“三治融合”與鄉(xiāng)村振興背景下的基層職務(wù)犯罪預(yù)防研究

劉德法，蔡陽杰

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、“三治融合”理念的產(chǎn)生與發(fā)展

(一)“三治融合”理念的濫觴——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

在20世紀(jì)60年代初期的社會主義教育運(yùn)動背景下，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的干部群眾首創(chuàng)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，其特征是發(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好[1]。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心優(yōu)勢是匯集人民群眾的智慧，教育、監(jiān)督和改造有破壞行為和破壞活動的人群，在基層就將矛盾和問題解決掉，將大多數(shù)被說服教育的人改造成“新人”。這是把黨的群眾路線的原則和方法與社會主義教育實(shí)踐相結(jié)合的全新創(chuàng)造。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為全國的基層群眾工作樹立了旗幟和標(biāo)桿。改革開放后，中國社會處于轉(zhuǎn)型期，社會矛盾增加，這時(shí)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”更加體現(xiàn)出其解決矛盾的優(yōu)勢。在中國特色社會主義新時(shí)代，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終堅(jiān)持以人民為中心、始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、始終堅(jiān)持一切從實(shí)踐出發(fā)，不斷進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展，始終保持著旺盛的生命力和積極的指引作用[2]。

(二)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的智慧結(jié)晶——鄉(xiāng)村治理中的“三治融合”

進(jìn)入中國特色社會主義新時(shí)代以來，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從縣域走向市域，從鄉(xiāng)村走向城市，從空間到內(nèi)容都發(fā)生了深刻而顯著的變化。黨的十九大報(bào)告指出，要健全自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！叭稳诤稀笔讋?chuàng)于浙江省桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)。2013年，由于區(qū)域內(nèi)高速公路、鐵路的開通，新人、新物、新思想涌入高橋鎮(zhèn)，打破了當(dāng)?shù)毓逃械纳鐣Y(jié)構(gòu)，利益訴求隨之多元化，產(chǎn)生了大量因征地、拆遷引發(fā)的糾紛，信訪問題嚴(yán)峻。2013年5月，高橋鎮(zhèn)嘗試建立了百事服務(wù)團(tuán)、百姓參政團(tuán)、道德評判團(tuán)三支根植于民間的團(tuán)隊(duì)。百事服務(wù)團(tuán)發(fā)動群眾、服務(wù)群眾，由村民自愿組成村級聯(lián)絡(luò)服務(wù)網(wǎng)。百姓參政團(tuán)充分發(fā)揚(yáng)社會主義基層民主和協(xié)商民主，討論鎮(zhèn)村級重大項(xiàng)目、活動，是完善基層自治的重要成果。道德評判團(tuán)致力于通過公共輿論的作用，在法律層面之外進(jìn)行道德引領(lǐng)，著重解決法律、法規(guī)管不到的不良現(xiàn)象，讓人民群眾自我教育、自我管理、自我約束。通過自治、德治、法治“三治”的方法，很快就在預(yù)防處理社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定以及協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟(jì)關(guān)系中展現(xiàn)效果。黨委政府與群眾同氣連枝，相互信賴和依托，各項(xiàng)工作的決策更加科學(xué)民主、貫徹落實(shí)更順利、有實(shí)效。“2013—2018年，高橋鎮(zhèn)越豐村行政訴訟案件與信訪事件均為零；2019年，高橋鎮(zhèn)全鎮(zhèn)糾紛調(diào)解量下降29.2%?！盵3]隨后，桐鄉(xiāng)市、嘉興市和浙江省三級黨委政府逐步推廣和發(fā)展了這一經(jīng)驗(yàn)，作為堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新項(xiàng)目，取得了顯著成效，明顯提升了全省的基層治理質(zhì)量。

