“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度研究

□ 李會勛，徐 傲

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

為了順應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的趨勢和農(nóng)戶保留承包權(quán)、愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的需要，黨的十八屆五中全會明確提出，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出要完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。在“三權(quán)分置”框架下，土地經(jīng)營權(quán)可以實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)人通過集體成員身份取得承包權(quán)，體現(xiàn)了社會保障功能。土地經(jīng)營權(quán)人通過各種流轉(zhuǎn)方式得到經(jīng)營權(quán)，提高了土地資源的利用效率，由此實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的公平與效率的統(tǒng)一，［1］并為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入提供了新的路徑和制度保證。

一、土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)之辯

土地經(jīng)營權(quán)已成為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中確認(rèn)的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，但其法律屬性未在立法中明確，理論上存在“債權(quán)說”“物權(quán)說”和“二元屬性說”之爭。因此，明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)既是對融資擔(dān)保制度開展深入研究的內(nèi)在需要，也是盤活我國農(nóng)村土地利用效率的必然要求。

持“債權(quán)說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，首先，在鼓勵(lì)以多種形式進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，農(nóng)用地利用關(guān)系在各種形式之間的穩(wěn)定性需求存在差異?！睹穹ǖ洹贰吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）將這些流轉(zhuǎn)形式定為明文——“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”，鼓勵(lì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新實(shí)踐，因無法統(tǒng)一確定其穩(wěn)定性需求，將其定性為債權(quán)更符合立法原意。［2］其次，從土地經(jīng)營權(quán)派生的權(quán)源角度分析，承包方以出租、轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，因需達(dá)成雙方合意，更符合債的屬性；而以入股或者其他方式進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，基于體系解釋角度，應(yīng)當(dāng)與出租、轉(zhuǎn)包方式作相同解釋，因此土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)認(rèn)定為債權(quán)屬性。［3］再次，物權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)不因登記而定義，不是所有登記的權(quán)力都是物權(quán)，只有不動產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生對抗效力時(shí)才能賦予登記的能力，土地經(jīng)營權(quán)的登記實(shí)際上是給予其物權(quán)化保護(hù)的技術(shù)路徑，經(jīng)由登記土地經(jīng)營權(quán)具有了類似于物權(quán)的效力，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化。［4］

持“物權(quán)說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)。理由如下：其一，物權(quán)具有排他性、絕對性，如果將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)，能夠保證經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人可以通過行使物權(quán)請求權(quán)的方式來維護(hù)自身合法權(quán)益，物權(quán)請求權(quán)更能滿足對物的圓滿之支配狀態(tài)，且民事責(zé)任的承擔(dān)方式能夠滿足經(jīng)營權(quán)人的需求。其二，將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)，則權(quán)利的設(shè)定及轉(zhuǎn)讓以登記作為公示手段，公示信息具有法定的公信力，利害關(guān)系人以及不特定第三方基于對公示信息的信賴，可以自主決定是否受讓土地經(jīng)營權(quán)，交易相對人無法通過隱瞞權(quán)利信息的方式損害權(quán)利受讓人的利益。由此，利害關(guān)系人、不特定第三方的信賴以及合理預(yù)期受到法律保護(hù)，交易安全得到了保障。［5］其三，承認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，有利于創(chuàng)新經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)形式。當(dāng)農(nóng)村土地以信托方式流轉(zhuǎn)時(shí)，作為流轉(zhuǎn)客體的土地經(jīng)營權(quán)必須具有物權(quán)屬性。［6］

持“二元屬性說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，不同類型的土地經(jīng)營權(quán)人對于土地經(jīng)營權(quán)的需求存在差異，法律不宜簡單規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)賦予土地經(jīng)營權(quán)人選擇權(quán)：若希望獲得長期穩(wěn)定保障，可以就土地經(jīng)營權(quán)申請登記，登記后即可以對抗善意第三人；若不希望獲得長期的土地經(jīng)營權(quán)的，雙方根據(jù)合同約定行使權(quán)利義務(wù)即可。［7］

