《民族區(qū)域自治法》“序言”的規(guī)范實(shí)施

茶春雷

一、問題的提出

《民族區(qū)域自治法》同《憲法》一樣具有“序言”內(nèi)容，問題在于《民族區(qū)域自治法》為何要將“序言”部分寫進(jìn)去？進(jìn)而可進(jìn)行的追問是“序言”到底有無效力？如果“序言”不具有法律效力，寫進(jìn)作為一部基本法律的《民族區(qū)域自治法》中就需要說理；如果“序言”是有效力的，那么其效力的屬性是什么？需要通過什么方式來具體實(shí)施？

針對(duì)上述的問題，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為《憲法》與《民族區(qū)域自治法》的“序言”不具有法律效力，即“序言無效力論”。有論者認(rèn)為：“從各國法律的序言的內(nèi)容來看，除個(gè)別情況外，都屬于非規(guī)范性內(nèi)容，因而不能當(dāng)作法律規(guī)范加以規(guī)范”，但其隨即又指出“由于‘序言’也是法律的組成部分，它所闡述的原則，當(dāng)然也不能違背，否則便是違法”。①周旺生：《立法學(xué)》，北京：法律出版社，2004 年，第347 頁。此種觀點(diǎn)大致上認(rèn)同了“‘序言’并非是法律必須具有的一個(gè)組成部分”②吳大英：《中國社會(huì)主義立法問題》，北京：群眾出版社，1984 年，第193 頁。的觀點(diǎn)。也有學(xué)者指出，憲法序言最后一句指出，用了“必須”但是并沒有作出更具體的規(guī)定，也沒有作出制裁規(guī)定，同一般的“法律效力”有所不同，并認(rèn)為憲法“序言”不是直接根據(jù)，沒有憲法“序言”的規(guī)定，也不是不能處理這類問題。③高全喜：《革命、改革與憲制：“八二憲法”及其演進(jìn)邏輯——一種政治憲法學(xué)的解讀》，《中外法學(xué)》2012 年第5 期。而部分學(xué)者稍微做出讓步，指出對(duì)于憲法的效力應(yīng)當(dāng)具體予以區(qū)分，對(duì)于陳述性的序言或前言不具有法律效力，對(duì)于原則性序言、綱領(lǐng)性序言以及綜合性序言則不能否定其效力。①李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2001 年，第163 頁。事實(shí)上，上述學(xué)者總體上否認(rèn)了憲法序言的法律效力，或者只承認(rèn)部分條款可能具有法律效力。顯然主張“序言無效力論”的學(xué)者是以“序言”內(nèi)容是否能夠用于指示行為或者作為裁判依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，如不符合標(biāo)準(zhǔn)，就認(rèn)定不具有法律效力?，F(xiàn)實(shí)中《憲法》和《民族區(qū)域自治法》“序言”的確不能夠直接作為裁判的依據(jù)。但問題是，不能作為裁判依據(jù)是否就意味著“序言”就不具有法律效力了呢？

學(xué)術(shù)界另外一種聲音是《憲法》和《民族區(qū)域自治法》“序言”具有法律效力，主張“序言效力論”。楊宗科指出：“法律序言所表述的立法背景與理由就是對(duì)法律正文中規(guī)定下來的各項(xiàng)制度賴以建立的客觀必要性的說明。即法律正文部分就是一部制定法所規(guī)定的人們的行為模式，法律序言則是規(guī)定了確定這樣的行為模式的前提和條件。”②楊宗科：《法律序言的結(jié)構(gòu)與功能》，《法律科學(xué)》1992 年第5 期。這部分學(xué)者雖然肯定了《憲法》和《民族區(qū)域自治法》“序言”具有效力，但其依據(jù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)仍然是將“序言”當(dāng)作司法裁判的規(guī)范，依然沒有擺脫傳統(tǒng)法理上“行為規(guī)范”的窠臼，或者盡管這些學(xué)者主張《憲法》和《民族區(qū)域自治法》“序言”具有法律效力③比如，有學(xué)者指出憲法序言不僅對(duì)憲法正文具有拘束力，而且自身也應(yīng)當(dāng)具有法律效力。參見謝維雁：《論憲法序言》，《社會(huì)科學(xué)研究》2004 年第5 期。甚至有學(xué)者提出可以將《民族區(qū)域自治法》“序言”具體劃分為規(guī)范性效力和執(zhí)行性效力二類。參見鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉效力論》，《法商研究》2017 年第4 期。，但是對(duì)于“序言”效力如何體現(xiàn)，卻語焉不詳。

本文首先從法理的角度分析《憲法》和《民族區(qū)域自治法》“序言”的法律效力以及屬性問題，在解決了這個(gè)前置性問題以后探討《民族區(qū)域自治法》“序言”的規(guī)范類型，分析《民族區(qū)域自治法》“序言”屬于傳統(tǒng)法理上的“行為規(guī)范”還是其他的規(guī)范類型，并根據(jù)分析結(jié)論來驗(yàn)證和解釋中國《民族區(qū)域自治法》“序言”的實(shí)踐。

二、《民族區(qū)域自治法》“序言”規(guī)范實(shí)施的必要性

法律的生命在于實(shí)施，“序言”既然規(guī)定到一部作為治國安邦的總章程《憲法》以及具有全國性法律效力的基本法律《民族區(qū)域自治法》中，當(dāng)然需要通過實(shí)施來激發(fā)活力。

（一）《民族區(qū)域自治法》中加入“序言”的必要性

民族區(qū)域自治制度是中國憲法中一項(xiàng)基本政治制度?！稇椃ā放c《民族區(qū)域自治法》具有密切的關(guān)系，《民族區(qū)域自治法》本身就屬于憲法類規(guī)范，即學(xué)界所稱的“憲法性法律”，甚至在《中國特色社會(huì)主義白皮書》中，將《民族區(qū)域自治法》定性為“憲法相關(guān)法”?！靶蜓浴弊鳛橐徊糠芍械闹匾M成部分，主要記錄了國家重要的歷史時(shí)刻和重大事件刻錄，明確了很多國家的基本制度和政策，同時(shí)也為關(guān)乎國家以及民族命運(yùn)的事項(xiàng)作出未來的目標(biāo)和規(guī)劃等必要性說明。按照在《民族區(qū)域自治法》中加入“序言”的提議人敖俊德教授的說法，“寫序言是為了彰顯該法僅次于憲法的地位”，“世界各國法律只有憲法才有序言，但是我們的思維不能局限于此，憲法以外其他極其重要的法律也可以寫序言”。④參見敖俊德：《〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉釋義》，北京：民族出版社，2001 年。在審議《民族區(qū)域自治法》的過程中也有過爭(zhēng)論，持反對(duì)意見的學(xué)者認(rèn)為：“將相關(guān)原則性問題寫入總則比寫入序言更有效力”；而持贊成意見的學(xué)者則主要受到了《憲法》中民族條款的影響，認(rèn)為“諸如四項(xiàng)基本原則，反對(duì)大民族主義和地方民族主義等同《憲法》里所規(guī)定的一樣不能規(guī)定到正文中”⑤底潤昆：《〈民族區(qū)域自治法〉研究三題》，《廣西民族研究》1996 年第1 期。。

