我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)存在的法律問(wèn)題及完善建議

劉 英

“十四五”時(shí)期，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以降碳為重要導(dǎo)向，促進(jìn)重點(diǎn)排放企業(yè)全面升級(jí)綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境發(fā)展發(fā)生質(zhì)變的重要時(shí)期，也是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期和窗口期。碳排放權(quán)交易作為利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制降低碳排放的政策工具，受到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，2021年提出了要進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)， 同年全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)履約周期順利結(jié)束。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，在第一個(gè)履約期共納入控排企業(yè)2162家，年覆蓋率碳排放量超過(guò)45億噸。在地方試點(diǎn)市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)并行的情況下，在充分汲取碳排放試點(diǎn)城市成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要關(guān)注從試點(diǎn)中所暴露出來(lái)的問(wèn)題，本文將結(jié)合碳交易市場(chǎng)實(shí)踐，以期提出合理化建議，促進(jìn)溫室氣體減排和綠色低碳轉(zhuǎn)型。

一、我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)起步較晚，2011年10月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海等7省市啟動(dòng)碳排放權(quán)交易地方試點(diǎn)，同年12月，國(guó)務(wù)院為貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃，進(jìn)一步明確提出要初步探索建立碳排放交易市場(chǎng)。2013年起，七個(gè)地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)陸續(xù)開(kāi)始上線(xiàn)交易。在試點(diǎn)初期，由于區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分布密度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、排放效率不同，碳排放市場(chǎng)在設(shè)置行業(yè)覆蓋率、控排門(mén)檻和免費(fèi)配額方面也存在差異。

全國(guó)碳市場(chǎng)于2021年7月16日正式啟動(dòng)上線(xiàn)交易，標(biāo)志著我國(guó)碳排放權(quán)試點(diǎn)取得重要成果，開(kāi)啟由地方試點(diǎn)推廣到全國(guó)進(jìn)行碳市場(chǎng)交易的模式。全國(guó)碳排放交易中心設(shè)于上海，由上海環(huán)境能源交易所股份有限公司承擔(dān)全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)賬戶(hù)開(kāi)立、系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和信息管理。碳配額登記系統(tǒng)設(shè)于湖北武漢，由湖北碳排放權(quán)交易中心有限公司承擔(dān)全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)賬戶(hù)持有、變更、清繳、注銷(xiāo)的登記，系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和信息管理等工作。從納入碳排放權(quán)交易的行業(yè)來(lái)看，主要是發(fā)電行業(yè)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，在全國(guó)碳市場(chǎng)上線(xiàn)一年來(lái)，發(fā)電行業(yè)碳排放配額達(dá)1.94億噸。從成交價(jià)格來(lái)看，碳價(jià)在48元/噸至61.7/噸之間波動(dòng)，履約完成率達(dá)99.5%，整個(gè)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)取得了積極的成效。

二、我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)項(xiàng)目存在的法律問(wèn)題

(一)法律位階低

目前規(guī)制試點(diǎn)碳市場(chǎng)位階最高的文件是《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，屬于中央的部門(mén)規(guī)章。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》(環(huán)辦便函〔2021〕117號(hào))還處在向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的狀態(tài)，條例在法律位階上屬于行政法規(guī)，如能經(jīng)國(guó)務(wù)院立法程序?qū)徸h通過(guò)，將填補(bǔ)全國(guó)碳市場(chǎng)領(lǐng)域高層級(jí)立法的空白。在試點(diǎn)地方規(guī)制碳市場(chǎng)交易的主要是地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，甚至政策的數(shù)量都已經(jīng)超過(guò)政府規(guī)章及行政性文件。眾所周知，政策在《立法法》中沒(méi)有任何地位，雖然在實(shí)踐中必須遵守，但其不是依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，約束效力不強(qiáng)，法律位階明顯不高。另外，缺乏上位法的統(tǒng)一規(guī)制容易使地方立法空間大、存在碳排放權(quán)交易規(guī)則不一等問(wèn)題。

