《黃河法》制定背景下黃河流域立法體系的重構

侯志強, 李文賀

(中南財經(jīng)政法大學 法學院, 湖北 武漢 430070)

一、黃河流域立法體系的現(xiàn)狀審視

(一)黃河流域立法規(guī)范的體系構成

現(xiàn)行的黃河流域法律制度種類比較豐富且層級比較完備。各種法律規(guī)范相互協(xié)調以服務于黃河流域的治理和保護，黃河流域已初步建構相對完備的立法體系。以適用領域為標準，可以將黃河流域立法分為一般性法律規(guī)范與專門性法律規(guī)范。

黃河流域的一般性法律規(guī)范由全國人大常委會、國務院或水利部制定并在各大流域適用，是黃河流域的基礎法律規(guī)范。目前，黃河流域立法已初步形成了以《水法》為主體，《防洪法》等行業(yè)單行法及《黃河水量調度條例》等流域性單行法為兩翼的法規(guī)體系[1]。其中《水法》強化了流域管理機構的地位和作用，明確了流域水行政管理和流域綜合管理的職責，流域水行政工作機構也逐步走向健全。另外還包括多部行政法規(guī)，如《河道管理條例》《水庫大壩安全管理條例》等。

黃河流域的專門性立法規(guī)范主要包括以下兩類。一是層級較高的行政法規(guī)，如《黃河水量調度條例》《黃河可供水量分配方案》等。二是由水利部或水利部會同其他部委頒布的規(guī)章，主要包括《黃河河口管理辦法》《黃河水量調度管理辦法》等。其中《黃河河口管理辦法》是我國第一部加強河口地區(qū)依法管理的部門規(guī)章，為黃河河口的綜合治理提供了新思路。

(二)黃河流域立法體系的審視

總體而言，黃河流域法律規(guī)范層次較為分明、數(shù)量眾多，有兩個明顯的特征：一是法律位階較低，沒有全國人大及其常委會的專門立法，二是缺少綜合性的法律規(guī)范。黃河流域管理涉及水量調度、水量分配、河道清障等多領域多方面，需要綜合性的法律進行規(guī)范，但現(xiàn)行立法把對同一環(huán)境要素的立法分別設定在不同的部門法或者排除在法律體系之外[2]，這樣就造就了同一環(huán)境要素的不同方面治理需要依據(jù)不同法律規(guī)范的局面。從相應的法律規(guī)定來看，有關流域管理體制的各個規(guī)范之間規(guī)定不一致，相關法律之間存在較多的矛盾。

(三)黃河流域立法體系存在的問題

第一，黃河流域立法規(guī)范之間存在沖突。我國關于黃河流域管理的法律規(guī)范是比較分散的，各規(guī)范之間并不協(xié)調，典型的如采取資源、環(huán)境分別立法模式與實際上的部門利益主導立法等加劇了法律制度間的沖突、斷裂和空白[3]。流域法律規(guī)范的不協(xié)調涉及流域管理體制，流域管理的沖突主要是體制上的沖突。在流域防洪與水資源保護上我國實行的是區(qū)域與流域管理相結合的體制，而在水土保持和污染防治方面采取的則是區(qū)域管理體制。《水法》與《水污染防治法》對各自領域內的事權規(guī)定存在著明顯的體制上的不統(tǒng)一、規(guī)范上的抵牾、權力上的沖突[4]。同時職權的交叉沖突給相應立法也帶來了諸多困難。如河道采砂一般涉及多個管理主體，而且各種主體之間可能相互沖突，以至于采砂的相關規(guī)定很不規(guī)范。河道采砂許可制度就一直未能得到相關法律的明確規(guī)定[5]。這種源于管理體制的弊端對立法造成了不良影響。

第二，黃河流域相關法律規(guī)范呈現(xiàn)碎片化的特點。從適用對象上說，黃河流域法律規(guī)范是分散性的?！段廴痉乐畏ā分卦谖廴痉乐危斗篮榉ā肥菍闈碁暮Φ人歼M行的專門性立法，《黃河水量調度條例》主要是對水的使用進行的立法。上述法律規(guī)范之間缺少有效的聯(lián)系。從適用范圍看，地方性法律規(guī)范也未能就黃河流域管理問題作出整體性安排；從區(qū)域發(fā)展的角度看，存在多頭管理、各自為政現(xiàn)象。