綜上所述，從立法論角度考量，為了保證土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度的流轉(zhuǎn)安全性，建議將土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為物權(quán)屬性。通過采用次級用益物權(quán)理論，賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，確保土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中權(quán)屬更加清晰，有利于保障農(nóng)地融資擔(dān)保權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從體系解釋的角度看，將其定義為物權(quán)屬性符合《民法典》中關(guān)于物權(quán)登記對抗主義的規(guī)定。筆者認(rèn)為，將土地經(jīng)營權(quán)歸為物權(quán)較為符合立法原意。

二、土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度的現(xiàn)狀及實(shí)踐困境

目前，我國已在多地開展土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保試點(diǎn)，形成了多種具有地區(qū)特色的融資擔(dān)保模式。筆者通過調(diào)研分析“江蘇太倉模式”“寧夏同心縣模式”“山東青州模式”“吉林梨樹縣模式”的擔(dān)保形式和特點(diǎn)（見下表），總結(jié)出包括直接擔(dān)保、反擔(dān)保、入股擔(dān)保和未來收益擔(dān)保在內(nèi)的四種典型土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保模式。

土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保模式及試點(diǎn)

（一）試點(diǎn)實(shí)踐模式

⒈直接擔(dān)保。主要包括集體的直接融資擔(dān)保和農(nóng)戶個(gè)人融資擔(dān)保，出于對償債能力、融資規(guī)模的考量，通常以集體的直接融資擔(dān)保為主。如江蘇省太倉市堅(jiān)持以“農(nóng)地農(nóng)貸、農(nóng)貸農(nóng)用、農(nóng)用農(nóng)管、農(nóng)管農(nóng)收、農(nóng)收農(nóng)還”規(guī)則探索農(nóng)地融資擔(dān)保制度實(shí)踐。太倉市以合作農(nóng)場作為其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要組織形式，將農(nóng)村的土地、資金和勞動力組成一個(gè)合作社，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。太倉市的探索模式是將土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中剝離并進(jìn)行確權(quán)，將土地經(jīng)營權(quán)抵押給銀行，由商業(yè)銀行根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值認(rèn)定書，結(jié)合土地收益價(jià)值綜合判斷授信額度，最后將規(guī)定資金全部用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。太倉的實(shí)踐模式是創(chuàng)新農(nóng)村抵押擔(dān)保方式、盤活農(nóng)村有效資產(chǎn)、拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道、促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和農(nóng)民增收的重要模式，有利于拓寬經(jīng)營主體融資途徑，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

⒉反擔(dān)保。土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保模式包括兩種類型，一種是由村集體合作社作為擔(dān)保機(jī)構(gòu)，農(nóng)戶拿出部分經(jīng)營權(quán)入股合作社，當(dāng)農(nóng)戶為生產(chǎn)經(jīng)營目的向金融機(jī)構(gòu)貸款時(shí)由合作社進(jìn)行擔(dān)保。為保證農(nóng)戶履行融資擔(dān)保協(xié)議，通常要求該農(nóng)戶向合作社提供反擔(dān)保。［8］寧夏回族自治區(qū)同心縣是典型的村集體合作社作為擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)地融資擔(dān)保的試點(diǎn)地區(qū)，同心縣推出的“土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款”產(chǎn)品是典型的反擔(dān)保模式，其由村集體合作社為貸款農(nóng)戶提供擔(dān)保，貸款農(nóng)戶以其入股合作社的土地經(jīng)營權(quán)向合作社提供反擔(dān)保。另一種是由農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，如蘇州市農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司針對農(nóng)戶的實(shí)際情況采取了一系列靈活多樣的反擔(dān)保方式（專利權(quán)質(zhì)押、經(jīng)營權(quán)抵押、農(nóng)村集體資產(chǎn)抵押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、股權(quán)質(zhì)押等），為土地經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保提供了創(chuàng)新模式，既緩解了農(nóng)戶擔(dān)保難的困境，也確保了債務(wù)的清償。實(shí)踐中，通常由銀行與融資擔(dān)保公司簽訂《擔(dān)保業(yè)務(wù)合作協(xié)議》，約定融資擔(dān)保公司提供擔(dān)保后，銀行為借款人發(fā)放借款，融資擔(dān)保公司再與借款人簽訂委托擔(dān)保合同、反擔(dān)保抵押合同。在濟(jì)南支小支農(nóng)融資擔(dān)保有限公司翟某紅等合同糾紛一案①參見濟(jì)南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）魯0191民初4012號，濟(jì)南支小支農(nóng)融資擔(dān)保有限公司與翟某紅等合同糾紛一審判決書。、濟(jì)南支小支農(nóng)融資擔(dān)保有限公司張某緒等合同糾紛一案②參見濟(jì)南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）魯0191民初4011號，濟(jì)南支小支農(nóng)融資擔(dān)保有限公司與張某緒等合同糾紛一審判決書。、山東省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司與黃某剛等追償權(quán)糾紛一案中③參見濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院（2020）魯0102民初7251號，山東省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司與黃某剛等追償權(quán)糾紛一審判決書。，濟(jì)南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院、濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院認(rèn)定農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司與翟某紅、張某緒、黃某剛等簽訂的委托擔(dān)保合同、反擔(dān)保抵押合同屬有效合同?？梢?，司法實(shí)踐中法院認(rèn)可反擔(dān)保的融資擔(dān)保模式。因借款人未償還貸款，融資擔(dān)保公司代償后，融資擔(dān)保公司有權(quán)依據(jù)有效的反擔(dān)保抵押合同對土地經(jīng)營權(quán)的拍賣、變賣或折價(jià)所得款項(xiàng)享有優(yōu)先受償權(quán)。

