治理異化：農(nóng)村發(fā)展內(nèi)卷困境的一個解釋框架

張紅陽 魏長青

一、問題提出：“小鄉(xiāng)村對接大國家”的內(nèi)卷困境

社會治理是最具中國特色的社會學(xué)概念之一①李強：《抓住中國社會學(xué)發(fā)展的主脈絡(luò)》，《人民日報》2016 年8 月29 日。，作為社會治理組成部分的鄉(xiāng)村治理在中國現(xiàn)代化實踐中也受到格外的重視。伴隨新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，尤其是黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，中國的農(nóng)村工作取得了長足的進(jìn)步，鄉(xiāng)村治理成效惠及全國億萬農(nóng)民。然而，在國家高度重視農(nóng)村發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)村治理并不會自然而然地順利而有效?！靶∴l(xiāng)村，大國家”向來都是學(xué)界普遍關(guān)注的問題，“大國家”也非常希望有效對接“小鄉(xiāng)村”。但是，由于鄉(xiāng)村治理不夠有效，在惠農(nóng)政策具體的落實環(huán)節(jié)，存在著落實不夠有力、收效不夠理想等“最后一公里”的問題，導(dǎo)致農(nóng)民自身的利益訴求無法與自上而下的項目意圖有效對接，甚至發(fā)生項目亂象和項目沖突。②夏瓊：《農(nóng)民利益追求與農(nóng)村社會沖突——關(guān)于農(nóng)村部分“進(jìn)村”項目的思考》，《學(xué)術(shù)界》2015 年第3 期。這意味著，在當(dāng)前全新的、前所未有的歷史條件與政策環(huán)境下，由于鄉(xiāng)村治理難以科學(xué)、民主和高效運轉(zhuǎn)，很多地區(qū)陷入了“有增長無發(fā)展、投資低效益”的內(nèi)卷化困境。

“內(nèi)卷”是農(nóng)村社會學(xué)的經(jīng)典概念。黃宗智教授作為“內(nèi)卷”的漢語引入者，在先后出版的《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會變遷》（1988）和《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》（1992）兩書中，對華北和江南兩地以至整個中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會問題都做了詳細(xì)的分析，并提出“沒有發(fā)展的增長”是中國農(nóng)村始終無法擺脫貧困的根源。對黃宗智當(dāng)年提出的內(nèi)卷的核心理解便是“沒有發(fā)展的增長”，他認(rèn)為“沒有發(fā)展的增長與有發(fā)展的增長之間的區(qū)別對了解中國農(nóng)村貧困和不發(fā)達(dá)的持續(xù)來講是極其重要的”①黃宗智：《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，北京：中華書局，1992 年，第12 頁。。當(dāng)然，當(dāng)下的農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)與黃宗智教授當(dāng)時的分析背景發(fā)生了根本性的變化，但如果從投入產(chǎn)出比的角度，即從國家的大量投入與產(chǎn)出效益相對不夠理想的角度，內(nèi)卷的問題還是依然存在的，即項目投入的數(shù)量和密度持續(xù)增長而供給的效能卻一直難以提高。

在國家投入低的情況下這種內(nèi)卷問題產(chǎn)生的消耗尚且有限，破壞性可控，然而在新時代鄉(xiāng)村振興背景下，國家向鄉(xiāng)村投入的資源越來越大，內(nèi)卷問題不解決，大量的投入陷入低效運轉(zhuǎn)的內(nèi)卷困局，會造成極大的資源浪費，引發(fā)農(nóng)民的不滿。當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展過程的內(nèi)卷困境典型表現(xiàn)有哪些？這種困境是怎樣發(fā)生的？根源是什么？如何走出內(nèi)卷困境？這些都是亟待探討的問題。

二、內(nèi)卷困境的表現(xiàn)：進(jìn)村項目低效運轉(zhuǎn)