《民族區(qū)域自治法》“序言”的內(nèi)容，大致可以歸納為如下幾個(gè)部分：（1）規(guī)定了國家對(duì)內(nèi)的基本政策（序言第1 段、第2 段、第3 段）。具體而言第1 段第1 句確認(rèn)了中國是統(tǒng)一的多民族國家的事實(shí)；第1 段第2 句確認(rèn)了民族區(qū)域自治制度是中國的一項(xiàng)根本政治制度；第2 段第1 句確立了民族自治地方的自治權(quán)；第2 段第2 句確認(rèn)了國家處理民族問題的原則；第3 段第1 句確認(rèn)了民族區(qū)域自治制度的巨大作用；第3 段第2 句規(guī)定了繼續(xù)堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度的意義。（2）確認(rèn)國家和民族自治地方的職責(zé)，以及憲法中的四項(xiàng)基本原則、規(guī)定國家的任務(wù)和政策（“序言”第4 段、第5 段）。具體為：第4 段第1句分別規(guī)定了國家、國家和民族自治地方、民族自治地方和國家在實(shí)行民族區(qū)域自治制度中各自的職責(zé)；第4 段第2 句規(guī)定了國家和民族自治地方所需要反對(duì)的內(nèi)容；第5 段重申了憲法中規(guī)定的四項(xiàng)基本原則。（3）“序言”第6 段確立《民族區(qū)域自治法》的基本法律地位。

通過對(duì)《民族區(qū)域自治法》“序言”內(nèi)容的梳理，不難發(fā)現(xiàn)上述內(nèi)容事關(guān)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)，是《民族區(qū)域自治法》文本中不可或缺的內(nèi)容。但“序言”的表述方式運(yùn)用了大量的抽象規(guī)定和模糊術(shù)語，比如“大量培養(yǎng)”“努力發(fā)展”“努力幫助”等，如果將“序言”放在《民族區(qū)域自治法》總則和正文里均不合適，而仿照憲法將其規(guī)定進(jìn)“序言”中是最佳選擇。民族區(qū)域自治制度作為國家一項(xiàng)重要的政治制度，在除了憲法以外唯一專門規(guī)范這項(xiàng)制度的基本法律中明確國家的基本制度和政策，以及事關(guān)國家命運(yùn)各民族前途的事項(xiàng)作出規(guī)劃性的說明是有必要的。

（二）《民族區(qū)域自治法》“序言”實(shí)施的必要性

《民族區(qū)域自治法》“序言”內(nèi)容包含了大量國家和民族自治地方在貫徹民族區(qū)域自治制度中的積極作為的義務(wù)，賦予責(zé)任主體逐步完善實(shí)施民族區(qū)域自治制度的規(guī)范性因素。這些規(guī)定國家（中央）、民族自治地方、各族人民的職責(zé)就不能理解為僅僅是綱領(lǐng)性政治宣誓，或純粹對(duì)理想信念的描述，而是具有規(guī)范屬性和規(guī)范效力的法律文本。它不會(huì)因?yàn)橐?guī)定在“序言”部分而喪失其規(guī)范效力。而學(xué)術(shù)界一再否定“序言”效力的根本原因就在于將《憲法》和《民族區(qū)域自治法》“序言”當(dāng)作了服務(wù)于司法實(shí)踐的裁判依據(jù)。但如果不是將規(guī)范的效力等同于個(gè)案裁判的效力，那么就不能單憑這點(diǎn)否定序言的法效力。

具體而言，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》“序言”規(guī)定可以分為涉及法的遵守的內(nèi)容和涉及積極作為的內(nèi)容。一方面，法的遵守表現(xiàn)為在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題》中所提出的“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”。立法者作為憲法規(guī)范的遵守者，其對(duì)憲法規(guī)范承擔(dān)的最低層次的義務(wù)是消極的不違反。憲法構(gòu)成立法的“框架秩序”，在憲法的框架內(nèi)立法者享有形成自由，但是立法逾越憲法給定的框架，憲法將發(fā)揮控制功能。①Christian Starck：《憲法規(guī)范與政治實(shí)務(wù)中的聯(lián)邦憲法法院》，楊子慧譯，Peter Badura、Horst Dreioer 主編：《德國聯(lián)邦憲法法院五十周年紀(jì)念文集（上冊(cè)）》，蘇永欽等譯注，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司，2010 年。也就是通過《民族區(qū)域自治法》“序言”規(guī)定了憲法中的四項(xiàng)基本原則（“序言”第5 段）以及“序言”第4 段中所規(guī)定的“要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義”；國家的總?cè)蝿?wù)和目標(biāo)（“序言”第5 段）的內(nèi)容基本上是從《憲法》里面“傳抄”過來的，將《憲法》中的這些重要內(nèi)容“傳抄”到《民族區(qū)域自治法》中，自然是將憲法的效力和權(quán)威加持給《民族區(qū)域自治法》，并對(duì)下位階的規(guī)范，尤其是民族性立法（比如自治條例、單行條例）形成一種“合憲性”的控制，體現(xiàn)為在憲法的“框架秩序”內(nèi)對(duì)于下位階的規(guī)范的實(shí)行“邊界控制”功能。質(zhì)言之，這種遵守性的規(guī)范實(shí)施就是通過憲法的“效力傳導(dǎo)”而進(jìn)行的對(duì)下位法形成的“邊界控制”。

另一方面，《民族區(qū)域自治法》“序言”中大量規(guī)定的國家、民族自治地方、國家和民族自治地方的積極作為義務(wù)內(nèi)容主要體現(xiàn)在“序言”第2 段第1 句、“序言”第3 段第2 句、“序言”第4 段第1 句、“序言”第4 段第2 句、“序言”第5 段，尤其是“序言”第4 段和“序言”第5 段中的規(guī)定賦予國家機(jī)關(guān)積極作為的義務(wù)，這是相關(guān)義務(wù)主體的職責(zé)必須予以規(guī)范實(shí)施。而具體是遵循怎樣的實(shí)施路徑與《民族區(qū)域自治法》“序言”的規(guī)范屬性相關(guān)。

