氣候難民的國(guó)際法保護(hù)

俞 程

工業(yè)化時(shí)代以來(lái)，人類大量排放二氧化碳使得全球氣候變暖。如今，許多國(guó)家可能要面臨被海水淹沒(méi)和干旱的風(fēng)險(xiǎn)，大量的居民將失去他們賴以生存的家園。不受保護(hù)的氣候難民在國(guó)際上流浪，給各個(gè)國(guó)家?guī)?lái)了領(lǐng)土和財(cái)產(chǎn)安全上的隱患。本文通過(guò)闡述氣候難民的定義、形成原因、可采取的措施幾個(gè)方面說(shuō)明氣候難民保護(hù)的必要性以及解決氣候難民問(wèn)題的緊迫性。

一、氣候難民的概述

(一)氣候難民的概念

1.概念的提出

根據(jù)聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》(Convention relating to the Status of Refugees)和《關(guān)于難民地位的協(xié)定書》(Protocol relating to the Status of Refugees)的規(guī)定，難民一般是因?yàn)檎纹群Α⒆诮?、?zhàn)爭(zhēng)、種族等政治原因，不能或者不愿意回到國(guó)家的人。顯而易見(jiàn)，目前該公約和協(xié)定書并沒(méi)有將因氣候原因背井離鄉(xiāng)的人納入國(guó)際難民的范疇。氣候難民的概念是因?yàn)閹啄昵暗囊徊考o(jì)錄片《世界上第一批氣候難民的故事》(The story of the world’s first climate refugees)而走進(jìn)大眾的視野。在該片中，因全球氣候變暖冰川融化而導(dǎo)致海平面上升被迫離開(kāi)家園的孟加拉國(guó)國(guó)民、因氣候變化導(dǎo)致旱災(zāi)愈加頻繁的索馬里蘭等非洲國(guó)家，受到世界各國(guó)的關(guān)注。

2.概念的剖析

目前，氣候難民所涉及的一些法律問(wèn)題并未得到全面解決的原因之一在于氣候難民的定義沒(méi)有得到統(tǒng)一，而法律的復(fù)雜性和多樣性要求氣候難民應(yīng)當(dāng)要有一個(gè)統(tǒng)一的定義。氣候難民所必需的是以下的要素：由氣候變化造成的、遷徙出本國(guó)領(lǐng)土范圍、非自愿遷徙[1]。

第一，是由氣候變化造成的。毫無(wú)疑問(wèn)，氣候難民的產(chǎn)生首要因素就是因?yàn)闅夂蜃兓?，氣候變化只限定于全球氣候變暖等氣候方面的改變，如溫室效?yīng)導(dǎo)致冰川消融、海平面上升使圖瓦盧、孟加拉國(guó)等小島嶼國(guó)陷入危機(jī)。這里的氣候變化特指那些持久的氣候改變，并不包括短暫的自然災(zāi)害。例如，全球氣候變暖持續(xù)地引起海平面上升最終導(dǎo)致國(guó)土淹沒(méi)等情形；而自然災(zāi)害如地震、臺(tái)風(fēng)往往是短暫且造成的后果并非總是嚴(yán)重的，它雖然能夠?qū)ι姝h(huán)境造成一定影響，但并不能持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間且災(zāi)后往往不會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境不適宜繼續(xù)生存。

第二，遷徙出本國(guó)領(lǐng)土范圍。氣候難民應(yīng)當(dāng)是跨越本國(guó)領(lǐng)土的，即因?yàn)闅夂蜃兓鴮?dǎo)致本國(guó)國(guó)土大規(guī)模滅失，不得不遷徙至其他國(guó)家的難民。因?yàn)榭缭奖緡?guó)領(lǐng)土的氣候難民無(wú)法在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)繼續(xù)生存，他們更需要外界的幫助，才涉及國(guó)際法的問(wèn)題。除此之外，跨越出國(guó)家的氣候難民不僅僅是由于難民公約的定義而得不到保護(hù)，還因?yàn)槲纯缭奖緡?guó)領(lǐng)土的難民能夠獲得國(guó)家的大部分的援助，不需要太多的國(guó)際援助，所以在立法上應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于跨越本國(guó)領(lǐng)土的氣候難民，這樣才能夠有利于區(qū)分開(kāi)普通的難民和因氣候變化而跨越國(guó)家的氣候難民，建立起更有助于保護(hù)氣候難民的制度。