(三)“三治融合”的內(nèi)涵與價(jià)值

若只論“三治”中的一項(xiàng)，全國各地均能找到一些實(shí)踐典型。而桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)的“三治”第一次打通了自治、德治、法治之間的壁壘，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一取代各自為戰(zhàn)，通過體系的構(gòu)建，形成治理合力，從而加強(qiáng)對社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)的源頭防范、前沿化解。首先，以德治為基礎(chǔ)，發(fā)揮道德的教化功能，構(gòu)建以評立德、以規(guī)促德、以文養(yǎng)德的德治建設(shè)體系，以潛移默化而又持久不衰的方式調(diào)和社會矛盾、化解社會風(fēng)險(xiǎn)。其次，以法治為保障，通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、宣傳普法、闡理釋法，構(gòu)建法治建設(shè)體系，發(fā)揮法律定分止?fàn)幍囊?guī)范作用。最后，以自治為目標(biāo)，堅(jiān)持“相信人民群眾自己解放自己”的群眾觀點(diǎn)，通過基層民主和協(xié)商民主的途徑，加強(qiáng)群眾的主體地位，逐漸促進(jìn)社會自我運(yùn)轉(zhuǎn)功能的完善，在基層真正實(shí)現(xiàn)人民群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。“三治融合”是“我中有你、你中有我”的乘數(shù)效應(yīng)，缺少任何一個(gè)，都會大大削弱其成效?！暗轮稳鄙?，治理成本將大幅度增加; 而法治或自治缺少，面臨的或是基層社會治理的崩潰?！盵4]“三治融合”是浙江省在20世紀(jì)60年代開創(chuàng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”后在基層社會治理探索中的又一個(gè)典型代表。

二、鄉(xiāng)村振興背景下基層職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀

(一)鄉(xiāng)村振興背景下基層職務(wù)犯罪增多之成因

2020年底，我國取得了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，進(jìn)入了全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新階段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出的偉大戰(zhàn)略，關(guān)系數(shù)億農(nóng)村群眾的福祉和切身利益，是全黨全國工作的重中之重。然而，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，國家投入的力量越來越多，在取得了顯著成就的同時(shí)，基層職務(wù)犯罪現(xiàn)象也日益凸顯。

1.基層財(cái)權(quán)、事權(quán)增加

近年來，按照中央決策部署，中央財(cái)政以及地方財(cái)政每年撥付大量專項(xiàng)資金，最終均要由處于基層工作第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織以及縣直相關(guān)職能部門發(fā)放或使用?；鶎痈刹吭诠ぷ髦薪佑|的資金多了，其受到的誘惑自然也變大了，有的人員掌握著數(shù)百萬甚至數(shù)千萬的專項(xiàng)資金，不由利令智昏，打起據(jù)為己有或者挪用牟利的主意。自鄉(xiāng)村振興工作開展以來，國家的扶持政策越來越多，基層干部有了更廣泛的事權(quán)。有權(quán)力的地方就可能有權(quán)力尋租，一些不符合條件的人為獲得不正當(dāng)利益，千方百計(jì)以財(cái)物向基層干部請托，以期獲得國家的補(bǔ)助、補(bǔ)貼，一些工作人員就此被腐蝕。而更有甚者，個(gè)別人員主動索賄，在基層干部財(cái)權(quán)、事權(quán)增加的情形下，若監(jiān)督和預(yù)防沒有跟上，自然會產(chǎn)生更高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2.部分基層干部政治素質(zhì)不高

從事鄉(xiāng)村振興相關(guān)工作的絕大部分人員能夠做到廉潔奉公、不辱使命，但也有部分人員意志不堅(jiān)定，同時(shí)，基層條件艱苦，工作難度大，也使得個(gè)別工作人員感到待遇與付出不成正比，這也是鄉(xiāng)村振興工作中貪污賄賂犯罪的犯罪動機(jī)之一。由于村干部沒有公職身份，待遇較低，缺乏穩(wěn)定性和歸屬感，因而難以吸引優(yōu)秀人才；同時(shí)，直接選舉的方式，在個(gè)別地方也被異化，賄選、宗族勢力把持等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有些村干部法律意識淡薄，長期在村中獨(dú)斷獨(dú)行，甚至有著“有權(quán)不用，過期作廢”的想法。而隨著鄉(xiāng)村振興工作的推進(jìn)，大量的事務(wù)又需要依靠村干部執(zhí)行和處理，由此便產(chǎn)生了較大的權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