⒊入股擔(dān)保。土地經(jīng)營權(quán)的入股擔(dān)保模式是指由農(nóng)戶以股份形式將經(jīng)營權(quán)入股到合作社，合作社以自己的名義向銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押貸款，取得的金融貸款實(shí)際用于合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的擔(dān)保模式。入股擔(dān)保模式由合作社統(tǒng)一對農(nóng)地進(jìn)行經(jīng)營、規(guī)劃和流轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；l(fā)展。同時(shí)，以合作社的名義向金融機(jī)構(gòu)申請貸款的阻力相對較小，銀行等金融機(jī)構(gòu)提供貸款的可能性更大。2015年，原農(nóng)業(yè)部在江蘇省武進(jìn)區(qū)、山東省青州市等7個(gè)地區(qū)開展了土地經(jīng)營權(quán)入股擔(dān)保試點(diǎn)，探索土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保股份組織的運(yùn)行機(jī)制。山東省青州市作為首批試點(diǎn)地區(qū)，形成了農(nóng)戶以土地入股合作社，收益土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用和盈余分紅的融資擔(dān)保模式，有效推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

⒋未來收益擔(dān)保。土地經(jīng)營權(quán)未來收益融資是指農(nóng)民用土地未來收益作為還款保證，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款的融資方式。這些收益包括物權(quán)性經(jīng)營收益、流轉(zhuǎn)期間的債權(quán)性收益和國家的專項(xiàng)性補(bǔ)貼收益。［9］土地經(jīng)營權(quán)被農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓給融資擔(dān)保公司，農(nóng)戶可以利用轉(zhuǎn)讓土地的預(yù)期收益進(jìn)行抵押獲取貸款。未來收益擔(dān)保的農(nóng)地融資擔(dān)保模式首次出現(xiàn)的是吉林省梨樹縣。為了降低農(nóng)地融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)戶的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，梨樹縣要求只能流轉(zhuǎn)三分之二的承包地的經(jīng)營權(quán)，三分之一的土地留作口糧田。這種融資擔(dān)保模式開拓了農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲得資金收入的途徑，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。未來收益擔(dān)保方式是一種創(chuàng)新型的融資擔(dān)保方式，其準(zhǔn)入門檻低、便捷高效的特點(diǎn)使土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保更為便利，但未來收益的不穩(wěn)定性、不確定性導(dǎo)致這類擔(dān)保方式在實(shí)際適用時(shí)仍需進(jìn)一步完善。