第三，屬于非自愿遷徙。是否自主地遷徙是區(qū)分氣候難民和氣候移民的標(biāo)準(zhǔn)之一。氣候移民是指由于氣候緩慢或者快速的變化，賴以生存的環(huán)境已經(jīng)不能再滿足生活上的需求，在氣候監(jiān)測(cè)后，從而主動(dòng)離開(kāi)家園的人群。氣候移民屬于主動(dòng)遷徙，而被迫遷徙的氣候難民沒(méi)有選擇的余地，其生存環(huán)境因氣候變化而遭受不可逆轉(zhuǎn)的滅失，因此不得已而遷徙[2]。對(duì)氣候難民加以定義時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)氣候難民非自愿即被迫遷徙，這樣才能更好地區(qū)分氣候難民和氣候移民。只有基于被迫的原因而不得已遷徙國(guó)外，才能夠定義為氣候難民，主動(dòng)離開(kāi)自己國(guó)家去往國(guó)外的人應(yīng)定義為移民。除此以外，近些年許多人打著氣候難民的旗號(hào)，進(jìn)行非法移民，這后來(lái)也是許多國(guó)家拒絕氣候難民的理由之一，使該被保護(hù)的人得不到保護(hù)，而只要將“被迫性”進(jìn)行充分的解釋，即“氣候難民應(yīng)當(dāng)是在國(guó)家內(nèi)不能或不可能找到適合其生存的地區(qū)而不得不往外遷移”，這樣才能夠很好地防止非法移民。因此，非自愿遷徙應(yīng)當(dāng)被納入氣候難民的必備要素。

(二)氣候難民保護(hù)的必要性

1.國(guó)際層面：維護(hù)國(guó)際和平與安全的需要

對(duì)氣候難民進(jìn)行保護(hù)的首要價(jià)值就是能夠維護(hù)國(guó)際和平與安全。氣候難民的四處流離，直接對(duì)國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生影響，人口的大量流動(dòng)引發(fā)國(guó)際安全隱患。除此之外，大量的氣候難民涌入會(huì)提高接受國(guó)恐怖襲擊事件發(fā)生的加大國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。例如，來(lái)自西亞北非地區(qū)的氣候難民大量涌入歐洲，給歐洲社會(huì)帶來(lái)了安全問(wèn)題與恐慌[3]。

國(guó)際法上對(duì)氣候難民保護(hù)的缺失，則會(huì)導(dǎo)致氣候難民對(duì)國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生的影響愈演愈烈，因此完善氣候難民的國(guó)際法保護(hù)，則有利于全世界的和平與發(fā)展。

2.國(guó)家層面：國(guó)家國(guó)際責(zé)任承擔(dān)的需要

全球變暖等氣候變化并不是單獨(dú)一個(gè)國(guó)家導(dǎo)致的，而是全人類活動(dòng)共同導(dǎo)致的，國(guó)際上各個(gè)國(guó)家都應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任。人類活動(dòng)造成氣候變化并不是從工業(yè)化時(shí)代才開(kāi)始，農(nóng)業(yè)時(shí)代，氣候就已有所改變。

為尋求發(fā)展，以農(nóng)業(yè)為主的印度、緬甸等大量的發(fā)展中國(guó)家，為開(kāi)墾耕地而大量砍伐森林，導(dǎo)致二氧化碳增多，并且水稻等農(nóng)作物的種植培育和畜牧業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了大量的甲烷，這些都是造成全球氣溫變暖的重要原因之一。因此，發(fā)展中國(guó)家對(duì)于氣候難民應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的國(guó)際責(zé)任。

