎn)移的要求，也是準(zhǔn)確區(qū)分政府與中介機(jī)構(gòu)在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中法律責(zé)任的需要。對(duì)于由中介機(jī)構(gòu)代替原政府機(jī)關(guān)進(jìn)行后評(píng)價(jià)所引發(fā)的政府與中介機(jī)構(gòu)之間責(zé)任體系（既包括第一性義務(wù)，即責(zé)任或職責(zé)，又包含因違反第一性義務(wù)而導(dǎo)致的第二性義務(wù)，如行政責(zé)任等）的新變化，目前學(xué)界尚未關(guān)注到。筆者認(rèn)為，基于政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的特殊外包性質(zhì)定位，委托機(jī)關(guān)與中介機(jī)構(gòu)之間不但進(jìn)行了義務(wù)分配（即職責(zé)分配或責(zé)任分配），而且二者對(duì)公益實(shí)現(xiàn)負(fù)有共同責(zé)任，為此需要分別對(duì)政府與中介機(jī)構(gòu)兩個(gè)維度進(jìn)行責(zé)任性規(guī)制，構(gòu)建合作型責(zé)任體系。

1.按照精確原則構(gòu)建政府的擔(dān)保責(zé)任。在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中，原有的政府與項(xiàng)目單位之間直接評(píng)價(jià)關(guān)系被打破，中介機(jī)構(gòu)取代政府成為后評(píng)價(jià)服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者，承擔(dān)起后評(píng)價(jià)服務(wù)的履行責(zé)任，而政府不再承擔(dān)后評(píng)價(jià)的履行責(zé)任，但是仍為后評(píng)價(jià)服務(wù)的安排者、合作者，需要承擔(dān)起因私主體提供后評(píng)價(jià)服務(wù)的擔(dān)保責(zé)任。政府擔(dān)保責(zé)任源自德國(guó)國(guó)家責(zé)任階層構(gòu)想，一般主張國(guó)家責(zé)任按層級(jí)可被區(qū)分為履行責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及承接責(zé)任等三個(gè)“責(zé)任層級(jí)”［20］，但是筆者認(rèn)為，這“三個(gè)層級(jí)”責(zé)任的法律地位并不是并列關(guān)系，承接責(zé)任因具有補(bǔ)充性質(zhì)而應(yīng)為下位責(zé)任，而擔(dān)保責(zé)任因契合擔(dān)保國(guó)家的理念而應(yīng)為上位責(zé)任。為此，在構(gòu)建政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的政府擔(dān)保責(zé)任之時(shí)，其首要前提是遵循精確原則，對(duì)各種責(zé)任構(gòu)造及其相應(yīng)責(zé)任機(jī)制進(jìn)行精確區(qū)分。一方面，與“國(guó)家責(zé)任由直接履行責(zé)任轉(zhuǎn)換到負(fù)擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任”［21］不同的是：政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中的政府責(zé)任總體上由政府履行責(zé)任轉(zhuǎn)向政府擔(dān)保責(zé)任，而監(jiān)督責(zé)任實(shí)為擔(dān)保責(zé)任的一部分。在政府擔(dān)保責(zé)任中，政府雖不承擔(dān)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)服務(wù)的履行責(zé)任，但需要對(duì)中介機(jī)構(gòu)履行后評(píng)價(jià)服務(wù)承擔(dān)公益實(shí)現(xiàn)的擔(dān)保責(zé)任。就責(zé)任構(gòu)造而言，這種政府擔(dān)保不限于政府作為協(xié)議當(dāng)事人對(duì)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的促進(jìn)責(zé)任，還包括政府作為管制者對(duì)后評(píng)價(jià)的監(jiān)督、監(jiān)管或管制責(zé)任，但是原有的高權(quán)管制需向合作管制、契約規(guī)制轉(zhuǎn)變；同時(shí)政府擔(dān)保責(zé)任還需通過(guò)接管、執(zhí)行罰等責(zé)任性機(jī)制體現(xiàn)出來(lái)。另一方面，構(gòu)建與政府擔(dān)保責(zé)任相適應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。為了保障公民基本權(quán)利和實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的目標(biāo)，需要規(guī)定政府及其工作人員違反促進(jìn)義務(wù)、監(jiān)督義務(wù)、接管義務(wù)等具體情形和適用條件，規(guī)范、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，準(zhǔn)確界定政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，使得政府擔(dān)保責(zé)任不再限于純粹觀念層面的粗略責(zé)任而成為責(zé)任體系完備且有法律責(zé)任制度保障的清晰責(zé)任。