（二）實(shí)踐困境

⒈土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)?？腕w范圍的法律規(guī)定不明確。抵押登記土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，抵押的客體為設(shè)定抵押權(quán)的客體，但對于農(nóng)地上的土地附著物是否應(yīng)當(dāng)一并作為融資擔(dān)保的客體存在爭議。農(nóng)地上的土地附著物既包括種植作物、飼養(yǎng)家禽等地上種養(yǎng)物，也包括機(jī)井、大棚、器械等用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，對于這兩類土地附著物能否與土地經(jīng)營權(quán)一并抵押需要探討。司法實(shí)踐中，對于地上附著物能否一并抵押以及抵押的效力一般由當(dāng)事人自行約定，法官具有一定的自由裁量權(quán)（見下圖）。如在中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司大連瓦房店支行與賈某鋒、鄭某金融借款合同糾紛一案中①參見遼寧省瓦房店市人民法院（2020）遼0281民初4598號，中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司大連瓦房店支行與賈某鋒、鄭某金融借款合同糾紛一審判決書。，借款人以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)及地上附著的大棚進(jìn)行抵押擔(dān)保，遼寧省瓦房店市人民法院認(rèn)為案涉土地經(jīng)營權(quán)及保護(hù)地大棚已辦理抵押登記，發(fā)生抵押權(quán)效力。而在蘭州市西固區(qū)小額貸款擔(dān)保中心與蘭州農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司西固支行、甘肅明德莊園現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等金融借款合同糾紛一案中②參見甘肅省高級人民法院（2020）甘民終231號，蘭州市西固區(qū)小額貸款擔(dān)保中心與蘭州農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司西固支行、甘肅明德莊園現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司等金融借款合同糾紛二審民事判決書。，甘肅省高級人民法院認(rèn)為抵押物“河口鄉(xiāng)河口村千畝生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范基地地上附著物”不屬于可抵押的財(cái)產(chǎn)，且由于雙方未辦理抵押登記，因此蘭州農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司西固支行對明德公司擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)不享有抵押權(quán)。由此可見，在司法實(shí)踐中對于地上附著物能否一并設(shè)立抵押的判定需要綜合考量地上附著物的性質(zhì)，法官對于地上附著物抵押權(quán)效力的判定有一定的自由裁量權(quán)。

司法案例樣本分析

⒉土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保設(shè)立的條件不合理?！掇r(nóng)村土地承包法》第四十七條第二款規(guī)定：“擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！笨梢姡谫Y擔(dān)保物權(quán)的設(shè)立采合同生效主義、登記對抗主義。然而結(jié)合我國目前農(nóng)地融資擔(dān)保的背景及條件考量，采登記對抗主義雖然在形式上便于承包方以及通過流轉(zhuǎn)取得經(jīng)營權(quán)的第三人進(jìn)行融資擔(dān)保，卻不利于銀行等金融機(jī)構(gòu)對融資擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和防控。雖然各試點(diǎn)地區(qū)的銀行等金融機(jī)構(gòu)通過出臺“惠民貸”等產(chǎn)品鼓勵(lì)、支持農(nóng)地融資擔(dān)保制度，但從長遠(yuǎn)來看，登記對抗主義的立法模式并不利于激發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步促成農(nóng)地融資擔(dān)保的動力。同時(shí)，現(xiàn)行的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保中銀行等金融機(jī)構(gòu)為了防范無法償債風(fēng)險(xiǎn)，通常會設(shè)定最高貸款限額或者設(shè)立惠農(nóng)信貸保障基金。隨著土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的不斷推廣，這兩種途徑不能從根本上化解銀行提供資金支持時(shí)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要通過調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保設(shè)立條件來激發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供融資擔(dān)保的動力，切實(shí)為放活土地經(jīng)營權(quán)提供保障。