三、《民族區(qū)域自治法》“序言”的規(guī)范類型

《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的實(shí)施路徑與規(guī)范類型有關(guān)。法律“序言”可以劃分為復(fù)雜結(jié)構(gòu)的法律序言和簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)的法律序言，后者僅僅簡(jiǎn)要規(guī)定了制定該法律的目的和理由，而前者除了包括立法的目的和理由外，還包括制定該法律的政治歷史背景、立法的指導(dǎo)思想和基本原則等內(nèi)容。根據(jù)語言表達(dá)方式的差別，又可分為敘述性序言和規(guī)范性語言，前者重視對(duì)歷史事實(shí)和政治法律思想的陳述，后者則以條文等形式直接規(guī)定了行為規(guī)則。①楊宗科：《法律序言的結(jié)構(gòu)與功能》，《法律科學(xué)》1992 年第5 期。中國的法律“序言”中，以復(fù)雜結(jié)構(gòu)和敘述性語言居多。由于中國的法律體系內(nèi)容豐富、涉及面廣、形式多樣，上述的分類依然不夠具體，因此需要進(jìn)一步類型化。

（一）作為“行為規(guī)范”的“司法適用導(dǎo)向的法律”

按照傳統(tǒng)法理學(xué)上的觀點(diǎn)，法律規(guī)則可以有如下幾種分類方式：根據(jù)“二分法”，法律規(guī)則由行為模式和法律后果組成。在此種情況下，法律規(guī)范包含一項(xiàng)特定的命令，一項(xiàng)“條件程式”（Konditional Programm）。②[德]齊佩利烏斯：《法學(xué)方法論》，金振豹譯，北京：法律出版社，2009 年，第40 頁。按照三分法，法律規(guī)則又可分為假定、行為模式和法律后果。不管采取什么方式劃分，都認(rèn)定法律規(guī)則是以設(shè)立權(quán)利義務(wù)為準(zhǔn)則的。③李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2001 年，第124 頁。這一類規(guī)范可分為行為規(guī)范和裁判規(guī)范。行為規(guī)范指向一般的社會(huì)公眾，其法律后果是對(duì)特定行為的要求、禁止或允許，比如在《民法典》（婚姻家庭編）第1042條“禁止包辦、買賣婚姻和其他干涉婚姻自由的行為”，這就是一項(xiàng)禁止，行為規(guī)范調(diào)整的是“應(yīng)該怎么做”的問題。而裁判規(guī)范的意旨在于要求裁判法律糾紛的主體以它們?yōu)椴门械臉?biāo)準(zhǔn)。④參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，北京：法律出版社，2007 年。即裁判規(guī)范直接指向的對(duì)象不是一般的社會(huì)公眾，而是裁判者，如《刑法》第112 條“戰(zhàn)時(shí)供給敵人武器裝備、軍用物資資敵的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑”，裁判規(guī)范解決的是“應(yīng)當(dāng)怎么判”的問題。但不論是行為規(guī)范還是裁判規(guī)范，都是服務(wù)于具體的司法實(shí)踐、以司法裁判為中心的規(guī)范類型?！皸l件程式”就是其最好的表征，這類規(guī)范中大多在規(guī)范語句中會(huì)出現(xiàn)助動(dòng)詞（道義模態(tài)），根據(jù)規(guī)范語句所使用的規(guī)范助動(dòng)詞的不同，可以將它分為命令（助動(dòng)詞為“必須”“應(yīng)當(dāng)”）句和允許句（助動(dòng)詞為“可以”“有權(quán)”）。⑤舒國瀅、王夏昊、雷磊：《法學(xué)方法論》，北京：法律出版社，2018 年，第118 頁。鑒于該規(guī)范類型主要運(yùn)用于司法活動(dòng)中，因此有學(xué)者將該規(guī)范類型稱為“司法適用導(dǎo)向的法律”。⑥沈壽文：《理解“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”——一種對(duì)我國〈民族區(qū)域自治法〉立法思路的思考》，《政治與法律》2018 年第3 期。

（二）作為“目標(biāo)規(guī)范”的“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”

在法理上還有一類規(guī)范不具有“行為模式”和“法律后果”這種具有“條件程式”的特征。像《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，通常表現(xiàn)為只有行為規(guī)范而往往欠缺法律后果要素?！睹褡鍏^(qū)域自治法》“序言”中大多數(shù)語句雖然并不直接包含“法效果”的要素，但確實(shí)囊括了較為典型的執(zhí)行性特征——具備相對(duì)明晰的規(guī)則和將規(guī)則付諸實(shí)施的意圖；部分語句則并不直接具備傳統(tǒng)意義上的“執(zhí)行制裁”或者“處理違規(guī)”的空間，而是通過對(duì)特定事實(shí)或表述邏輯賦予規(guī)范屬性，側(cè)重于對(duì)執(zhí)行性基礎(chǔ)角色的演繹。規(guī)則存在一些“不能覆蓋的例外”但不表明它就不是規(guī)則，也不表明它沒有效力。⑦[英]韋恩·莫里森：《法理學(xué)》，李佳林、李清偉、侯健、鄭云端譯，武漢：武漢大學(xué)出版社，2003 年，第404 頁。而學(xué)界長(zhǎng)期以來對(duì)于序言性法律的效力產(chǎn)生爭(zhēng)議的根源在于，“序言”性法律中只有“事實(shí)構(gòu)成”而沒有“法律規(guī)范”，錯(cuò)誤將所有規(guī)范都局限于作為“行為規(guī)范”的“司法適用導(dǎo)向的法律”規(guī)范類型中。⑧沈壽文：《理解“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”——一種對(duì)我國〈民族區(qū)域自治法〉立法思路的思考》。這便是學(xué)者提出《民族區(qū)域自治法》條款過于抽象，實(shí)施性不足，甚至認(rèn)為自治區(qū)自治條例難產(chǎn)問題是由于《民族區(qū)域自治法》在自治區(qū)自治權(quán)的邊界、中央權(quán)力授予和保留的程度上界限不清，并主張應(yīng)當(dāng)在《民族區(qū)域自治法》中增加程序性、規(guī)則性，明確法律責(zé)任和正式罰則⑨熊文釗、鄭毅：《論〈民族區(qū)域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3 期。的原因所在。按照凱爾森的觀點(diǎn)，法秩序的效力依據(jù)來自于憲法根本規(guī)范的實(shí)效性。倘若憲法以及在其基礎(chǔ)之上所制定的各個(gè)法規(guī)范，均喪失其實(shí)效性的時(shí)候，則該法整體法秩序及其所屬各個(gè)法規(guī)范均喪失其效力。⑩陳清秀：《法理學(xué)》，臺(tái)北：元照出版有限公司，2018 年，第24 頁。除了“司法適用導(dǎo)向的法律”外，還有另外一種服務(wù)于未來特定目標(biāo)的法律類型，此種規(guī)范類型是指那些要求某一國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，并且要求持續(xù)積極作為，但又不為此設(shè)定具體事實(shí)構(gòu)成要件的規(guī)范。①[德]齊佩利烏斯：《法學(xué)方法論》，金振豹譯，北京：法律出版社，2009 年，第44 頁。《民族區(qū)域自治法》“序言”中有大量的規(guī)范（比如“序言”第4 段和第5 段）就屬于上述的規(guī)范類別。