(二)未明確碳排放權(quán)的法律屬性

碳排放權(quán)的法律屬性與碳排放權(quán)的司法救濟(jì)聯(lián)系緊密。該權(quán)利法律屬性的不同定位，決定了權(quán)利主體在權(quán)利遭到侵害時(shí)能否獲得司法救濟(jì)[1]。在我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)碳排放權(quán)交易的法律規(guī)范中，沒(méi)有具體明確碳排放權(quán)的法律屬性。具體說(shuō)來(lái)，從國(guó)家立法的層面上看，生態(tài)環(huán)境部制定的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》只是規(guī)定了碳排放權(quán)交易的標(biāo)的或?qū)ο蟆寂欧排漕~，即1單位配額相當(dāng)于1噸二氧化碳當(dāng)量。在地方規(guī)范中，省市層面的碳排放權(quán)交易管理辦法也是圍繞“排放配額”的內(nèi)容展開(kāi)，例如2013年北京發(fā)改委發(fā)布的《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)配額核定方法(試行)》也是只對(duì)配額下了定義，并明確規(guī)定碳排放配額是碳交易市場(chǎng)的主要標(biāo)的物，但標(biāo)的物不是碳排放權(quán)的法律屬性?？梢?jiàn)，在現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定中均沒(méi)有規(guī)定碳排放權(quán)的法律屬性。

這種模糊處理碳排放權(quán)法律屬性的功利主義制度供給方式，在碳市場(chǎng)建立初期確有其不因制度性質(zhì)爭(zhēng)議而遲滯制度供給速度的合理性，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，卻犧牲了立法的指引價(jià)值與科學(xué)性，在將企業(yè)推入交易標(biāo)的屬性不明的法律環(huán)境的同時(shí)，勢(shì)必將降低碳市場(chǎng)交易的活力并使其出現(xiàn)“有價(jià)無(wú)市”的尷尬局面[2]。立法者應(yīng)知，準(zhǔn)確而明晰的碳排放權(quán)法律屬性對(duì)碳市場(chǎng)規(guī)則的構(gòu)建、交易主體權(quán)利義務(wù)的劃分具有基礎(chǔ)性作用[3]，只有清晰的制度供給而非功利的刻意回避才是激勵(lì)排放企業(yè)積極參與碳市場(chǎng)交易、促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)久之計(jì)。

(三)碳排放權(quán)初始分配和信息披露規(guī)定不夠完善

碳排放額初始分配不完善。我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)分配方式大同小異，主要是無(wú)償分配方式占主導(dǎo)，有償分配方式很少。無(wú)償分配就是指在政府的主導(dǎo)下采用歷史排放法和行業(yè)基準(zhǔn)法免費(fèi)給重點(diǎn)排放單位發(fā)放碳排放配額，歷史排放法是根據(jù)排放單位歷史平均排放以及減排目標(biāo)分配，但是該方法不考慮重點(diǎn)排放單位具體生產(chǎn)情況，如果碳配額沒(méi)有隨著企業(yè)實(shí)際排放量而調(diào)整，企業(yè)極有可能通過(guò)減產(chǎn)而非提升低碳技術(shù)達(dá)成減排。行業(yè)基準(zhǔn)法規(guī)定，根據(jù)某一行業(yè)單位產(chǎn)品碳排放標(biāo)準(zhǔn)以及當(dāng)年產(chǎn)量進(jìn)行碳排放權(quán)初始分配，但是這種方式生產(chǎn)流程差異較大的行業(yè)無(wú)法使用。在碳試點(diǎn)城市北京、天津、山海、廣東均采用無(wú)償分配方式，有償作為占比很低的補(bǔ)充。從另外一個(gè)角度來(lái)看，免費(fèi)分配方式容易滋生企業(yè)權(quán)利尋租行為，以期取得更多的碳排放配額，勢(shì)必破壞碳市場(chǎng)交易秩序，背離了碳排放權(quán)交易的目標(biāo)。而且這種分配模式的程序和可追責(zé)性尚不明確。此外，這種分配方式缺乏供給與價(jià)格之間的傳導(dǎo)機(jī)制，如果碳排放權(quán)在初始階段分配過(guò)于寬松，并且履約主體通過(guò)初始分配取得的碳排放配額數(shù)量超過(guò)了其實(shí)際的溫室氣體排放需求，則會(huì)造成配額過(guò)度分配，進(jìn)而導(dǎo)致配額價(jià)格低迷甚至零交易[4]。