2.依照統(tǒng)一原則建立中介機(jī)構(gòu)的履行責(zé)任。在參與政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)之前，中介機(jī)構(gòu)與其他私主體一樣僅對(duì)自身行為承擔(dān)責(zé)任；而參與后評(píng)價(jià)之后，中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任不再是純粹的私法責(zé)任，而是關(guān)乎公共利益的后評(píng)價(jià)履行責(zé)任。雖然在公私合作中，“相對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于公共福祉所負(fù)之第一線責(zé)任而言，私人責(zé)任處于第二線地位”［22］，但是這并非意味著作為私主體的中介機(jī)構(gòu)在后評(píng)價(jià)中不受規(guī)制，更不意味著中介機(jī)構(gòu)可以為所欲為而不對(duì)自身行為和公益責(zé)任負(fù)責(zé)。在國(guó)外，對(duì)于外包和特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)制，主張“完全可以將適用于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制和程序控制延伸至私人主體，實(shí)際上把他們當(dāng)作‘公的’來(lái)對(duì)待”［23］，這一觀點(diǎn)雖有一定道理，但是作為私人部門的中介機(jī)構(gòu)畢竟不同于具有民主正當(dāng)性的政府機(jī)關(guān)，因此其責(zé)任性規(guī)制也不能完全等同于行政機(jī)關(guān)的責(zé)任約束。為此，要防止中介機(jī)構(gòu)成為政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的“二政府”。從法律規(guī)制路徑看，既不再由行政機(jī)關(guān)實(shí)施后評(píng)價(jià)服務(wù)，又要鼓勵(lì)和保證中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)自主履行職能。為此，要按照統(tǒng)一原則（即權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則）構(gòu)建中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)后評(píng)價(jià)的履行責(zé)任。在政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中，中介機(jī)構(gòu)委托承擔(dān)的是帶有考核性質(zhì)的準(zhǔn)公共權(quán)力，雖然它與傳統(tǒng)高權(quán)行政不同，但畢竟行使的也是公權(quán)力，因此要根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求，堅(jiān)持“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”，同時(shí)履行約定的后評(píng)價(jià)服務(wù)，并承擔(dān)因違反后評(píng)價(jià)權(quán)或違約所產(chǎn)生的行政責(zé)任等法律責(zé)任。為此，針對(duì)后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)責(zé)任條款缺失的現(xiàn)狀，需要通過(guò)厘清中介機(jī)構(gòu)與委托機(jī)關(guān)的責(zé)任分配關(guān)系，確定后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的基本原則、適用情形、責(zé)任方式以及免責(zé)事由等，打造環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任規(guī)制機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

“從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公私合作的樣式豐富多彩，并不僅限于政府特許經(jīng)營(yíng)的方式……在未來(lái)的PPP實(shí)踐和法律規(guī)制中，人們都應(yīng)將更豐富多彩的公私合作方式納入，進(jìn)而拓展更廣闊的空間”［24］。在深入推進(jìn)政府投資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)無(wú)疑應(yīng)遵循多維的制度邏輯，但其核心本質(zhì)卻在于超越服務(wù)外包（委外）或特許等傳統(tǒng)公私合作方式的單一模式而形成由被委托的第三方實(shí)施兼具政府購(gòu)買公共服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)雙重性質(zhì)的公私合作新樣態(tài)。因此，如何充分利用政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)這一公私合作新方式給政府投資項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督帶來(lái)正面功能，進(jìn)而推進(jìn)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的制度創(chuàng)新，這是新時(shí)代背景下政府投資法治化所遇到的新課題。只有依照政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)法治的目標(biāo)要求，不斷深入挖掘政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)踐的關(guān)鍵問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建法治化的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的規(guī)制體系，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的制度運(yùn)行質(zhì)態(tài)才能獲得提升，其所蘊(yùn)含的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的法治動(dòng)能才能得以最終激發(fā)。