二、黃河流域的整體性與《黃河法》的制定

推進“黃河戰(zhàn)略”相關立法工作是貫徹依法治國方略和踐行生態(tài)文明思想的必然要求，是解決流域大保護和大治理重大關切、實現(xiàn)黃河流域高質量發(fā)展目標的有力保障[6]。

(一)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)整體性要求流域法律空間化

黃河流域是一個復雜的綜合體，其中既涉及水的使用，又涉及生態(tài)環(huán)境保護、流域污染治理、上下游經(jīng)濟發(fā)展等不同的要求，是一個疊加了多個地理單元、社會單元的區(qū)域。生態(tài)環(huán)境的特性包括綜合性、系統(tǒng)性和相互關聯(lián)性[7]。只有把流域視為一個整體單元，流域才能夠得到有效治理。法律制度體系不應單純地就水論水，而要立足于流域全局，全面系統(tǒng)把握流域生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。自然和社會綜合性特征需要在方向和思維上秉持整體治理的思路，克服立法還原論的弊病。從總的視角審視，包括黃河在內的流域地方立法并沒有達到應有的效果，其作用有限[8]。從流域資源的開發(fā)利用到流域污染防治，從流域水土保持到流域防洪，從流域水資源保護到流域生態(tài)平衡的維護是一個共時性的過程。而且，這些子系統(tǒng)之間也是相互聯(lián)系、相互作用的。只有把這些關系放到同一空間之中，方能得到協(xié)調統(tǒng)籌，實現(xiàn)利益的最大化。把流域視為一個整體，基本上遵循了生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)律，只有制定《黃河法》，才能有效統(tǒng)籌相關法律法規(guī)之間的協(xié)調性，為維護黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供根本性、全局性、系統(tǒng)性的制度保障[9]。因此，必須實現(xiàn)黃河流域整體立法，破解“分散”難題，達成流域空間這一流域法治的共識。

(二)黃河流域承載利益多元性要求流域法律全局性

雖然流域法調整的是流域內對流域以及流域資源的開發(fā)、利用、管理的社會關系，但是歸根結底還是在規(guī)范人與人之間的關系，是將該關系特定化在流域的范圍之中的，這體現(xiàn)了流域法的特殊性。流域各單元屬性之間的矛盾、水功能要素的沖突、相關主體的利益博弈等，對流域法治提出了內在需求[5]。黃河流域的管理與保護承載著包括部門之間、地區(qū)之間、地方與中央之間相互交織的多重利益。黃河流域管理涉及包括防洪、水土保持在內的多個職能部門，形成“一龍治水，多頭管理”的局面。從某種意義上說，對流域的管理實質是國家對水資源所有權的分配問題，包括水在內的自然資源作為一種“所有權”，一直被認為是全體人民的根本利益、整體利益和長遠利益的體現(xiàn)，其實質是水功能利用權益沖突的外在表現(xiàn)[10]。流域管理問題的根源在于地方政府自身的經(jīng)濟利益與中央政府所強調的生態(tài)利益在流域這一整體性資源的分配、利用、收益和管理中所產(chǎn)生的矛盾。黃河流域立法關涉多個方面，在治理中遇到的關系復雜多樣，行政管理主體交叉重復，需要立法進行協(xié)調。類似的關系只能通過行使國家立法權加以調整[11]。局部的利益考量難以實現(xiàn)整體利益最大化，黃河流域承載的多元利益決定了流域管理需要以整體利益的維護為基礎，以整體利益最大化為依歸。自然資源國家所有權需要通過體現(xiàn)“全民利益”的資源管理與保護相關立法、行政和司法來行使[12]。因此，需以全局的方式實現(xiàn)黃河流域立法，化解利益沖突，充分發(fā)揮流域治理的合力作用。