3.法律監(jiān)管不到位、流于形式

首先，鄉(xiāng)村振興工作的第一線是鄉(xiāng)村，尤其是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的偏遠(yuǎn)村莊，距本區(qū)域行政中心(即縣城)較遠(yuǎn)，縣級紀(jì)委、監(jiān)委等部門對其監(jiān)督難度較大，往往是基層干部犯案已久，上級機(jī)關(guān)才遲遲得到消息并采取行動。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委等部門缺乏辦案力量，且其工作人員與其他基層干部往往有著千絲萬縷的聯(lián)系，難以進(jìn)行有效監(jiān)督。同時(shí)，鄉(xiāng)村兩級組織的規(guī)章制度不夠完善，專項(xiàng)資金的使用和分配缺乏透明度；基層缺乏專業(yè)財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)賬目不夠規(guī)范，對賬目的檢查也流于形式，審計(jì)監(jiān)督難度很大；存在“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟”的問題。

(二)鄉(xiāng)村振興工作中職務(wù)犯罪的主體及共同犯罪

1.鄉(xiāng)村振興工作中職務(wù)犯罪的主體

在鄉(xiāng)村振興工作中，職務(wù)犯罪的主體包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處中執(zhí)行公務(wù)的國家工作人員；在縣級鄉(xiāng)村振興局、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、民政局等相關(guān)職能部門中執(zhí)行公務(wù)的國家工作人員；上級黨委政府派駐的駐村第一書記、幫扶工作組成員；村民委員會主任、副主任及委員；村黨支部書記及委員；村會計(jì)、村民小組組長等。其中，農(nóng)業(yè)站、林業(yè)站、財(cái)政所等部門，以及村支書、村主任、會計(jì)財(cái)務(wù)等人員為多發(fā)地帶和重點(diǎn)人群。村干部雖然沒有正式的公職身份，不屬于公務(wù)員法管理范疇，但他們在實(shí)際工作中，受基層政府委托，行使著大量公共管理職能。并且，村干部人數(shù)眾多，人員素質(zhì)參差不齊，在職務(wù)犯罪總數(shù)中占據(jù)著相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

2.鄉(xiāng)村振興工作中職務(wù)犯罪的共同犯罪

近年來職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出團(tuán)伙化、甚至集團(tuán)化的趨勢。多人共謀、共同實(shí)行、各用其權(quán)、分工配合成了新常態(tài)。鄉(xiāng)村振興工作中的職務(wù)犯罪同樣如此。按共同犯罪中犯罪主體的不同，此類共同犯罪可分為兩種，即國家工作人員之間的共同犯罪、國家工作人員與其他普通主體的共同犯罪。按共同犯罪中行為方式的不同，此類共同犯罪可分為三種。一是共同作為，即利用各自的職務(wù)便利，達(dá)到其犯罪目的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興辦人員與財(cái)政所人員合謀，偽造名單和賬目，侵吞補(bǔ)助款。二是共同不作為，如兩名交通局工作人員，明知他人在農(nóng)村道路硬化項(xiàng)目施工中存在偷工減料行為，卻約定共同隱瞞不糾，造成國家財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失。三是作為與不作為結(jié)合，如村主任與鄉(xiāng)紀(jì)委干部串通，挪用危房改造款、生態(tài)補(bǔ)償款用于營利性活動，紀(jì)委干部明知其行為而不管不問。查閱近幾年的相關(guān)案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前基層的許多職務(wù)犯罪，表現(xiàn)出了共犯人數(shù)多、分工明確、盤踞鄉(xiāng)村兩級甚至縣鄉(xiāng)村三級多部門、配合默契、作案頻繁的特點(diǎn)，貪腐手段多樣化，氣焰猖狂，出現(xiàn)“全鏈條式腐敗”，窩案、串案日益增加。