信息披露規(guī)定不完善。在碳數(shù)據(jù)造假的嚴(yán)峻考驗(yàn)下，信息公開(kāi)必須貫穿碳排放權(quán)交易的整個(gè)過(guò)程，包括碳排放配額的分配與清繳過(guò)程、碳排放量的核查。目前在交易規(guī)則中，信息公開(kāi)主體為政府相關(guān)部門(mén)和碳交易所等機(jī)構(gòu)，各試點(diǎn)交易所普遍公布競(jìng)價(jià)和定價(jià)交易的即時(shí)行情，而對(duì)大宗交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓的行情則在日終進(jìn)行披露或不做披露。但是對(duì)于企業(yè)關(guān)于公開(kāi)碳交易信息的義務(wù)規(guī)定較少，企業(yè)就會(huì)怠于主動(dòng)公開(kāi)信息，缺乏公開(kāi)碳排放權(quán)交易信息的動(dòng)力。

(四)碳市場(chǎng)核查體系和監(jiān)管體系不完善

我國(guó)碳市場(chǎng)核查服務(wù)是由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)委托第三方核查機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行核查，但是這種核查方式很難取得真實(shí)的核查數(shù)據(jù)，也不好保證數(shù)據(jù)的有效性，且讓政府部門(mén)指派，容易導(dǎo)致權(quán)利尋租行為。同時(shí)，國(guó)家公權(quán)力過(guò)多干預(yù)容易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，不利于碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。同樣，在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管體系中也存在這樣的問(wèn)題，目前采取的是由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)牽頭，國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、能源等主管部門(mén)共同監(jiān)督管理和指導(dǎo)的統(tǒng)一歸口與分散監(jiān)管相結(jié)合的“流水作業(yè)”模式，因此碳排放權(quán)交易市場(chǎng)多頭執(zhí)法可能導(dǎo)致的決策碎片化問(wèn)題就值得警惕。我國(guó)行政體制長(zhǎng)期存在碎片化的弊病，權(quán)力的行使主體不明晰，既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管盲點(diǎn)，行政執(zhí)法也往往表現(xiàn)出“分段監(jiān)管”的“流水作業(yè)”模式[5]。我們知道推進(jìn)大部制改革本就旨在解決我國(guó)治理體系中長(zhǎng)期存在的行政職能條塊分割、決策碎片化以及由此引發(fā)的行政資源浪費(fèi)和決策效率低下的問(wèn)題。但是在頒布的相關(guān)規(guī)定中，并沒(méi)有將大部制破解行政監(jiān)管碎片化的努力延伸到碳市場(chǎng)領(lǐng)域，在規(guī)定中仍然沒(méi)有劃分清楚監(jiān)督的主體和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。將不可避免地帶來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管的碎片化、各部門(mén)之間職權(quán)沖突與監(jiān)管效率低的問(wèn)題，這不利于調(diào)動(dòng)碳市場(chǎng)主體的積極參與度。此外，在現(xiàn)有的監(jiān)管體系下，違法成本低。在未完成碳配額清繳的行政處罰上，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》中明確規(guī)定重點(diǎn)排放單位沒(méi)有按期足額清繳碳排放配額的，由當(dāng)?shù)厥屑?jí)以上的生態(tài)環(huán)境部門(mén)責(zé)令改正，并處罰金2至3萬(wàn)元。在實(shí)踐中，并沒(méi)有責(zé)令改正的落實(shí)方案，而且企業(yè)違法所得往往比罰金高100倍，所以在這種處罰和收益的巨額差情況下很難起到監(jiān)督作用。另外在地方試點(diǎn)中，罰款額度又不同，如北京市采取的是倍比罰金模式，罰金為市場(chǎng)均價(jià)的3-5倍；湖北采取的則是限額罰金模式，最高限額為15萬(wàn)元[6]。所以，從整體規(guī)定上看，違法成本低，違法打擊強(qiáng)度不夠。