而這種依靠國家機(jī)關(guān)積極作為來實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的積極的規(guī)范定性在法理上已經(jīng)有了一定的討論，盧曼教授將其稱為“目標(biāo)程式”。②[德]齊佩利烏斯：《法學(xué)方法論》，第44 頁。劉連泰教授則將這種要求國家積極作為以達(dá)到某種政策目標(biāo)規(guī)范稱為積極規(guī)范。③劉連泰：《中國合憲性審查的憲法文本實(shí)現(xiàn)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019 年第5 期。目前學(xué)界較有啟發(fā)性的研究認(rèn)為，在中國的實(shí)踐中存在一種依賴立法裁量和行政裁量來具體化立法意圖的“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”④沈壽文：《理解“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”——一種對(duì)我國〈民族區(qū)域自治法〉立法思路的思考》。，論者指出這種類型的法律因無法預(yù)見將來要發(fā)生的事情，不能通過現(xiàn)有立法以傳統(tǒng)法理上的“行為模式”和“法律后果”形式規(guī)定未來可能發(fā)生的事務(wù)，而只能通過國家機(jī)關(guān)規(guī)定特定的目標(biāo)的形式，而具體的執(zhí)行則依賴于下位階法律性文件具體落實(shí)，基于此，論者認(rèn)為整部《民族區(qū)域自治法》包括“序言”中的大量的比如“發(fā)展”“加強(qiáng)”“加速”“努力”等不確定法律概念和模糊術(shù)語的使用恰恰說明了這類規(guī)范具有“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的特征?！靶姓?zhí)法導(dǎo)向的法律”是對(duì)一類依賴立法裁量和行政裁量來具體化立法意圖的規(guī)范的歸類，這類規(guī)范中典型的有《憲法》《民族區(qū)域自治法》《就業(yè)促進(jìn)法》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等。

“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”背后的法理與凱爾森的“框架規(guī)范理論”相同?！翱蚣芤?guī)范理論”意味著在規(guī)范的等級(jí)序列中，上位法不能預(yù)先決定下位法。聯(lián)結(jié)上位規(guī)范與下位規(guī)范的不是規(guī)范的內(nèi)容，而是授權(quán)（Ermachtigung），凱爾森注重法適用活動(dòng)的意志要素，也重視法律框架中的授權(quán)要素，但也強(qiáng)調(diào)立法者的決定擁有高度彈性的同時(shí)，也等于宣告了行政與司法部門當(dāng)然必須受到立法者的決定，也就是法律的拘束。⑤黃舒芃：《法律授權(quán)與法律拘束：Hans kelsen 的規(guī)范理論對(duì)德國行政法上“不確定法律概念”拘束功能的啟示》，《框架秩序下的國家權(quán)力——公法學(xué)術(shù)論文集》，臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司，2013 年。按照“框架規(guī)范理論”，在行政法適用的過程中，授權(quán)與拘束是同時(shí)存在的，它們存在于一種規(guī)范的“框架秩序”中，作為意志行為的下位階規(guī)范，仍須受到上位階規(guī)范的拘束。⑥黃舒芃：《純粹法學(xué)如何看待規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系？》，《框架秩序下的國家權(quán)力（二）——公法學(xué)術(shù)論文集》，臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司，2016 年。誠如學(xué)者所言，憲法作為框架秩序的特征在于，一方面憲法劃定了立法者權(quán)力所不能逾越的界限（框架），但另一方面，框架的內(nèi)容（界限內(nèi)的事項(xiàng)）要如何充實(shí)填補(bǔ)，則是政治便宜性的問題，憲法對(duì)此并未作出具體的規(guī)定，而留給立法者一定的政策決定空間，由其透過多數(shù)決的政治運(yùn)作過程去決定。⑦王鵬翔：《基本權(quán)作為最佳化命令與框架秩序——從原則理論初探立法余地（gesetzgeberische Spielr?ume）問題》，《東吳法律學(xué)報(bào)》2007 年第3 期?！睹褡鍏^(qū)域自治法》同《憲法》一樣是一部典型的具有“框架秩序”特征的規(guī)范，其中大量的條款尤其在“序言”以及第六章“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”都體現(xiàn)了這種“框架秩序”的特質(zhì)。對(duì)于這類積極規(guī)范類型也有學(xué)者在法理上定性為“愿景性規(guī)范”⑧這類規(guī)范的特點(diǎn)是：由不確定法律概念以及模糊術(shù)語、彈性規(guī)范等構(gòu)成的模糊性規(guī)則。參見沈壽文：《理解“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”——一種對(duì)我國〈民族區(qū)域自治法〉立法思路的思考》。和“目標(biāo)規(guī)范”⑨目標(biāo)規(guī)范與傳統(tǒng)法理上的行為規(guī)范相比具有如下特征：第一，目標(biāo)規(guī)范是一種結(jié)果取向的規(guī)范；第二，目標(biāo)規(guī)范是一種“建構(gòu)性”的義務(wù)指示規(guī)范；第三，目標(biāo)規(guī)范直接適用和評(píng)價(jià)均存在困難。參見劉國乾：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展憲法規(guī)定的規(guī)范實(shí)施》。?！澳繕?biāo)規(guī)范”不同于“行為規(guī)范”包含以下要素：第一，“目標(biāo)規(guī)范”是面向未來的，而且是對(duì)未來的一種目標(biāo)設(shè)定，即對(duì)未來抱有一定的結(jié)果預(yù)期的規(guī)范。第二，“目標(biāo)規(guī)范”依賴于下位階的法律性文件制定機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)去貫徹落實(shí)上位階規(guī)范，屬于義務(wù)指示性的規(guī)范。第三，因“目標(biāo)規(guī)范”面向未來，考慮到立憲（法）時(shí)立法者無法預(yù)料到將來發(fā)生的事情，因此在這類型規(guī)范中，必然會(huì)有大量的模糊術(shù)語和不確定法律概念，留給下位階的法律性文件制定者以及行政部門在將來貫徹落實(shí)上位法時(shí)較大的自由裁量空間，但這種自由裁量權(quán)必須是在憲法（法律）所規(guī)定的“框架秩序”之內(nèi)。