(三)黃河流域綠色發(fā)展持續(xù)性要求流域法律系統(tǒng)化

推動黃河流域高質量發(fā)展、綠色發(fā)展也是黃河立法所應重點關注的方面，也就是說，《黃河法》應對黃河流域的可持續(xù)發(fā)展作出制度安排。《長江保護法》明確了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，建立健全一系列硬約束機制，促進長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，實現(xiàn)長江流域高質量發(fā)展[13]。經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)的良性運行是相輔相成的，并且二者之間需要實現(xiàn)長久與永續(xù)。由于歷史和自然條件等原因，黃河流域面臨的經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾尤為突出，實現(xiàn)黃河流域的高質量發(fā)展需要制定高質量的《黃河法》。黃河流域的發(fā)展是一個長期過程，既要立足于現(xiàn)實，也要著眼于未來，也即關注代際公平。發(fā)展是一個不斷向前的過程，這也是發(fā)展整體論的應有之義[14]。黃河流域的可持續(xù)發(fā)展需統(tǒng)籌考量現(xiàn)實與未來?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種生態(tài)、經(jīng)濟和社會綜合的發(fā)展模式，這就要求黃河立法采取多種治理手段，需要多部門法有機結合。

三、黃河流域立法體系的重構

(一)以《黃河法》為中心：效力統(tǒng)攝與功能整合

黃河流域的治理需要綜合性法律規(guī)范共同發(fā)揮作用。從體系構成來看，應當把《黃河法》作為黃河流域立法的基本法，發(fā)揮效力統(tǒng)攝與功能整合作用。首先，《黃河法》是一部全面的、綜合性的法律?！饵S河法》對黃河流域生態(tài)保護和發(fā)展事項進行全面規(guī)定，既是一部推動黃河流域高質量發(fā)展的法律，也是實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護的法律，更是一部促進黃河文化傳承的法律。《黃河法》保證了黃河流域事項上的全覆蓋，這是任何一部現(xiàn)行單行法所無法比擬的。基本法是指那些在本部門或者本領域的法律制度體系中居于基礎性、根本性地位，且能夠發(fā)揮全局的、長遠的、普遍的和根本的規(guī)范意義和作用的規(guī)范性法律文件[15]。以整體性和系統(tǒng)性為理念指引的黃河專門性保護立法，符合流域上中下游一體化發(fā)展的要求，有助于實現(xiàn)流域內各個主體利益的平衡與協(xié)調，具備了領域統(tǒng)領和謀篇布局的高度，其當然屬于基本法范疇。其次，《黃河法》是一部專門法。《黃河法》是針對黃河保護和發(fā)展問題而專門制定的法律，具有特殊性?，F(xiàn)有的黃河流域立法體系是不完整的、不系統(tǒng)的。如果把憲法看作流域治理的根本法，那么對于黃河流域立法體系則是斷裂的、破碎的。憲法具有原則性，無法充分發(fā)揮規(guī)范作用，各單行法也無法充分回應黃河專門問題。對于流域來說，打造完整的“憲法—流域基本法—流域單行法”是流域立法體系建構的應有之義。在“兩頭”都具備的情況下，《黃河法》無疑應當定位為“黃河流域基本法”，以作為憲法與流域單行法之間的“橋梁”發(fā)揮作用。再次，《黃河法》適用效力具有間接性。從內容上看，流域立法的綜合性決定了《黃河法》的內容不可能細致入微，其只可能是比較原則性的，主要對有關流域治理的一般原則、機構設置等基本事項進行規(guī)定。綜上，《黃河法》內容的基本性、調整對象的專門性、法律適用的間接性決定了《黃河法》在黃河流域立法體系中的基本法地位。