本文希望通過考察項目進(jìn)村情況，深入分析鄉(xiāng)村發(fā)展中的低效內(nèi)卷。在21世紀(jì)初“項目進(jìn)村”“項目治理”還只是政府行為的一個方面，近年來則逐漸成為各地政府行為的主要模式，這種現(xiàn)象被很多學(xué)者稱作“項目治國”或“項目治村”。為全面深入了解鄉(xiāng)村治理中進(jìn)村項目面臨的問題，筆者在燕城村②按學(xué)術(shù)慣例，對地名、人名進(jìn)行了技術(shù)處理。駐點調(diào)研3個月，專門向該村村民，特別是有一定權(quán)威的老黨員和常住村民了解項目落實情況，為本文獲取了大量有關(guān)進(jìn)村項目運轉(zhuǎn)的訪談錄音與文字資料，充分地保證了田野調(diào)查資料的豐富與翔實。華北燕城村作為典型的北方農(nóng)村，自2005 年以來，幾乎每年都有專項資金支持當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，然而效果并不理想，甚至出現(xiàn)了進(jìn)村項目“一條龍”式腐敗。③2016 年，礦市紀(jì)委聯(lián)合檢察機關(guān)查處古商營鎮(zhèn)（燕城村所在鎮(zhèn)）政府工作人員行賄、市林業(yè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人員濫用職權(quán)、受賄案，共查辦涉案人員10 人。這是一起從市直主管部門、鎮(zhèn)鄉(xiāng)主管領(lǐng)導(dǎo)到一般干部和村干部的“一條龍”式腐敗案例。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，燕城村存在著進(jìn)村項目“無用、不實用，不及時、不落實，不適用、不科學(xué)，有前勁、沒后勁”等情況，這些問題在總體上均反映出“項目進(jìn)村”的“最后一公里”問題。

（一）項目的“無用”、不實用

有些與農(nóng)民生活并不密切相關(guān)、農(nóng)民需求并不強烈的項目被急匆匆地上馬，被農(nóng)民抱怨為“無用”“不實用”。地方非常看重的項目，反而被視作“無用”的工程，當(dāng)然此處的“無用”并非沒有一點實際意義，而是農(nóng)民根據(jù)當(dāng)前階段的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀認(rèn)為某些項目價值不大。這一方面是因為他們相應(yīng)的生活習(xí)慣還沒有形成，另一方面則是這些項目在他們看來并不實用，還有更重要的項目需要落實。據(jù)中標(biāo)公告，2017 年3 月，《礦縣鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善項目燕城村污水管網(wǎng)及污水處理設(shè)備工程》總中標(biāo)金額為161 余萬元，一百多萬元的數(shù)額在燕城村農(nóng)民看來非常龐大，但是因為深覺此項目與其改善生活關(guān)系不大，很多人認(rèn)為這是一種巨大的浪費。

現(xiàn)在村里的好多項目和我們老百姓關(guān)系不大，你說這個污水工程要花那么多錢，有什么用??？當(dāng)然也不是沒有一點用，可能國家覺得應(yīng)該保護(hù)環(huán)境吧，但是我真的是感覺還有比這項目更有用、更急迫的項目需要上馬。污水處理之外農(nóng)民更關(guān)心的問題沒有受到足夠的重視。（訪談，YCCCMQX20170826）

的確，在農(nóng)村未來的發(fā)展方向上而言，污水集中處理是非常有必要的，但是在當(dāng)前尚存在大量農(nóng)民更為關(guān)心的問題（如自來水工程、垃圾整治）沒有得到解決的情況下，將如此龐大的國家資金用于此類工程，農(nóng)民并不滿意。進(jìn)村項目“吃力不討好”的原因往往就在這里，很多政府急切推動的項目并沒有回應(yīng)農(nóng)民最迫切的訴求，反而消耗了大量國家資源。國家意圖與農(nóng)民需求之間出現(xiàn)了偏差，限制了項目效果的最大化。項目進(jìn)村還是應(yīng)該重視農(nóng)民的主體性，關(guān)注農(nóng)民的心聲，尊重農(nóng)民的需求，否則容易導(dǎo)致供給與需求之間的斷裂，這也是當(dāng)前項目進(jìn)村效果不理想的重要原因之一。