(三)鄉(xiāng)村振興工作中職務(wù)犯罪的法益危害性

鄉(xiāng)村振興工作中的職務(wù)犯罪既直接侵害了群眾的切身利益,又嚴(yán)重影響黨和政府的形象和干群關(guān)系。首先，鄉(xiāng)村振興工作中的貪污犯罪將國家用于幫扶農(nóng)村群眾的款物據(jù)為己有。賄賂犯罪必然伴隨著職權(quán)的濫用，不符合條件的人違規(guī)獲得補(bǔ)助，急需幫扶的群眾卻無法及時(shí)獲得援助。單筆的幫扶資金雖數(shù)額不大，但對需要幫扶的群眾無異于救命稻草。鄉(xiāng)村振興是黨和政府在新時(shí)期的戰(zhàn)略舉措，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行改革開放、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求和關(guān)鍵一環(huán)。農(nóng)村基層干部代表著黨和政府的形象。對貪污賄賂等職務(wù)犯罪若不加以打擊和整治，則會嚴(yán)重影響人民群眾對黨和政府的評價(jià)和信任。這類職務(wù)犯罪，和其他領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪有共同之處，歸根到底是錢權(quán)交易、以權(quán)謀私。而相對于其他領(lǐng)域，侵吞、挪用農(nóng)村群眾專項(xiàng)幫扶資金的性質(zhì)更加惡劣[5]。

三、“三治融合”預(yù)防基層職務(wù)犯罪的實(shí)踐路徑

(一)以自治聚民力，織密預(yù)防網(wǎng)絡(luò)

我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“相信人民群眾自己解放自己”的群眾觀點(diǎn)，通過擴(kuò)大和完善基層群眾自治制度，在上級黨委政府指導(dǎo)和監(jiān)督的前提下，將村級公共事務(wù)交由本村群眾自治管理，通過基層民主和協(xié)商民主的途徑，加強(qiáng)群眾的主體地位，促進(jìn)社會自我運(yùn)轉(zhuǎn)功能的完善，在基層實(shí)現(xiàn)群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，鼓勵公眾參與，激發(fā)基層社會活力。

第一，進(jìn)一步健全和推進(jìn)基層民主選舉制度。基層民主選舉是基層群眾自治制度的基礎(chǔ)，應(yīng)保障選舉的公正性、公平性、公開性，嚴(yán)厲打擊賄選、騙選、脅迫、造假、打擊報(bào)復(fù)等行為，提高村民的民主意識，指導(dǎo)群眾選出德才兼?zhèn)洹⒄嗡刭|(zhì)過硬的村級兩委干部。

第二，進(jìn)一步擴(kuò)大和完善基層民主決策和民主管理制度。通過定期、不定期召開村民小組會議、村民代表會議和村民大會，對村級公共項(xiàng)目、專項(xiàng)資金、基礎(chǔ)設(shè)施興建、村居環(huán)境整治等事項(xiàng)進(jìn)行充分討論，依據(jù)群眾多數(shù)意見進(jìn)行決策。在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，將重大事項(xiàng)按照黨支部會議提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的程序決定，并做到?jīng)Q議公開、實(shí)施結(jié)果公開。

第三，進(jìn)一步深化和落實(shí)基層民主監(jiān)督制度。成立村務(wù)監(jiān)督委員會，并嚴(yán)把成員選拔關(guān)。將村級兩委工作特別是鄉(xiāng)村振興工作充分置于村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督下。落實(shí)村務(wù)公開制度，通過公示欄、廣播、微信群、公眾號等媒介將本村鄉(xiāng)村振興工作及時(shí)、充分告知給本村居民，并虛心聽取群眾意見，及時(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)、提高工作效率、改正工作錯誤。提高群眾的監(jiān)督意識，鼓勵群眾勇于舉報(bào)違紀(jì)違法現(xiàn)象，為群眾做好保密工作，嚴(yán)懲泄露舉報(bào)人信息和打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為。對村干部在工作中的失職、瀆職、濫用職權(quán)等行為及時(shí)向村級組織以及上級黨委政府舉報(bào)反映，防微杜漸。