相比于發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于全球變暖應(yīng)承擔(dān)較多國(guó)際責(zé)任。為尋求快速發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家大力開(kāi)采煤炭、石油，大力使用化石燃料并因當(dāng)時(shí)技術(shù)的有限性導(dǎo)致化石燃料燃燒得不充分而排放出大量二氧化碳，才是全球氣溫變暖最主要的原因。然而氣候變化往往影響的是發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家不但從排放二氧化碳中獲益，而且受損最小。但是發(fā)達(dá)國(guó)家作為排放二氧化碳的主要參與者，不能因?yàn)樽陨硎軗p較小，就能夠拒絕承擔(dān)對(duì)于氣候難民的國(guó)際責(zé)任。

3.個(gè)人層面：保障人權(quán)的需要

人權(quán)作為人生存于世而普遍享有的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到廣泛的保護(hù)。而人權(quán)保護(hù)對(duì)于氣候難民來(lái)說(shuō)十分重要，因?yàn)樗麄冋幵谝粋€(gè)基本權(quán)利被忽視的處境。尊重人權(quán)作為《聯(lián)合國(guó)憲章》(Charter of the United Nations)的宗旨之一，它的第一條主張各個(gè)國(guó)家應(yīng)該開(kāi)展廣泛且密切的合作從而促進(jìn)人權(quán)的保護(hù)，并確認(rèn)了人類享有基本的權(quán)利和自由。因此，各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨，保護(hù)氣候難民所享有的基本權(quán)利。此外，《世界人權(quán)宣言》(Universal Declaration of Human Rights)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights)等也確立了尊重和保障人權(quán)原則。根據(jù)這一原則，每一個(gè)人的權(quán)利都應(yīng)受到滿足與保障。因此，即便目前氣候難民未能獲得《關(guān)于難民地位的公約》和《關(guān)于難民地位協(xié)定書》的保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)受到《聯(lián)合國(guó)憲章》《世界人權(quán)宣言》等對(duì)于人權(quán)的保護(hù)[4]。

二、氣候難民國(guó)際保護(hù)面臨的法律困境

(一)責(zé)任主體不明確

目前，對(duì)于氣候難民的責(zé)任主體國(guó)際法并未確定，而筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從氣候難民的產(chǎn)生國(guó)、產(chǎn)生國(guó)外的其他國(guó)和國(guó)際組織這三個(gè)主體進(jìn)行責(zé)任劃分。

首先，由于氣候難民相較于難民具有特殊性，難民一般是不能或者不愿意受到產(chǎn)生國(guó)的保護(hù)，而氣候難民則是愿意接受產(chǎn)生國(guó)的保護(hù)，而產(chǎn)生國(guó)往往無(wú)條件進(jìn)行保護(hù)。氣候難民的產(chǎn)生國(guó)應(yīng)當(dāng)在氣候難民產(chǎn)生時(shí)，積極采取保護(hù)措施，而由于條件有限，氣候難民和其產(chǎn)生國(guó)過(guò)度依賴于國(guó)際社會(huì)的幫助，這樣就導(dǎo)致它們所承擔(dān)的責(zé)任逐漸減少。而完全依靠他國(guó)進(jìn)行救助是不切實(shí)際的，因此，氣候難民的產(chǎn)生國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種程度的責(zé)任還未得到明確。

其次，在氣候難民的問(wèn)題上，除產(chǎn)生國(guó)外的其他國(guó)的責(zé)任也十分不明確。聯(lián)合國(guó)《京都協(xié)議書》中規(guī)定了締約國(guó)的減排義務(wù)，因此，如果一個(gè)締約國(guó)超標(biāo)排放溫室氣體，那么可以推斷出該國(guó)出現(xiàn)監(jiān)管的錯(cuò)誤或者不積極作為，那么作為氣候難民接受國(guó)的締約國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任。但問(wèn)題主要是未超標(biāo)排放的締約國(guó)和未締約國(guó)家的責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何劃分還不明晰。

最后，由于缺乏國(guó)際法上的依據(jù)，國(guó)際組織對(duì)于氣候難民的救濟(jì)應(yīng)承擔(dān)何種程度的責(zé)任也不明確。國(guó)際組織可以分為專門救濟(jì)氣候難民的國(guó)際組織和其他國(guó)際組織。專門救濟(jì)氣候難民的國(guó)際組織主要是以救濟(jì)氣候難民為主要目的，因此其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任。而其他國(guó)際組織需要承擔(dān)何種責(zé)任目前為止尚未得到明確。