通過法規(guī)范分類的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)范屬性，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》符合法理上“目標(biāo)程式”的特點(diǎn)。在法理上可定性為作為“目標(biāo)規(guī)定”的“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”?！睹褡鍏^(qū)域自治法》“序言”中大多數(shù)語句雖然并未包含“法效果”要素，但確實(shí)涵括了較為典型的具有強(qiáng)制性和可實(shí)施的適用性特征——具有相對(duì)明晰的規(guī)則和將該規(guī)則付諸實(shí)施的意圖。這種規(guī)范特點(diǎn)正好符合“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的特征。

四、《民族區(qū)域自治法》“序言”規(guī)范實(shí)施路徑

（一）“行為規(guī)范”的實(shí)施路徑不適用于“序言”的實(shí)施

“司法適用導(dǎo)向的法律”，屬于“行為規(guī)范”?！靶袨橐?guī)范”在規(guī)范屬性上屬于“消極規(guī)范”。即規(guī)范結(jié)構(gòu)是以“構(gòu)成要件”與“案件事實(shí)”進(jìn)行“反思平衡”①鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉效力論》，《法商研究》2017 年第4 期。產(chǎn)生“法律后果”的構(gòu)造，其主要的實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制是“邏輯涵攝”，即法律規(guī)范是“大前提”，案件事實(shí)是“小前提”，通過“涵攝”可以得出相應(yīng)的“法律（裁判）結(jié)論”，行為規(guī)范一方面可以通過構(gòu)成要件來評(píng)價(jià)，另一方面，當(dāng)要件在形式上無法獲得滿足時(shí)，還可以運(yùn)用規(guī)范目的來評(píng)價(jià)?！靶袨橐?guī)范”的實(shí)施路徑顯然不適用于《民族區(qū)域自治法》“序言”的實(shí)施中，這是因?yàn)椤靶蜓浴敝幸?guī)定了大量相關(guān)義務(wù)主體需要去實(shí)現(xiàn)的未來的目標(biāo)，如“努力發(fā)展本地方的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，為國家建設(shè)作出貢獻(xiàn)”，“努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”等。這些目標(biāo)的評(píng)價(jià)因素極其復(fù)雜，“目標(biāo)規(guī)范”效力由強(qiáng)到弱可以分為：“經(jīng)過一段時(shí)間，下位法制定者不履行立法義務(wù)，則與上位法規(guī)定相抵觸的規(guī)范自行失效”到“盡管是對(duì)下位階規(guī)范的制定者的指導(dǎo)原則，但是依然具有拘束力”。言外之意，只要義務(wù)主體真正開始立法或行政執(zhí)法部門開始按照上位法設(shè)定的路徑和目標(biāo)開始作為，就很難評(píng)價(jià)其沒有貫徹落實(shí)“目標(biāo)規(guī)范”的內(nèi)容。除非兩種極端的情形：一是從源頭上不作為；二是義務(wù)主體的作為明顯違背上位法預(yù)設(shè)的目標(biāo)和路徑。因此“行為規(guī)范”追求個(gè)案裁判中的精確性的評(píng)價(jià)機(jī)制沒有能力評(píng)價(jià)“目標(biāo)規(guī)范”的實(shí)施，“目標(biāo)規(guī)范”可能的評(píng)價(jià)因素在于上下級(jí)義務(wù)主體之間如何科學(xué)合理配置各層級(jí)目標(biāo)任務(wù)，以及各層級(jí)實(shí)施主體的人、財(cái)、物條件。

“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的規(guī)范性質(zhì)有助于澄清理論界關(guān)于《民族區(qū)域自治法》“序言”的效力問題，同時(shí)也決定了“序言”規(guī)范實(shí)現(xiàn)的路徑。而這種“目標(biāo)規(guī)范”的實(shí)施體現(xiàn)到《民族區(qū)域自治法》“序言”的具體內(nèi)容中，可具體細(xì)分為遵守性規(guī)范實(shí)施與積極的規(guī)范實(shí)施。二者彼此關(guān)聯(lián)，前者為后者提供基礎(chǔ)和前提，后者是前者的具體化和延伸。

（二）“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”實(shí)施路徑適用于“序言”的規(guī)范實(shí)施

“目標(biāo)規(guī)范”在實(shí)施方面具有較大的彈性空間。但并不意味著立法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門通過下位階的規(guī)范具體細(xì)化落實(shí)上位階規(guī)范的內(nèi)容時(shí)擁有無限的自由裁量空間，反而細(xì)化落實(shí)上位法規(guī)定的整個(gè)過程限定在一個(gè)“框架秩序”中，即遵守上位階規(guī)范是一切法律關(guān)系主體的義務(wù)，而適用法律卻是法律授權(quán)的國家專門機(jī)關(guān)的職責(zé)。②侯健：《法律判斷過程中的反思平衡》，《清華法學(xué)》2016 年第5 期。

1.《民族區(qū)域自治法》“序言”的遵守性規(guī)范實(shí)施

從法實(shí)施的角度看，遵守性實(shí)施就是法的遵守，即“邊界控制”。法的遵守和法的適用具有如下區(qū)別：（1）法遵守的主體具有普遍性，而法適用的主體具有壟斷性。（2）法的遵守較多體現(xiàn)為被動(dòng)性和服從性，而法的適用具有主動(dòng)性和可選擇性。（3）法的遵守不直接援引憲法條文處理具體問題，而法的適用則相反。（4）法遵守時(shí)，法有關(guān)規(guī)定對(duì)法律關(guān)系主體具有絕對(duì)權(quán)威性，而法適用時(shí)則不一定。③童之偉：《憲法適用應(yīng)依循憲法本身規(guī)定的路徑》，《中國法學(xué)》2008 年第6 期。在憲法上，憲法的遵守和適用密切相關(guān)。遵守憲法是實(shí)施憲法的基本的和首要的方式，適用憲法必須以遵守憲法為前提和基礎(chǔ)，適用憲法是實(shí)施憲法活動(dòng)在遵守憲法基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展。借鑒于法的遵守和法的適用之間的關(guān)系，大多數(shù)的《民族區(qū)域自治法》“序言”內(nèi)容必然兼具遵守性效力和適用性效力。在《民族區(qū)域自治法》“序言”中，單純只具有遵守性效力的內(nèi)容為：“序言”第1 段、“序言”第3 段第1 句、“序言”第6 段。