⒊土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)方式較為局限。土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)地融資擔(dān)保制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式直接影響抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)效果，并與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益息息相關(guān)。《民法典》第四百一十條第一款規(guī)定：“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣、變賣該抵押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。協(xié)議損害其他債權(quán)人利益的，其他債權(quán)人可以請求人民法院撤銷該協(xié)議。”可見，拍賣、變賣、折價(jià)是實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的一般方式。而土地經(jīng)營權(quán)有別于一般不動產(chǎn)抵押權(quán)，是脫離于土地承包經(jīng)營權(quán)的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利，因此拍賣、變賣、折價(jià)這種實(shí)現(xiàn)方式不完全適用于土地經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》第四十七條將抵押權(quán)人限定為銀行等金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受讓的第三方以具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力與資質(zhì)為基礎(chǔ)條件，但銀行等金融機(jī)構(gòu)因不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)而無法通過折價(jià)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)?；谝耘馁u、變賣的方式處置土地經(jīng)營權(quán)將產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的效果，在承包方抵押情形中，這兩種方式能否適用于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)，無疑取決于承包方能否采取轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。［10］但承包方的土地經(jīng)營權(quán)以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為派生基礎(chǔ)，此權(quán)利是一種兼具財(cái)產(chǎn)和身份屬性的權(quán)利，且根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?！币虼伺馁u、變賣的方式不適用于針對承包方主體實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。

三、土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度的完善進(jìn)路

（一）明確土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的客體范圍

目前，直接擔(dān)保、反擔(dān)保和入股擔(dān)保的擔(dān)?？腕w為土地經(jīng)營權(quán)，但是否及于其上的土地附著物則尚未定論。司法案例中，融資擔(dān)保公司為降低償債風(fēng)險(xiǎn)，通常要求一并抵押地上附著物，如在遼寧北鎮(zhèn)錦銀村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、北鎮(zhèn)市鑫達(dá)育苗有限公司借款合同糾紛一案①參見遼寧省錦州市中級人民法院（2021）遼07民終1178號，遼寧北鎮(zhèn)錦銀村鎮(zhèn)銀行股份有限公司、北鎮(zhèn)市鑫達(dá)育苗有限公司借款合同糾紛二審民事判決書。中，法院認(rèn)為上訴人與被上訴人簽訂的《借款抵押合同》中約定的抵押物為土地經(jīng)營權(quán)及地上建筑物（溫室大棚）符合法律規(guī)定，抵押合同成立并生效。根據(jù)全國各試點(diǎn)地區(qū)頒布的試點(diǎn)實(shí)施方案，貴州省興仁縣、江蘇省漣水縣明確要求將土地附著物一并作為抵押權(quán)客體進(jìn)行抵押或者將地上附著物的價(jià)值包含于土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值范圍內(nèi)②參見《興仁縣縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)處置管理辦法（試行）》（2018）第三條、《漣水縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》（2015）第十七條。，還有部分試點(diǎn)地區(qū)將地上種養(yǎng)物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為對土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的評估依據(jù)。筆者認(rèn)為，對于農(nóng)地上的土地附著物是否應(yīng)當(dāng)一并作為融資擔(dān)保的客體，應(yīng)當(dāng)具體分析。

首先，對于種植作物、飼養(yǎng)家禽等地上種養(yǎng)物不應(yīng)當(dāng)一并作為融資擔(dān)保的客體。有學(xué)者認(rèn)為，依我國現(xiàn)行法之規(guī)定，地上農(nóng)作物未分離農(nóng)地前，雖然被界定為不動產(chǎn)，但仍是獨(dú)立的所有權(quán)客體。［11］地上種養(yǎng)物與土地分離后仍屬于所有人的動產(chǎn)。若將地上種養(yǎng)物與土地經(jīng)營權(quán)一并作為融資擔(dān)保客體，會導(dǎo)致農(nóng)戶在抵押期間內(nèi)無法獲得地上種養(yǎng)物及其收益，這顯然與我國鼓勵(lì)支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展的政策相悖離，且地上種養(yǎng)物與土地的關(guān)系并非像建設(shè)用地使用權(quán)與地上建筑物那樣存在不可分離的物理關(guān)系，因此，不將地上種養(yǎng)物與土地經(jīng)營權(quán)一并作為土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的客體更符合現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》的規(guī)定，引入地上附著物、農(nóng)機(jī)具等與借款人生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的自有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行組合擔(dān)保的，需要制定相應(yīng)制度規(guī)范。要求地上農(nóng)作物必須為多年生的經(jīng)濟(jì)作物，否則不能一并抵押③參見《中國農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法（試行）》第十四條。。其次，對于機(jī)井、大棚、器械等建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施應(yīng)當(dāng)一并作為融資擔(dān)保的客體。此類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施通常與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系緊密、不易與農(nóng)地分離。如果將農(nóng)業(yè)配套設(shè)施與土地經(jīng)營權(quán)分離擔(dān)保，將不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的持續(xù)發(fā)展。因此，有必要將建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施與土地經(jīng)營權(quán)一并抵押。這一觀點(diǎn)也在融資擔(dān)保實(shí)踐中得到認(rèn)可，如中國農(nóng)業(yè)銀行重慶永川支行推出“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)＋地上附著物”的抵押貸款模式，對土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、合作社以其經(jīng)營權(quán)和生產(chǎn)廠房、農(nóng)房及農(nóng)具等生產(chǎn)設(shè)施作抵押獲得貸款，此種模式能夠有效破解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難的問題。