(二)司法程序不完善

目前，氣候難民想要通過(guò)司法程序獲得救濟(jì)主要的法律障礙如下：

1．原告舉證責(zé)任困難

在氣候難民的司法救濟(jì)途徑中，根據(jù)“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的證明規(guī)則，原告需要證明“一國(guó)的氣體排放與另一國(guó)的氣候變化有因果關(guān)系”，這一舉證對(duì)于原告來(lái)說(shuō)，是極為困難的。因?yàn)闅夂蜃兓瘜?dǎo)致的損害不能夠立即顯現(xiàn)，往往需要一定的時(shí)間，原告要想搜集損害的證據(jù)是極為困難的。

2．國(guó)際人權(quán)法缺乏有效的法律約束力

雖然前文講到國(guó)際人權(quán)法對(duì)于尚未被納入難民保護(hù)體系的氣候難民來(lái)說(shuō)，是個(gè)有效的補(bǔ)充，但是它作為弱法中的弱法，法律約束力較弱，并不能很好地約束各個(gè)國(guó)家。因此，氣候難民想要僅憑國(guó)際人權(quán)法獲得他國(guó)的損害賠償是不切實(shí)際的。只有國(guó)際人權(quán)法中規(guī)定具有約束力的法定義務(wù)和具體且可實(shí)施的司法救濟(jì)制度，人權(quán)保障制度得到相應(yīng)的完善時(shí)，才能夠適用于因氣候變化導(dǎo)致人權(quán)受到侵害的損害賠償訴訟中。

三、氣候難民國(guó)際保護(hù)法律困境的應(yīng)對(duì)

(一)明確各責(zé)任主體的責(zé)任劃分

在氣候難民的援助過(guò)程中，各責(zé)任主體的責(zé)任劃分不清晰也是成為氣候難民無(wú)法得到充分救濟(jì)的障礙之一。筆者認(rèn)為氣候難民的產(chǎn)生國(guó)應(yīng)當(dāng)負(fù)主要救助義務(wù)，其他國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人道主義原則和共同但有差別責(zé)任原則進(jìn)行責(zé)任劃分，國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)提供補(bǔ)充性的責(zé)任。

首先，氣候難民的產(chǎn)生國(guó)應(yīng)當(dāng)負(fù)主要救助義務(wù)。氣候難民的產(chǎn)生主要是由于本國(guó)內(nèi)的氣候變化而導(dǎo)致的，因此無(wú)論氣候變化是否由于本國(guó)的行為所致，基于國(guó)際人權(quán)法中保護(hù)國(guó)民的義務(wù)，當(dāng)本國(guó)氣候難民產(chǎn)生時(shí)，都應(yīng)采取積極的補(bǔ)救援助措施，其他國(guó)際援助并不能削弱或者代替本國(guó)的保護(hù)責(zé)任。

其次，其他國(guó)家對(duì)于氣候難民所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人道主義原則和共同但有差別責(zé)任原則。由于全球氣候系統(tǒng)的一體性，使得在空氣中的溫室氣體總是以整體的形式影響著全球氣候，最終導(dǎo)致國(guó)際上特定地區(qū)出現(xiàn)了氣候難民。因此，在難以明確個(gè)別排放者排放出的溫室氣體對(duì)于特定氣候難民的產(chǎn)生有因果關(guān)系時(shí)，我們應(yīng)該按照公平原則進(jìn)行救濟(jì)。而工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，溫室氣體的排放早已與各個(gè)國(guó)家的生存發(fā)展密切相關(guān)，各國(guó)都會(huì)多多少少排放一定的溫室氣體，因此，對(duì)于氣候難民的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人道主義原則，即無(wú)論其他國(guó)家是否對(duì)于氣候變化存在不作為或者過(guò)失，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的救濟(jì)責(zé)任。在此基礎(chǔ)之上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持共同但有差別的責(zé)任，所謂“有差別的責(zé)任”可以是指：相比于發(fā)展中國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任[5]。發(fā)達(dá)國(guó)家之所以能夠發(fā)達(dá)起來(lái)，在于對(duì)環(huán)境資源的大力開(kāi)發(fā)和利用，排出的二氧化碳相較于發(fā)展中國(guó)家更多。同時(shí)，就目前的資金力量來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家更能夠勝任承擔(dān)國(guó)際氣候變化的治理。