《民族區(qū)域自治法》“序言”遵守性效力又可以細(xì)分為確認(rèn)性效力和解釋性效力，其中，確認(rèn)性效力主要是指確認(rèn)法作為國家強(qiáng)制力的基礎(chǔ)，使國家使用強(qiáng)制力具有正當(dāng)性依據(jù)。具體表現(xiàn)為：第一，通過《民族區(qū)域自治法》“序言”的形式，確認(rèn)了國家的基本政策、基本制度、基本原則、基本屬性、基本評(píng)價(jià)等民族區(qū)域自治制度特定事項(xiàng)。①童之偉：《憲法適用應(yīng)依循憲法本身規(guī)定的路徑》。意在賦予特定事項(xiàng)規(guī)范屬性并加以“宣誓”。第二，是對(duì)于民族區(qū)域自治制度作為一項(xiàng)基本政治制度的確認(rèn)，比如《民族區(qū)域自治法》“序言”第1 段第2 句；而“序言”第6段則是以“序言”（法律）的形式確認(rèn)法律的性質(zhì)，這樣的確認(rèn)性規(guī)定不僅是將憲法中規(guī)定的作為一項(xiàng)根本政治制度的民族區(qū)域自治制度在《民族區(qū)域自治法》文本中的刻錄，更是一種憲法規(guī)范的邏輯傳遞，確認(rèn)了《民族區(qū)域自治法》作為一部基本法律在民族法規(guī)、地方性民族立法中的核心地位。從實(shí)證法學(xué)派的角度出發(fā)，法律的實(shí)效性來自于“公民普遍的確信與承認(rèn)”②鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉效力論》。。確認(rèn)法律本身就是對(duì)法律的遵守。第三，確認(rèn)了國家在落實(shí)民族區(qū)域自治制度方面所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。比如，“序言”第4 段第1 句規(guī)定：“堅(jiān)持實(shí)行民族區(qū)域自治，必須切實(shí)保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律與政策；必須大量培養(yǎng)少數(shù)民族的各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！?/p>

而解釋性效力則要求在實(shí)現(xiàn)法的實(shí)施過程中，解釋一個(gè)法律規(guī)定必須顧及整個(gè)法秩序，以維護(hù)法秩序的一貫性和統(tǒng)一性。此種體系的思維不僅需要考慮到法的一般原理原則，同時(shí)包含目的解釋在內(nèi)，包含法律目的思想的整體。③王澤鑒：《法律思維與案例研習(xí)——請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)理論體系》，自版，2019 年，第108—109 頁。在《民族區(qū)域自治法》中的表現(xiàn)就是，“序言”可以作為正文內(nèi)容解釋的基礎(chǔ)。如《民族區(qū)域自治法》“序言”第2 段為理解正文第三章“自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)”的性質(zhì)和原則提供依據(jù)。又如《民族區(qū)域自治法》第六章規(guī)定“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”中的“上級(jí)”既可以解釋為特定民族自治地方的上級(jí)國家機(jī)關(guān)，也可以解釋為中央國家機(jī)關(guān)。此時(shí)結(jié)合“序言”第4 段“國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”的表述，基于主體的競(jìng)合，“上級(jí)國家機(jī)關(guān)”的概念需要通過“序言”第4 段“國家”一詞的體系解釋進(jìn)一步明確。④參見楊日然：《法理學(xué)》，臺(tái)北：三民書局，2017 年。

遵守性規(guī)范實(shí)施，要求所有國家行為不得超出憲法的界限，并通過一定的程序和制度設(shè)計(jì)，對(duì)法律規(guī)范體系和國家行為進(jìn)行合憲性控制。⑤鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉效力論》?！稇椃ā泛汀睹褡鍏^(qū)域自治法》“序言”中規(guī)定了大量的不確定法律概念和模糊術(shù)語，如《民族區(qū)域自治法》“序言”通過大量的宣誓性和確認(rèn)性條款（“序言”第1 段、“序言”第5 段、“序言”第6 段），將憲法中所規(guī)定的國家的基本政策（憲法“序言”第1 段、憲法“序言”第6 段），國家的任務(wù)（憲法“序言”第4 段、憲法“序言”第5 段）刻錄到《民族區(qū)域自治法》“序言”中，基于“同憲法密切關(guān)聯(lián)”作為遵守性規(guī)范實(shí)施路徑的核心，通過：第一，運(yùn)用與《憲法》的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相似性表述借助憲法的權(quán)威提升規(guī)制效果；第二，基于《憲法》賦予民族區(qū)域自治制度基本法地位，經(jīng)由違憲法律責(zé)任的追究而實(shí)現(xiàn)對(duì)違背序言相關(guān)規(guī)定行為的糾偏。⑥翟國強(qiáng)：《中國憲法實(shí)施的雙軌制》，《法學(xué)研究》2014 年第3 期。

基于《憲法》賦予民族區(qū)域自治制度與基本法地位，經(jīng)由違憲法律責(zé)任的追究而實(shí)現(xiàn)對(duì)違背憲法中民族區(qū)域自治制度的規(guī)定的制裁與糾正。目前中國存在的違憲法律責(zé)任主要是法律規(guī)范的無效和政府行為的無效，⑦鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉效力論》。而無效本身就是制裁。⑧姚國建：《違憲責(zé)任論》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006 年，第31—33 頁?！睹褡鍏^(qū)域自治法》“序言”第1 段和第6 段確立了《民族區(qū)域自治法》的基本法律地位，結(jié)合《立法法》75 條“不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定……作出變通規(guī)定”。具體個(gè)案為：《恩施州土家族苗族自治州自治條例》第6 條第2 款和第3 款中的規(guī)定“在不違背憲法和法律的原則下”，其中的法律原則主要指民族區(qū)域自治法的規(guī)定。即在制度設(shè)計(jì)上，民族立法不得違背作為實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律的特別規(guī)定，否則就會(huì)造成所創(chuàng)制的規(guī)范無效的制裁后果?！睹褡鍏^(qū)域自治法》基本法律地位的確認(rèn)通過憲法效力的“傳導(dǎo)”而達(dá)到某種程度上的合憲（法）性控制效果。具體表現(xiàn)為：《民族區(qū)域自治法》的下位法（比如自治條例、單行條例）立法過程中，盡管根據(jù)《立法法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定可以行使變通權(quán)，但是不得違背憲法和作為落實(shí)憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律精神，從而保證了民族法律體系的融貫，避免規(guī)范之間的相互沖突。而《民族區(qū)域自治法》“序言”的遵守性實(shí)施主要是靠憲法權(quán)威的加持，并且通過其基于“憲法性法律”而產(chǎn)生的“效力傳導(dǎo)”進(jìn)行的間接合憲（法）性控制功能。