三、全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展的法律建議

(一)加快推進(jìn)碳交易的高位立法

立法是碳市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)，國(guó)外在建立碳市場(chǎng)之前都會(huì)出臺(tái)統(tǒng)一、具有較高法律效力的法律法規(guī)，在宏觀(guān)層面確定碳市場(chǎng)的法律地位、配額的法律屬性和相關(guān)主體的責(zé)權(quán)范圍[7]。碳排放權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。全國(guó)碳市場(chǎng)已經(jīng)上線(xiàn)交易一年，更加需要更高層級(jí)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范整個(gè)交易市場(chǎng)。由于我國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此筆者認(rèn)為碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)采取中央立法與部分區(qū)域立法相結(jié)合的模式。

在中央層面，制定碳排放權(quán)交易法的立法條件還不成熟，但是目前法律位階最高的是生態(tài)環(huán)境部制定的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，尚不足以形成比較完善的碳排放權(quán)交易法律保障制度，需要加快《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》這一行政法規(guī)的頒布，加強(qiáng)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)碳市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)立法，規(guī)定統(tǒng)籌性的原則和基礎(chǔ)性的法律引導(dǎo)地方制定相關(guān)規(guī)定，著眼于整個(gè)碳排放權(quán)交易法律體系的構(gòu)建，形成內(nèi)容全面、邏輯清晰的碳排放權(quán)交易體系。在地方立法層面，要根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)的指引、地方行業(yè)發(fā)展，具體規(guī)定本省的碳排放配額實(shí)施方案、交易細(xì)則等事項(xiàng)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)氖》葸_(dá)成區(qū)域交易協(xié)議，在法律的規(guī)定下促成全國(guó)碳排放權(quán)交易的蓬勃發(fā)展，此外，在立法上，既要注重實(shí)體法又要兼顧程序法，也要出臺(tái)相關(guān)配套司法解釋和法院審理指導(dǎo)意見(jiàn)等，夯實(shí)碳排放質(zhì)量監(jiān)管法律法規(guī)基礎(chǔ)，切實(shí)保障碳交易依法規(guī)范有序進(jìn)行。

(二)明確碳排放權(quán)的法律屬性

由于未明確界定碳排放權(quán)的法律屬性，將來(lái)發(fā)生糾紛時(shí)必然出現(xiàn)適用法律的困惑與權(quán)屬爭(zhēng)議。碳排放權(quán)的法律性質(zhì)決定了相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、司法救濟(jì)途徑以及整個(gè)碳交易法律制度的構(gòu)建。因此，在立法層面上，碳排放權(quán)交易制度立法的前提在于明晰碳排放權(quán)的法律性質(zhì)，從而為相關(guān)制度的構(gòu)建與實(shí)施奠定基礎(chǔ)。在學(xué)術(shù)界，針對(duì)碳排放權(quán)的法律也是眾說(shuō)紛紜，基于不同的著眼點(diǎn)(或出于現(xiàn)實(shí)國(guó)情、或出于激勵(lì)市場(chǎng)、或基于宏觀(guān)視野、或基于細(xì)則構(gòu)建)，可得出不同的結(jié)論?？傮w上來(lái)說(shuō)，可總結(jié)為“財(cái)產(chǎn)權(quán)”與“規(guī)制權(quán)”之爭(zhēng)。筆者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)在確定碳排放權(quán)的法律屬性時(shí)，需要向?qū)I(yè)學(xué)者、監(jiān)督機(jī)關(guān)、重點(diǎn)排放企業(yè)等主體廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)。