（二）項目的不落實、不及時

上文已經(jīng)提及，有一些項目對于改善農(nóng)民生活狀況具有積極意義，農(nóng)民也非常期待，但卻未能得到落實，或者落實不夠及時，導(dǎo)致農(nóng)民對村干部有抱怨與對基層政府的不滿。例如，自來水工程得不到及時落實，且歷經(jīng)挫折。雖然燕城村家家戶戶都有一口水井解決用水問題，但是自來水工程隨著地下水水質(zhì)變差依舊非常有必要。近年來，由于礦市鋼鐵企業(yè)用水量巨大，地下水水位、水質(zhì)明顯下降，淺水層已經(jīng)變成了有異味的“苦水”，依靠自來水工程獲取深層地下“甜水”是村民迫切的訴求。

村里的自來水工程，2013 年花了100 多萬，沒通水。2016 年又花了100 多萬，勉強能吃上水。兩次一共花了300 萬左右，整個村子就180 多戶，平均一戶相當(dāng)于花了近2 萬塊投入到工程里。這2萬如果用于自家打一個深井綽綽有余，而且每個房間都能供水。很多工作做得不太切合實際，上面錢沒少花，群眾實惠沒得到，怨聲載道。（訪談，YCCDSYHYS20170903）

村民普遍支持加快建設(shè)自來水工程，盡快吃上深水井里的“甜水”，以及早告別吃“苦水”的局面。但是這一民生工程，卻引發(fā)農(nóng)民不滿。自來水工程前后建了兩次，第一次的工程連深水井都沒挖，抽水裝置也沒有購置，鋪設(shè)的管道全是不能用的劣質(zhì)水管。水龍頭擺在農(nóng)戶大門口當(dāng)作檢查的擺設(shè)，被曝光之后才得以重新?lián)芸钤俅涡藿??？上У谝淮螕芸钯Y金被浪費，再次修建的效果也不甚理想，因為幾乎沒有村民相信自來水工程能夠正常落實，大多數(shù)村民還是將水龍頭置于大門口，而燕城村家家戶戶都有大院子，日常用水非常不便，只有少量農(nóng)戶自掏腰包進(jìn)行了改造，將自來水引入院子或廚房中。

（三）項目的不適用、不科學(xué)

有一些項目初衷很好，但在實施之后會發(fā)現(xiàn)其實可能并不適合在華北農(nóng)村使用，設(shè)計本身也不夠科學(xué)。而為了配合基層政府對項目的推廣，村里不得不“硬著頭皮”上項目。有時也的確無法預(yù)先判斷出一些項目的后續(xù)影響，在項目建成后才發(fā)現(xiàn)尚有不切合農(nóng)村實際的元素。

切合實際的，老百姓確實需要的，這些工作做好了，老百姓才會認(rèn)可。比如，修路、裝路燈這是需要的，建房補助也是需要的。其他的比如抽水廁所、污水集中處理，還有強行把村民的圍墻統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)樣式其實都不是群眾急切需要的。（訪談，GSYZZFZLH20170705）

燕城村推動旱廁轉(zhuǎn)水廁改造之后，北方農(nóng)村冬季室外氣溫過低，抽水廁所僅在非冬季能正常使用。這樣就造成在夏季推廣的抽水廁所到了冬天才被發(fā)現(xiàn)其設(shè)計并不適合當(dāng)?shù)貧夂?。另外，因水壓不足廁所沖不干凈，村民普遍反映不太好用，廁所清理的問題也隨之而來，農(nóng)村沒有城市中的下水道，當(dāng)儲糞池?zé)o空間可用時，處理起來非常麻煩。因此，將農(nóng)村旱廁改造成和城里一樣的沖水廁所，使農(nóng)村廁所遠(yuǎn)離惡臭、不衛(wèi)生的尷尬，本是一件好事，可是在推廣中出現(xiàn)的各類問題導(dǎo)致本來得到擁護(hù)的項目因為設(shè)計的不適用、不科學(xué)，被村民詬病。同時，有的項目過于要求統(tǒng)一規(guī)劃，沒有征求群眾意見，喪失了地方特色與傳統(tǒng)風(fēng)貌。相關(guān)部門應(yīng)該吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，在“改房、改水、改路、改廁、改廚”等與農(nóng)民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，最大可能尊重農(nóng)民的主體性，以農(nóng)民為中心去確定項目、設(shè)計項目、落實項目。