2.《民族區(qū)域自治法》“序言”積極的規(guī)范實(shí)施

遵守上位階規(guī)范是一切法律關(guān)系主體的義務(wù)，因此遵守性實(shí)施實(shí)際上就是不違反憲法和法律的規(guī)定和原則，而適用法律卻是法律授權(quán)的國家專門機(jī)關(guān)的職責(zé)，需要國家機(jī)關(guān)積極作為來實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)。

《民族區(qū)域自治法》“序言”中占較大篇幅的第4 自然段和第5 自然段的內(nèi)容盡管從傳統(tǒng)“行為規(guī)范”的結(jié)構(gòu)來看，缺乏“法律后果”要件而欠缺可實(shí)施性，但是在“目標(biāo)規(guī)范”中看，如果法律文本的語意能夠確定主體，并且能夠推斷出一套嚴(yán)密的權(quán)利義務(wù)關(guān)系那么就具有適用性。比如，“序言”第4 自然段第1 句中，國家作為義務(wù)主體要完成行為內(nèi)容可以確定為：“努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”；“序言”第4 自然段第1 句中民族自治地方作為義務(wù)主體要完成的行為內(nèi)容可以確定為：“保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，……努力發(fā)展本地的社會(huì)主義建設(shè)，為國家建設(shè)作出貢獻(xiàn)”；“序言”第4 段第1 句中國家和民族自治地方共同作為義務(wù)主體，要實(shí)現(xiàn)的行為內(nèi)容可以確定為：“反對(duì)大民族主義和地方民族主義”；“序言”第5 段的義務(wù)主體可以確定為民族自治地方的各族人民和全國人民，行為內(nèi)容可以確定為：“進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”“精神文明建設(shè)”“經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展”“建成富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”；“序言”第2 段第1 句中國家作為義務(wù)主體，行為內(nèi)容可以確定為：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；“序言”第2 段第1 句中民族自治地方作為義務(wù)主體須要實(shí)現(xiàn)的行為內(nèi)容可確定為：“實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”。

《民族區(qū)域自治法》“序言”具有目標(biāo)性、抽象性、政治性等特征，具有如下功能：第一，明確目標(biāo)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》“序言”的綱領(lǐng)性首先體現(xiàn)為其內(nèi)容表達(dá)了對(duì)于未來的目標(biāo)的追求，是國家、民族自治地方、全國各族人民在今后一段時(shí)期努力的方向和奮斗的目標(biāo)，此種對(duì)未來目標(biāo)的追求同國家的責(zé)任密切聯(lián)系在一起，即在明確未來目標(biāo)的同時(shí)，相應(yīng)地賦予了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任。①黃舒芃：《純粹法學(xué)如何看待規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系？》。比如，《民族區(qū)域自治法》“序言”第3 段第2 句“繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，使這一制度在國家的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用”，其中繼續(xù)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度一方面是國家對(duì)于未來的目標(biāo)追求，另一方面也暗含了這是國家（中央）必須予以保障和落實(shí)的，即課予國家權(quán)力機(jī)關(guān)以責(zé)任。在《民族區(qū)域自治法》“序言”第5 段“加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，建設(shè)團(tuán)結(jié)、繁榮的民族自治地方，為各民族的共同繁榮，把祖國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家而努力奮斗”，這在憲法“序言”第11 段中也有類似的規(guī)定，將國家的這一目標(biāo)通過規(guī)范的形式規(guī)定到《民族區(qū)域自治法》“序言”中，也意味著國家就有義務(wù)保障規(guī)范條文的落實(shí)。第二，規(guī)劃行為。在《民族區(qū)域自治法》“序言”的條款中有諸多條款是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于國家未來應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)而確立和規(guī)劃的行為要求和準(zhǔn)則，明確落實(shí)國家責(zé)任所需要采取的手段和措施。②殷嘯虎：《對(duì)我國憲法政策性條款功能與效力的思考》，《政治與法律》2019 年第8 期。如“序言”第4 段中的“必須大量培養(yǎng)少數(shù)民族的各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人”、“努力幫助民族自治地方加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”等這些路徑和規(guī)劃行為規(guī)定了國家在加快建設(shè)民族自治地方經(jīng)濟(jì)文化方面所負(fù)有的責(zé)任。因此，《民族區(qū)域自治法》“序言”盡管屬于面向未來的抽象規(guī)范，但它可以通過細(xì)化來明確相關(guān)義務(wù)主體和規(guī)范的內(nèi)容，從而貫徹落實(shí)規(guī)范。

“行為規(guī)范”的實(shí)施路徑不符合中國《民族區(qū)域自治法》的“目標(biāo)規(guī)范”屬性而不可用，因?yàn)樾袨橐?guī)范意在使規(guī)定的行為得以發(fā)生，禁止的行為不發(fā)生，從而促進(jìn)潛在的立法目標(biāo)。其運(yùn)作模式是以“如果……那么……”的模式運(yùn)作，其評(píng)價(jià)邏輯是“涵攝”，得出的“是”與“否”的二分判斷。①殷嘯虎：《對(duì)我國憲法政策性條款功能與效力的思考》。但現(xiàn)實(shí)中《民族區(qū)域自治法》卻有證據(jù)表明得到了良好的實(shí)施，這可以從《中國民族區(qū)域自治〈白皮書〉》《西藏和平解放與繁榮發(fā)展〈白皮書〉》等文件中得到佐證。《民族區(qū)域自治法》得到良好實(shí)施的原因在于另一種更具有可操作性的積極的規(guī)范實(shí)施路徑在發(fā)生作用。即“目標(biāo)規(guī)范”的實(shí)施路徑。