(二)以“涉水四法”為重點：黃河流域專門事項的一般規(guī)范

我國水資源保護、水污染防治法律體系存在一定的沖突，化解這一難題更有效的方式是以立法為基礎和基本手段，并在法律制度實施和部門協(xié)調管理上予以突破[16]。對“涉水四法”和《環(huán)境保護法》在黃河流域立法體系中地位的明晰是重構立法體系必須考量的問題?！饵S河法》側重于流域的生態(tài)保護問題，與《環(huán)境保護法》《水法》《防洪法》等法律規(guī)范互相補充、共同發(fā)揮作用。這些規(guī)范與《黃河法》在環(huán)境保護、污染防治等方面存在重疊之處，如果法律規(guī)范發(fā)生競合，可以依據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原理予以適用。作為流域法，《黃河法》與其他法律規(guī)范的關系為一般與特殊的關系；而作為環(huán)境法，《黃河法》與包括《水污染防治法》等在內的法律規(guī)范則是平行關系?！饵S河法》確立了黃河流域基本立法原則、管理體制等內容，對流域關系作出了一般性規(guī)定，而非細化規(guī)定。這也決定了在黃河流域專門治理事項上面，《黃河法》只能發(fā)揮有限作用、扮演原則角色，以為一般性法律應對專門問題提供足夠的治理空間。對于流域保護和治理來說，《水法》《水污染防治法》應當作為特別法而存在，構造應對黃河流域專門事項的“一般法+特別法”治理格局。國家層面的立法為了追求規(guī)則設計一體遵循的需求，對于涉水事權的類型及其內容的規(guī)定必然是以總體性、原則性規(guī)范為主[5]。至于《環(huán)境保護法》等一般性規(guī)范，其與《黃河法》的關系也不能簡單而論。與《環(huán)境保護法》相比，《黃河法》內容更具特殊性，在一般情況下，其應得到優(yōu)先適用?！董h(huán)境保護法》是我國生態(tài)環(huán)境保護的基本法律，在制定黃河流域生態(tài)保護法律法規(guī)時應以其作為指導[17]。

(三)以配套法為支撐：規(guī)范細化的承載

就法律體系的形態(tài)而言，配套規(guī)則是確保其得以系統(tǒng)存在并有效運行的“黏合”粒子[18]。雖然《長江保護法》實現(xiàn)了長江流域立法的“革命”，但是這對于流域的治理是遠遠不夠的。不能完全寄希望于“畢其功于一‘法’”，長江水資源與水環(huán)境綜合保護還是需要地方立法等落實配套[19]。黃河流域涉及地域范圍廣，地方特殊的風貌和情況決定了地方立法的不可或缺。按照正常的立法規(guī)律，國家出臺一部全國性的法律，就相應地要制定一個該法律配套立法的時間進步表，各個地方和各個部門也相應地要根據(jù)本地的實際情況妥善地、及時地安排規(guī)范性文件的備案審查和法規(guī)清理工作[20]。流域立法體系具有開放性，需要隨著社會的變化而不斷完善，保證立法體系的系統(tǒng)性。從現(xiàn)實來看，配套立法是必不可少的。目前有關黃河流域的行政法規(guī)和地方性法規(guī)是比較少的，這在某種程度上影響了黃河流域治理的水平。因此，在黃河流域立法體系中不能少了這些“中間力量”。在黃河流域綜合治理層面，以《黃河法》作為流域綜合立法的主體規(guī)范，在行政法規(guī)層面制定《黃河流域水資源保護條例》《黃河流域水土保持條例》等，在細化《黃河法》的同時，形成黃河流域立法規(guī)范的支撐部分，與《黃河法》發(fā)揮制度合力。同時，加快黃河流域地方立法進程，要及時做好“立、改、廢”等工作，最終形成黃河流域治理的“一中心、多層級”的法律規(guī)范體系。

四、結語

黃河流域立法體系的建構是加強黃河流域法律保護的必然要求，也是推進黃河流域治理的應有之義。以《黃河法》制定為契機，可以實現(xiàn)黃河流域立法體系的重構。在這個過程中，必須處理好上位法與下位法、一般法與特別法的關系。總體而言，結合現(xiàn)有法律規(guī)范，可以將《黃河法》作為黃河流域法律規(guī)范的基本法，同一層級的其他法律規(guī)范作為黃河流域治理的單行法，其他層級的規(guī)范作為配套規(guī)范，構筑黃河流域綜合性法律治理體系。