（四）項目的有前勁、沒后勁

“有前勁、沒后勁”指的是很多項目開始建的時候熱火朝天，后期的維護(hù)與長效性卻無法得到有效保證。例如，燕城村太陽能電池發(fā)電項目在落實后卻無法發(fā)揮最大效用，一方面是由于惰性造成很少有人學(xué)習(xí)使用方法，也不愿投資電線將電流引到房內(nèi)；另一方面是在建設(shè)后并沒有相應(yīng)的跟蹤服務(wù)長效機制，確保電池板的有效利用。有一些電池板被置于農(nóng)戶大門旁的果樹后，無法接觸陽光，也是無人負(fù)責(zé)。項目“有前勁、沒后勁”的情況同樣危害非常大，出現(xiàn)這個問題的原因在更大程度上并非項目本身的技術(shù)問題，而是對項目的管理問題。這便說明，如果技術(shù)沒有問題，管理出了問題，項目依舊無法得到群眾的認(rèn)可。

三、治理異化：鄉(xiāng)村治理低效背后的“暗力量”

項目進(jìn)村在實踐中遭遇的問題，映照出的是國家治理體系與基層自治體系銜接失衡的問題，反映了治理能力與效能并未在資源輸入增長的情況下同步優(yōu)化。農(nóng)村發(fā)展中的低效內(nèi)卷困境，說到底其實是治理的低效困境。

為什么在當(dāng)前越來越強調(diào)社會治理現(xiàn)代化、基層治理組織和制度越發(fā)完善、國家投入資源越來越多的背景下，社會治理的問題卻又凸顯出來了呢？筆者以為根源在于存在一種結(jié)構(gòu)性的消解力量，其可以用來解釋治理低效的問題在各地比較普遍存在的現(xiàn)象。解決不了這個根源問題，一味強調(diào)社會治理的“應(yīng)然”做法，是沒有太大意義的。就以強調(diào)村民參與為例，既有研究幾乎都會提出要加強村民參與，完善村民參與機制，國家的政策也反復(fù)強調(diào)這一點。但現(xiàn)實中，為何村民參與在一定程度上無法得到保證？這就需要找到問題的根源，探究清楚是什么在消解鄉(xiāng)村治理。

根據(jù)以往的研究，鄉(xiāng)村治理異化可以被界定為：鄉(xiāng)村治理的主體、規(guī)則、關(guān)系、行為、目標(biāo)等諸多要素偏離初衷，甚至走向反面的危險情況。不同于私人領(lǐng)域的人情異化、婚姻異化等現(xiàn)象，治理異化是一種典型的公共領(lǐng)域的社會議題。鄉(xiāng)村治理一旦異化，治理目標(biāo)與治理初衷發(fā)生嚴(yán)重偏離，本來應(yīng)該作為治理者的一方反而走向治理對象的對立面；作為治理服務(wù)對象的農(nóng)民反而成為利益受損的一方，無法增進(jìn)福祉。在治理異化的作用下，反復(fù)強調(diào)的基層治理現(xiàn)代化、消耗甚大的資源投入都會被大打折扣，不僅無法帶來益處，還可能對鄉(xiāng)村治理和發(fā)展造成嚴(yán)重的破壞。

可以說，治理異化猶如一種消解正能量的“暗力量”，而且附著性、頑固性很強，是破壞整個鄉(xiāng)村治理生態(tài)系統(tǒng)的根本癥結(jié)。燕城村治理中所發(fā)生的亂象僅僅是治理低效的表象，背后真正發(fā)揮作用的其實是治理異化。如果不從根本上消解這種“暗力量”，這股力量將一直伴隨著治理全過程，也即意味著，治理低效的問題將一直得不到根本解決。燕城村治理亂象的問題其實上級政府早已經(jīng)高度重視，但近十余年一直沒有真正得到解決，其危害性和頑固性可見一斑。