實(shí)際上“目標(biāo)規(guī)范”的實(shí)施路徑，仍需立足目標(biāo)規(guī)范本身，但“目標(biāo)規(guī)范”僅僅設(shè)定目標(biāo)，同時(shí)敦促適用者盡可能去達(dá)成目標(biāo)，但卻無法告訴規(guī)范適用主體如何具體去達(dá)成目標(biāo)。此時(shí)需要借助與“目標(biāo)規(guī)范”同質(zhì)但更具體的“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的實(shí)施規(guī)則?！靶姓?zhí)法導(dǎo)向的法律”側(cè)重的授權(quán)功能，針對(duì)的主要對(duì)象是國家機(jī)關(guān)（官員），法律通過授權(quán)，賦予國家機(jī)關(guān)（官員）在貫徹執(zhí)行法律的某些事務(wù)上有決策決定和執(zhí)行的自由形成空間。法律規(guī)范通過被授權(quán)的國家機(jī)關(guān)（官員）在自由形成空間中確定了貫徹實(shí)施的低位階的法律規(guī)范，這一低位階的法律規(guī)范還可能再被授權(quán)更低層級(jí)的國家機(jī)關(guān)（官員）并由他們?cè)佼a(chǎn)生出一個(gè)更低位階的法律規(guī)范。②沈壽文：《理解“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”——一種對(duì)我國〈民族區(qū)域自治法〉立法思路的思考》。這種低位階（或者更低位階的法律規(guī)范）“可能是一個(gè)命令規(guī)范，也可能是另一個(gè)授權(quán)規(guī)范?！谑跈?quán)規(guī)范鏈條的底端總有這樣一個(gè)授權(quán)規(guī)范，它本身（被）授權(quán)去頒布一個(gè)命令規(guī)范”③[德]諾伯特·霍斯特：《法是什么？——法哲學(xué)的基本問題》，雷磊譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017 年，第89—90 頁。。其具體的實(shí)施模式就是“高層級(jí)法律規(guī)范→低層級(jí)法律規(guī)范→更低層級(jí)法律規(guī)范（直至最終產(chǎn)生出一個(gè)命令/強(qiáng)制規(guī)范）”④[德]諾伯特·霍斯特：《法是什么？——法哲學(xué)的基本問題》，轉(zhuǎn)引自沈壽文：《理解“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”——一種對(duì)我國〈民族區(qū)域自治法〉立法思路的思考》。。

在中國的《民族區(qū)域自治法》中規(guī)定有大量的賦予義務(wù)主體積極去實(shí)施的任務(wù)，在規(guī)范表述中也使用了大量的不確定法律概念。在“序言”部分，包括“尊重和保障”“促進(jìn)”“堅(jiān)持和完善”“切實(shí)保障”“貫徹執(zhí)行”“大量培養(yǎng)”“努力發(fā)展”“努力幫助”“維護(hù)團(tuán)結(jié)”“加強(qiáng)建設(shè)”“加速發(fā)展”“努力奮斗”等?，F(xiàn)實(shí)中《民族區(qū)域自治法》“序言”積極實(shí)施正是依靠：“高層級(jí)法律規(guī)范→低層級(jí)法律規(guī)范→更低層級(jí)法律規(guī)范（直至最終產(chǎn)生出一個(gè)命令/強(qiáng)制規(guī)范）”的“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的實(shí)施路徑來獲得實(shí)施。具體而言，《民族區(qū)域自治法》的“序言”的內(nèi)容正是通過授權(quán)給下位階的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等的制定機(jī)關(guān)通過制定上述法律性文件予以實(shí)現(xiàn)。如《民族區(qū)域自治法》“序言”第4 段中的“大量培養(yǎng)少數(shù)民族各級(jí)干部”的抽象的規(guī)定，具體落實(shí)為《云南省德宏州自治條例》第23 條第1 款“自治州國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位配備各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部……合理確定當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的名額和比例，適當(dāng)放寬任職和錄用名額”。第2 款“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族公民”。第24 條規(guī)定“自治州的自治機(jī)關(guān)加強(qiáng)干部培訓(xùn)工作，辦好民族干部學(xué)校，并且有計(jì)劃地選送干部到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者國外學(xué)習(xí)進(jìn)修”。又如“序言”第5 段中規(guī)定民族自治地方和全國各族人民“加速民族自治地方的經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展”，在《云南省楚雄彝族自治州自治條例》中通過第四章“自治州的經(jīng)濟(jì)建設(shè)”予以落實(shí)，其中具體規(guī)定了“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“完善雙層經(jīng)營體制”“鼓勵(lì)發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)組織”“建立和完善土地交易市場(chǎng)”“積極發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)”等來實(shí)施上位階法律規(guī)范的內(nèi)容。再如“序言”第4 段中規(guī)定“維護(hù)民族團(tuán)結(jié)”的抽象國家任務(wù)，通過下位階的立法性文件予以落實(shí)的情況有：《云南省迪慶藏族自治州自治條例》中第八章規(guī)定了“保障自治州內(nèi)各民族平等”“推廣普通話和漢字”“定期召開民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)”“維護(hù)民族鄉(xiāng)和散居民族的權(quán)益”“每年9 月設(shè)立為自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步月”等。在“序言”第五段中“加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)”方面具體落實(shí)的情況有：通過《湖北省恩施土家族苗族自治州自治條例》第14—24 條予以落實(shí)，內(nèi)容主要包括自治州人民代表大會(huì)的具體舉行方式以及組成人員比例等，以及自治條例和單行條例的修改程序等，同時(shí)規(guī)定政府組成人員等具體問題。以上實(shí)施的情況也驗(yàn)證了《中國的民族區(qū)域自治（白皮書）》（2005）等文件中所描述的中國的民族區(qū)域自治制度實(shí)施狀況良好是“符合國情的政治制度”的結(jié)論。

五、結(jié) 語

《民族區(qū)域自治法》“序言”的規(guī)范類型在法理上不屬于作為“行為規(guī)范”的“司法適用導(dǎo)向的法律”，而屬于作為“目標(biāo)規(guī)范”的“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”，其實(shí)施路徑整體上不適用“行為規(guī)范”的通過“邏輯涵攝”獲得特定結(jié)論的實(shí)施路徑，而是通過與“目標(biāo)規(guī)范”同質(zhì)但更加具體的“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的實(shí)施路徑。然而也需要注意的是并非所有的《民族區(qū)域自治法》“序言”中的條款都是通過“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的這種積極實(shí)施路徑來獲得實(shí)現(xiàn)，“序言”中部分條款是通過遵守性實(shí)施，即通過發(fā)揮“確認(rèn)性效力”和“解釋性效力”，通過憲法效力加持和傳遞而進(jìn)行的間接合憲（法）性控制。

此外，此種“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”實(shí)施，需要依賴下位階的立法者以及行政執(zhí)法部門對(duì)《民族區(qū)域自治法》“序言”中的立法或者執(zhí)法目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行積極作為。因此，需要充分調(diào)動(dòng)立法性文件制定者和行政執(zhí)法部門的積極性和能動(dòng)性。這就涉及法律之外的評(píng)價(jià)因素，比如事后監(jiān)督和有效的激勵(lì)機(jī)制。而如何實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和激勵(lì)才能使“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”得到充分的貫徹實(shí)施，目前并不清楚。

盡管如此，法理上的這種“行政執(zhí)法導(dǎo)向的法律”的思路，有助于澄清《憲法》《民族區(qū)域自治法》《就業(yè)促進(jìn)法》這類積極規(guī)范的效力以及實(shí)施路徑問題，值得進(jìn)一步深入研究。