(二)以法治安社情，維護(hù)社會法益

法治是一種治國之道，同時(shí)也是一種價(jià)值理念。法治與人治是根本對立的，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，形成嚴(yán)密的規(guī)范和懲治體系。通過完善刑事規(guī)范，“以打促防、打防并舉”，使基層干部形成“不敢腐”“不能腐”的氛圍。

刑罰既有與生俱來并且長久存在的懲罰性，又有隨著時(shí)代發(fā)展演變而逐漸凸顯的教育性。由于人類社會文明的發(fā)展，刑法理念的進(jìn)步，特別是在刑罰目的論中對犯罪預(yù)防這一概念的提出，刑罰教育性的意義得到了充分重視。當(dāng)前許多基層干部法律觀念淡薄、法律知識欠缺，對相關(guān)政策法規(guī)掌握有限，基層群眾的維權(quán)意識不強(qiáng)。我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治教育、普法宣傳，既要讓基層干部學(xué)法、懂法，從而敬法、守法，又要讓群眾學(xué)法、懂法，從而更好地維護(hù)自身合法權(quán)益。通過刑罰的個(gè)別威懾功能和一般威懾功能，實(shí)現(xiàn)刑罰的特殊預(yù)防與一般預(yù)防。

(三)以德治暖人心，助推清廉自覺

以德治手段預(yù)防職務(wù)犯罪，要把握好“準(zhǔn)繩”與“基石”的關(guān)系、情理與法理的關(guān)系、感召與威懾的關(guān)系。法律是治理的準(zhǔn)繩，道德是治理的基石，二者不可偏廢。法律的威懾作用是一種“硬約束”，通過預(yù)示違法犯罪的懲罰性后果，使基層干部基于畏懼而“不敢腐”。而道德的感召作用是一種“軟約束”。人性既有其本善的一面，又有趨利避害的一面，當(dāng)后者“野蠻生長”，不加規(guī)制，最終就會發(fā)展成惡。我們應(yīng)當(dāng)在守法的前提下，充分重視和發(fā)揮道德祛惡褒善的教化作用，通過開展德育教育、加強(qiáng)黨建工作、舉行民主生活會、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭垂范、鼓勵干部之間互相批評教育、加強(qiáng)失德懲戒等途徑，提高扶貧干部的政治覺悟、思想境界、道德素養(yǎng)、廉潔觀念、公仆意識與服務(wù)水準(zhǔn)。在鄉(xiāng)村振興工作中，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要為廣大工作人員做好榜樣，帶頭執(zhí)行廉潔自律準(zhǔn)則，帶頭遵守社會主義核心價(jià)值觀，自覺同形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)劃清界限，與特權(quán)思想、腐敗思想和以權(quán)謀私現(xiàn)象作斗爭，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)廣大基層干部從“不敢腐”到“不想腐”的升華。

四、結(jié)語

“三治融合”關(guān)鍵在“融”。民主沒有法治的約束就會失去秩序而混亂；法治沒有道德的基礎(chǔ)與支撐則會成為空中樓閣；道德沒有民主帶來的揚(yáng)棄與革新將成為禁錮人們思想與行為的枷鎖、扼殺活力的工具。在加強(qiáng)基層綜合治理的系統(tǒng)工程中，自治以增活力，法治以強(qiáng)保障，德治以揚(yáng)正氣，只有自治、法治、德治三措并舉，才能發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，提高群眾的參與度、積極性和話語權(quán)；完善刑罰的懲罰性、教育性、威懾功能和預(yù)防作用；提高基層干部的政治覺悟、思想境界、道德素養(yǎng)、廉潔觀念、公仆意識與服務(wù)水準(zhǔn)。從源頭防范和減少職務(wù)犯罪，既避免造成的公共財(cái)產(chǎn)損失，又減少事后懲治帶來的司法成本，使人民群眾對基層組織更加信任，對鄉(xiāng)村的發(fā)展和未來充滿信心，也為域外基層治理和職務(wù)犯罪預(yù)防提供成功的“東方模式”。