（一）治理主體的異化

鄉(xiāng)村治理主體異化主要是指某些基層政府、自治組織等治理主體從鄉(xiāng)村治理的服務(wù)者異化為“謀利者”，在治理異化體系中居于最根本的地位。基層干部的利益訴求會極大地影響項目開展方式。①李祖佩：《“新代理人”：項目進(jìn)村中的村治主體研究》，《社會》2016 年第3 期。在有些地方，鄉(xiāng)村社會公共權(quán)力的行使者背離“公共利益”，公權(quán)異化為私權(quán)，使公共權(quán)力成為其謀取私利或政績的工具，這需要引起高度警惕。少數(shù)地區(qū)的基層政府和基層組織因自身的異化，以“謀利”為取向而非以“服務(wù)”為己任，進(jìn)而導(dǎo)致三農(nóng)政策很難被落實到位，農(nóng)村社會秩序、市場秩序和治理都受到了沖擊。②李昌平：《再向總理說實話》，北京：中國財富出版社，2012 年，第41 頁?；鶎诱凸賳T的袖手旁觀以及村干部的利己和失信行為，使得國家以高昂的成本推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。③田雄、曹錦清：《縣域科層組織規(guī)則與農(nóng)村網(wǎng)格化管理悖論——以長三角北翼江縣為例》，《現(xiàn)代城市研究》2016年第10 期。加之基層矛盾錯綜復(fù)雜，部門利益尾大不掉，部分治理主體之間甚至組成利益聯(lián)盟在落實上級政策時搞變通，在項目推進(jìn)過程中想盡各種辦法為己謀利，甚至將危房改造等民生工程利益化，損害了國家和群眾利益。因此，在主體異化的情況下，項目成功的前提只能希冀于項目的承接組織具有清廉的“品格”與相應(yīng)的治理能力，如果缺乏這個前提，進(jìn)村項目就面臨著異化的風(fēng)險。

在鄉(xiāng)村社會中，匱乏的部門資源、遠(yuǎn)離政治中心的現(xiàn)實、高度地方化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都導(dǎo)致更容易發(fā)生基層治理主體異化的現(xiàn)象。如果村集體內(nèi)部存在派系化和小微腐敗行為，便會加劇這種異化。治理主體一旦異化為自己或本部門謀利者，便會使權(quán)力異化為個人或者部門利益的工具，成為可以隨意支配的資源。于是，本來利用權(quán)力為農(nóng)民謀福祉的基層權(quán)力行使者，反而成為缺乏農(nóng)民立場的異化者。

治理主體的異化是居于根本地位的異化，往往會讓制度的執(zhí)行變形走樣。趙樹凱特別提出了制度異化，制度異化是制度設(shè)計的目標(biāo)與制度運行的結(jié)果發(fā)生背離，內(nèi)在地看，則是制度與社會需求之間的關(guān)系被倒置。④趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，北京：商務(wù)印書館，2010 年，第281—283 頁。他指出，如項目競標(biāo)制度、小微權(quán)力清單制度很難對相關(guān)的治理參與者予以規(guī)治，那么無論制度多嚴(yán)謹(jǐn)，總會存在被“鉆空子”的風(fēng)險，最終還是會被別有用心的人所利用，或者被予以懸置，無法發(fā)揮功能。

（二）治理關(guān)系的異化

鄉(xiāng)村的治理具有自治性質(zhì)，在鄉(xiāng)村社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。此外，農(nóng)村是熟人社會，治理主體和村民也理應(yīng)是一種溝通比較方便、關(guān)系比較融洽、感情比較深厚的狀態(tài)。然而，鄉(xiāng)村治理關(guān)系的異化恰恰體現(xiàn)為村民往往很難真正參與和監(jiān)督鄉(xiāng)村治理實踐，治理主體和村民之間缺少溝通和信任，關(guān)系緊張，難以建立起有利于良性發(fā)展的協(xié)作關(guān)系。