最后，當(dāng)氣候難民的產(chǎn)生國(guó)和其他國(guó)家無(wú)法充分承擔(dān)各自的救濟(jì)義務(wù)時(shí)，國(guó)際組織為其提供補(bǔ)充性的保護(hù)。國(guó)際組織通常是由于各個(gè)成員國(guó)組成，當(dāng)其成員國(guó)作為獨(dú)立的國(guó)際法主體無(wú)法承擔(dān)救濟(jì)氣候難民的義務(wù)時(shí)，各個(gè)成員國(guó)可以一同以國(guó)際組織的名義，對(duì)氣候難民承擔(dān)補(bǔ)充性的救濟(jì)。同時(shí)也可以設(shè)立專門救濟(jì)氣候難民的國(guó)際組織，可以防止“國(guó)際組織對(duì)于符合組織目的的救助趨之若鶩，無(wú)利可圖的救濟(jì)，則消極怠工”的情況出現(xiàn)。

(二)完善氣候難民司法救濟(jì)程序

1.不當(dāng)?shù)美碚?/p>

所謂不當(dāng)?shù)美侵覆划?dāng)?shù)美藳](méi)有法律上的依據(jù)，有損于他人而獲得利益。不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件有：行為人取得不當(dāng)利益、行為沒(méi)有合法依據(jù)、他方受到損失、取得利益與受損失之間具有因果關(guān)系。筆者認(rèn)為該理論可以適用于氣候難民維護(hù)自身合法權(quán)益的訴訟，它合理論證了國(guó)際法主體應(yīng)當(dāng)為其國(guó)際不法行為承擔(dān)責(zé)任。不妨以圖正盧對(duì)澳大利亞和美國(guó)就氣候變化提出訴訟為例：

首先，作為被告國(guó)的澳大利亞和美國(guó)，為發(fā)展自身的經(jīng)濟(jì)而無(wú)視氣候變暖，大量排放溫室氣體，從而較早地完成了工業(yè)化，獲得了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其次，被告這種快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是建立在損害原告的基礎(chǔ)之上的，這種損害體現(xiàn)為原告國(guó)因氣候變暖導(dǎo)致海平面上升淹沒(méi)領(lǐng)土或者氣候極其干旱不適宜人類居住等狀況，因此這種損害與被告國(guó)獲得利益之間具有因果關(guān)系。最后，被告獲得利益是沒(méi)有法律依據(jù)的，因?yàn)橥ㄟ^(guò)溫室氣體排放而獲得的利益行為，損害了原告國(guó)氣候難民的生命權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)，這顯然不符合國(guó)際人權(quán)法的要求。

2.舉證責(zé)任倒置原則

一般的侵權(quán)責(zé)任采用的是“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，但是由于氣候難民在舉證責(zé)任這方面難度過(guò)大，因此筆者認(rèn)為可以在司法訴訟中考慮適用舉證責(zé)任倒置的原則。該舉證原則在國(guó)內(nèi)的環(huán)境侵權(quán)訴訟中比較常見(jiàn)，其在不同程度上減輕了原告的舉證負(fù)擔(dān)，使裁判更能夠公正合理。如果在氣候難民侵權(quán)訴訟中運(yùn)用舉證責(zé)任倒置，那么可以大幅度減輕原告的舉證責(zé)任，而是由被告承擔(dān)該因果關(guān)系不存在的證明。

綜上所述，“不當(dāng)?shù)美迸c“舉證責(zé)任倒置”的相互配合，在氣候難民的侵權(quán)訴訟中，作為原告國(guó)即氣候難民一方，能夠減輕不當(dāng)?shù)脑V訟負(fù)擔(dān)，爭(zhēng)取更多的利益。退一步講，即便訴訟失敗，氣候難民司法救助的多次嘗試也會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，這無(wú)疑會(huì)推動(dòng)氣候難民權(quán)益保護(hù)的進(jìn)一步發(fā)展。