(三)完善碳市場(chǎng)交易管理體系

碳排放配額的核定與分配方案由生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國(guó)家溫室氣體排放控制要求，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化升級(jí)、溫室氣體排放量等因素綜合來(lái)考量分配方案。省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)參照這一方案向本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。目前，由于全國(guó)碳市場(chǎng)起步時(shí)間較為短暫，免費(fèi)分配的配額量為100%，需要根據(jù)行業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及時(shí)引入有償分配。對(duì)于碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的信息披露制度，在《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》中，需要細(xì)化重點(diǎn)排放單位的報(bào)告義務(wù)，除了行政主管部門(mén)的報(bào)告義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定重點(diǎn)排放單位的的信息披露義務(wù)，披露的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括排放量、排放設(shè)施等方面的內(nèi)容，另外重點(diǎn)排放單位的關(guān)閉、停產(chǎn)、合并等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)主管部門(mén)，并且應(yīng)當(dāng)在國(guó)家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)進(jìn)行更改。

(四)完善碳排放權(quán)核查機(jī)制和監(jiān)管體系

碳排放核查機(jī)制有利于防止重點(diǎn)排放單位在交易中出現(xiàn)內(nèi)部交易、發(fā)布虛假信息、違法等行為。因此，對(duì)于交易機(jī)構(gòu)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)定期編制反映交易行情的各類(lèi)報(bào)表并予以公開(kāi)。鑒于目前的核查主體，立法機(jī)關(guān)需要建立起職責(zé)清晰、分工明確、銜接順暢的部門(mén)協(xié)作機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)的方法、先進(jìn)的技術(shù)落實(shí)碳排放核查機(jī)制。

由上文可知，我國(guó)碳排放權(quán)的監(jiān)管模式為生態(tài)環(huán)境部為主導(dǎo)，國(guó)家發(fā)展改革委、工信部、能源局等共同參與的統(tǒng)一歸口與分散監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式。由一個(gè)部門(mén)牽頭，多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)執(zhí)法是維持碳排放權(quán)交易市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展的重要舉措。鑒于碳排放權(quán)交易的專(zhuān)業(yè)性、公益性以及跨行業(yè)性等特征，在監(jiān)管體制上宜采取專(zhuān)門(mén)監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管并行的模式。這與《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(草案修改稿)第4條關(guān)于職責(zé)分工的規(guī)定是一致的，總體上也體現(xiàn)了“專(zhuān)門(mén)監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管”的原則。即將碳排放權(quán)交易體系的監(jiān)管職責(zé)歸口到生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使，同時(shí)由生態(tài)環(huán)境部牽頭，會(huì)同國(guó)務(wù)院其他部門(mén)在各自權(quán)責(zé)范圍內(nèi)共同實(shí)施碳排放權(quán)交易監(jiān)督管理。問(wèn)題的關(guān)鍵在于該監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定過(guò)于抽象，尚未有其他規(guī)范性文件進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家發(fā)展改革委、工信部、國(guó)家能源局等在碳市場(chǎng)監(jiān)管方面各自的權(quán)責(zé)內(nèi)容及其邊界，因此需要后續(xù)規(guī)范予以細(xì)致規(guī)定。

結(jié)論

碳排放權(quán)交易是減少溫室氣體排放、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要政策工具，將會(huì)對(duì)我國(guó)碳減排事業(yè)發(fā)揮重要的作用，是落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。因此需要制定完善的法律法規(guī)，引導(dǎo)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，為形成安全、穩(wěn)定、高效的碳交易市場(chǎng)提供法律保障。從之前的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)盡管依舊存在一些曲折與不足，但是也為全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)。本文通過(guò)分析碳市場(chǎng)存在的法律問(wèn)題提出了完善碳排放市場(chǎng)發(fā)展的建議，相信在未來(lái)，我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)將會(huì)依據(jù)中國(guó)國(guó)情，不斷改革、完善碳排放權(quán)交易的相關(guān)規(guī)定，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)。