治理關(guān)系的異化歸根到底還是治理主體的異化。某些治理主體并不希望村民過多介入公共事務(wù)，無論是基于民主意識淡漠的原因，抑或為了便利工作開展的原因，還是為了掩蓋為自身謀利益的動機，歸根到底還是底氣不足、公信力不夠。以燕城村為例，該村以虛列挖溝用工11 人的名義從集體資金中支出用工工資18315 元用于村干部人情往來消費，村干部H 與L 因此事被處以黨內(nèi)警告處分。但這種黨內(nèi)警告的處分，卻沒有對外公開。由此可見，治理主體與村民的關(guān)系本應(yīng)該是聯(lián)系緊密、相互監(jiān)督的，但一旦治理主體異化，有了私利的考慮后，關(guān)系在一定程度上會異化為治理主體防范村民、規(guī)避監(jiān)督的關(guān)系。如此異化后，村民參與制度、村務(wù)監(jiān)督制度等系列民主自治制度必將得不到真正落實。

另外，縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村自治組織的關(guān)系也出現(xiàn)了異化。在以項目制為核心確立的新的國家治理體制下，農(nóng)村公共物品供給的績效取決于是否建立一套提取資源（包括資金與勞力）的合理機制。①狄金華：《被困的治理》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2015 年，第184 頁。項目資金配套性轉(zhuǎn)移支付的運作模式在一些地方卻產(chǎn)生農(nóng)村集體債務(wù)，被轉(zhuǎn)嫁給村民，成為新時期農(nóng)民負(fù)擔(dān)之一。②尹利民、全文婷：《項目進(jìn)村、集體債務(wù)與新時期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)——基于贛北D 村的個案分析》，《東華理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014 年第1 期?？h級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村自治組織這三方的關(guān)系一直沒有處理好，但當(dāng)下危險的是，三方的治理主體往往會達(dá)成一種默契，甚至同盟，相互成全，對于其中的問題睜一只眼閉一只眼，變成一種“同盟關(guān)系”“成全關(guān)系”，甚至在有些地方異化為“利益交換關(guān)系”。而理應(yīng)作為最終受益者的普通村民則往往被排除在外，其意見建議和真實需求容易被忽略，得不到足夠重視，甚至成為被犧牲的對象。

（三）治理方式的異化

農(nóng)村是自治性質(zhì)的基層組織，理應(yīng)打破由各級政權(quán)所建構(gòu)的權(quán)力利益結(jié)構(gòu)，重建農(nóng)民的主體地位。③馬良燦：《項目制背景下農(nóng)村扶貧工作及其限度》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2013 年第4 期。將村民參與引入村級公共設(shè)施建設(shè)的項目制治理，推動鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)“參與式”發(fā)展。④李斌：《項目制治理、村民參與和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)——基于安徽省N 縣項目制治理改革試點的研究》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》2015 年第1 期。然而，項目進(jìn)村的同時也給村莊輸入了某種結(jié)構(gòu)性消解力量，加強了鄉(xiāng)土社會的“弱社會”性。⑤羅玉偉：《項目下鄉(xiāng)與農(nóng)村公共品供給》，碩士學(xué)位論文，中央民族大學(xué)，2013 年，第1 頁。即當(dāng)下基層治理的主體，不論是政府部門、基層政府還是基層自治組織，都習(xí)慣以行政管理的方式來推進(jìn)相關(guān)工作。部分由村民直選的村干部會把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的工作當(dāng)作自己的主業(yè)，自治組織行政化傾向明顯，而對自身自治功能上的角色并未給予足夠重視。治理方式也就異化為管理方式、行政方式，治理主體則以管理者自居。

治理方式異化為管理方式、行政方式，體現(xiàn)在具體手段維度，治理手段也開始異化為一些非常規(guī)手段，常常違背組織程序，甚至游走于法律邊緣。鄉(xiāng)村治理中的治理手段、制度無法被設(shè)計得非常完美，更無法“天衣無縫”，而在實踐中也并非一成不變。一旦治理方式的異化在鄉(xiāng)村治理中普遍化，就很難達(dá)成治理的有序，也難以達(dá)成治理的有效。