（二）以登記生效主義為土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立條件

筆者認(rèn)為，以登記生效主義為土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立條件是有其主要依據(jù)的。一是根據(jù)《民法典》第二百零八條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記。動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定交付?！蓖恋亟?jīng)營權(quán)的權(quán)利本體產(chǎn)生于農(nóng)村集體所有土地，本質(zhì)為不動產(chǎn)權(quán)利，因此，為了維護(hù)法體系的統(tǒng)一，應(yīng)遵循不動產(chǎn)的物權(quán)變動規(guī)則，以登記作為設(shè)立條件。二是土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記已具備現(xiàn)實(shí)條件和需要。如“江蘇太倉模式”中已形成由太倉市政府向符合條件的農(nóng)業(yè)合作社發(fā)放統(tǒng)一土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)證明，由市委農(nóng)辦為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場提供中介服務(wù)，負(fù)責(zé)經(jīng)營權(quán)證書的抵押登記、抵押注銷等事項(xiàng)的實(shí)踐模式。目前，我國各地土地承包經(jīng)營權(quán)確保頒證工作已經(jīng)基本完成，能夠從根本上解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬不清問題，清晰、透明的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬為實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押登記提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬公示也為經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了系統(tǒng)保障。三是結(jié)合《民法典》的相關(guān)規(guī)定，考慮到保證登記的穩(wěn)定性和相對減輕登記機(jī)關(guān)的登記壓力，對流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)采登記對抗主義具有一定的合理性。而對于抵押擔(dān)保來說，應(yīng)當(dāng)重視登記對農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易安全的保障作用。此外，通過考察各試點(diǎn)地區(qū)的融資模式，筆者發(fā)現(xiàn)銀行等金融機(jī)構(gòu)普遍要求建立登記制度以有效控制融資擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)。因此，將登記生效主義作為土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立條件符合現(xiàn)實(shí)需要。

（三）引入土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保強(qiáng)制管理制度

強(qiáng)制管理是指執(zhí)行機(jī)關(guān)對于被執(zhí)行的不動產(chǎn)委托管理人實(shí)施管理，以其所得收益清償債權(quán)的制度。［12］以這種方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的好處在于不直接對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行變價(jià)、折價(jià)，也不涉及土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬變動，管理方只對經(jīng)營權(quán)享有經(jīng)營管理的權(quán)利。［13］強(qiáng)制管理制度的優(yōu)勢在于能夠繼續(xù)保留土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營權(quán)，最大程度地保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人權(quán)利的完整性，符合我國土地政策保護(hù)農(nóng)地的原意。但對于強(qiáng)制管理的管理主體、管理程序及管理終結(jié)仍需要法律作出進(jìn)一步規(guī)范。首先，由于涉及國家耕地資源的保護(hù)與利用，對于強(qiáng)制管理主體的確定應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度。實(shí)施強(qiáng)制管理的主體必須具備專業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營技能以及一定的公信力，因此主體選定為政府機(jī)關(guān)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)較為合適。其次，對于強(qiáng)制管理程序應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，明確強(qiáng)制管理人的職責(zé)和限制，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的同時(shí)保護(hù)農(nóng)戶利益及農(nóng)地資源。再次，強(qiáng)制管理的終結(jié)情形也應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定，一般情形包括債務(wù)清償完畢、債權(quán)人免除債務(wù)或者因不可抗力無法實(shí)施強(qiáng)制管理等行為，其他特殊終結(jié)情形需在實(shí)踐中進(jìn)一步探討。