（四）治理目標(biāo)的異化

一切農(nóng)村工作都要使農(nóng)民成為真正的受益者。然而，在某些項目中，治理目標(biāo)往往異化為治理主體自身的政績考核和個人利益。如果鄉(xiāng)村治理在基層實踐中，從一開始就未充分重視治理的有效與農(nóng)民的需求，而是為了完成面子工程、考核指標(biāo)，那么項目落實中的功能異化在很大程度上便無可避免。國家強調(diào)積極治理的目的本來是維系鄉(xiāng)村社會秩序，但是為了政績考核、滿足個人利益的需要，“官員經(jīng)紀(jì)”（即政府官員演變?yōu)楫?dāng)代的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”）運用“真假變通”等手段“贏利”，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理怨聲不斷。⑥韓世強：《鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)卷化研究》，碩士學(xué)位論文，西北師范大學(xué)政法學(xué)院，2008 年，第1 頁。

項目功能異化導(dǎo)致無法達(dá)致預(yù)期目標(biāo)，很大程度在于治理的價值導(dǎo)向出現(xiàn)了偏差，并沒有“以農(nóng)民為中心”，沒有時刻指向滿足農(nóng)民需求，尊重農(nóng)民的主體地位，而是為落實而落實，為考核而考核，為治理而治理。在鄉(xiāng)村治理中，如果只從部門和個人利益出發(fā)，不考慮農(nóng)民利益，不作為、亂作為便會多起來，治理主體就不會從農(nóng)民利益的角度做充分的調(diào)研準(zhǔn)備，在實施中不能按規(guī)矩辦事，按農(nóng)民實際需要落實和跟進(jìn)。同樣，當(dāng)下基層治理中也會存在“不出事”觀念，呈現(xiàn)出“多一事不如少一事”，“做事就可能出事，不做事就永遠(yuǎn)不出事”這類觀念。

四、結(jié) 論

治理異化可以為充分認(rèn)識與深刻把握鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)卷困境和鄉(xiāng)村治理低效的實質(zhì)提供一種新的解釋框架，也有助于揭示鄉(xiāng)村治理低效困局所依附的復(fù)雜微觀政治社會結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理低效、項目亂象所展現(xiàn)的內(nèi)卷困境，實質(zhì)是危害嚴(yán)重的治理異化，正是因為鄉(xiāng)村治理異化，進(jìn)村項目同鄉(xiāng)村社會本身產(chǎn)生了“排斥”，鄉(xiāng)村治理的路子“走偏”了，干群關(guān)系發(fā)生了“疏離”，治理目標(biāo)“背離”了治理初衷，使得治理的成效大打折扣，甚至制造了“對立”與“混亂”。

當(dāng)前國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系更加緊密，突出表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)上的資源反哺、政治上的權(quán)力回歸、文化上的教育投入、組織上的基層黨建等工作逐步開展并深化。國家希望以加大投入力度的方式在鄉(xiāng)村治理中高效進(jìn)場，最終實現(xiàn)國家權(quán)力扎根農(nóng)村，為鄉(xiāng)村社會發(fā)展源源不斷地投入國家資源。然而，其過程與結(jié)果的控制異常重要，治理的低效和內(nèi)卷使得國家資源的下鄉(xiāng)并不順利。透過紛繁復(fù)雜的項目進(jìn)村亂象，這種治理低效與內(nèi)卷表象的實質(zhì)與根源其實是治理異化。國家權(quán)力向農(nóng)村的回歸如果不有效解決治理異化，會給三農(nóng)工作帶來巨大的壓力。

消解鄉(xiāng)村治理異化的力量，需要選好公道正派的治理主體，填補制度設(shè)計與實踐邏輯之間的非均衡性，修繕村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城之間的互動關(guān)系，提升政府治理能力與公共服務(wù)水平，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性運轉(zhuǎn)。其中亟待破解的關(guān)鍵難題就是如何確保基層政府、涉農(nóng)部門和基層自治組織等治理主體負(fù)責(zé)人的公道正派，并支持其發(fā)揮“正力量”的牽引作用，有效抑制治理異化的生成。當(dāng)前在治理體系比較完善的情況下，仍然存在國家的行政邏輯、集體的自治邏輯與村民的生活邏輯之間難以充分填補的間隙，也只有依靠治理主體的“正力量”，才能有效彌合這種間隙，從而真正實現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化。