安寧市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作成功經(jīng)驗(yàn)與存在問題的反思

文/晏宏偉（云南省安寧市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站）

一、安寧市基本情況

安寧市位于滇中高原的東部邊緣，市域總面積1301.81 平方公里，距昆明市主城區(qū)28 公里，境內(nèi)公路、鐵路交通發(fā)達(dá)，是昆明市的西大門和通往滇西8 個地州（市）的重要通道，具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢。是“國家衛(wèi)生城市”“國家節(jié)水型城市”“國家森林城市”“國家文明城市”，也是云南省唯一的全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣。安寧市轄9 個街道辦事處，共有63 個村民委員會、338 個村民小組，37 個社區(qū)居委會、160 個居民小組，農(nóng)村社區(qū)占63%；全市常住人口38.1 萬人，鄉(xiāng)村人口8.79 萬人，城鎮(zhèn)化率76.93%。安寧市于2019 年被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為國家級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣，要求于2020 年10 月份全面完成。全市涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的共9 個街道辦事處，484 個有集體經(jīng)濟(jì)的村組，其中：村（居）委會80 個，村（居）民小組404 個。

二、農(nóng)村產(chǎn)改工作完成基本情況

安寧市農(nóng)村產(chǎn)改試點(diǎn)工作于2019年年初正式啟動，市、街道二級均成立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市級領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，在安寧市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬的安寧市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站（以下簡稱安寧市農(nóng)經(jīng)站）辦公，具體負(fù)責(zé)組織開展全市的農(nóng)村產(chǎn)改工作。全市農(nóng)村產(chǎn)改工作嚴(yán)格按《安寧市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、工作完成任務(wù)組織實(shí)施，至2020 年12 月末，全市484 個產(chǎn)改單位全部完成了農(nóng)村產(chǎn)改的主體工作，各階段工作完成情況如下：

——集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。全市484 個產(chǎn)改單位審核上報(bào)資產(chǎn)負(fù)債表匯總核實(shí)數(shù)為：農(nóng)村集體資產(chǎn)總額403543.8 萬元，其中貨幣資金170385.5萬元、應(yīng)收款項(xiàng)104625.8 萬元、存貨404.1 萬元、林木資產(chǎn)46.9 萬元、長期投資1273.8 萬元、固定資產(chǎn)102266萬元、固定資產(chǎn)清理12.1 萬元、在建工程24484.3 萬元、無形資產(chǎn)45.3 萬元；農(nóng)村集體負(fù)債總額148163.1 萬元，其中短期借款318.9 萬元、應(yīng)付款項(xiàng)118356.1 萬元、應(yīng)付工資69.5 萬元、應(yīng)付福利費(fèi)24921.4 萬元、長期借款及應(yīng)付款30.4 萬元、一事一議資金187萬元、專項(xiàng)應(yīng)付款4279.8 萬元；農(nóng)村集體所有者權(quán)益總額255380.7 萬元，其中資本11712.7 萬元、公積公益金271994.4 萬元、未分配收益-28326.4萬元。清理集體土地總面積約164.51萬畝，其中農(nóng)用地總面積約156.56 萬畝，建設(shè)用地約7.92 萬畝，未利用地約0.03 萬畝。

——集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定工作。全市404 個組級產(chǎn)改單位共認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員147040 人，共50109 戶。按《安寧市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定工作指導(dǎo)意見》的規(guī)定，凡被認(rèn)定為組級集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，即同時(shí)被認(rèn)定為所屬村級集體組織的成員。

——集體資產(chǎn)股權(quán)量化工作。全市484 個產(chǎn)改單位中，有經(jīng)營性資產(chǎn)，包括有經(jīng)營性固定資產(chǎn)、長期投資和經(jīng)營性資源性資產(chǎn)的產(chǎn)改單位303個，占總數(shù)的62.6%，經(jīng)營性資產(chǎn)價(jià)值38408.77 萬元，其中：經(jīng)營性固定資產(chǎn)37134.94 萬元，長期投資1273.83萬元。經(jīng)營性資源性資產(chǎn)共32.61 萬畝；只有非經(jīng)營性資源性資產(chǎn)的產(chǎn)改117 個，占總數(shù)的24.2%；既無經(jīng)營性資產(chǎn)，又無資源性資產(chǎn)的“雙無”產(chǎn)改單位64 個，占總數(shù)的13.2%；全市424 個產(chǎn)改單位量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)38408.77 萬元，量化資源性資產(chǎn)13.9萬畝。集體經(jīng)濟(jì)組織股東總數(shù)290909個，其中村級股東數(shù)143869 個，組級股東數(shù)147040 個。

——成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織工作。至2021 年3 月末，全市484 個產(chǎn)改單位均成立了新型經(jīng)濟(jì)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其中：成立村級經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社80 個，成立組級經(jīng)濟(jì)合作社404 個，并完成了新型集體經(jīng)濟(jì)合作組織的注冊發(fā)證、掛牌、刻制印章等工作。

三、農(nóng)村產(chǎn)改工作取得的成功經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作對于具體負(fù)責(zé)的安寧市農(nóng)經(jīng)站來說，也是一項(xiàng)全新和陌生的工作，在無上級具體指導(dǎo)的情況下，也只能根據(jù)自己對政策和具體工作的理解，摸著石頭過河，邊學(xué)邊干，邊干邊總結(jié)，也創(chuàng)新出了以下一些屬于自己的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，精心組織、周密部署，確保試點(diǎn)工作步調(diào)一致

工作中，市級（市農(nóng)經(jīng)站）從始至終高度重視對整個工作的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)，對各階段工作應(yīng)如何做、怎么做都作了精心的組織和周密的部署，包括工作方案、工作措施、工作方式、工作要求，以及各階段、各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和完成時(shí)限，工作中所需填報(bào)的各種表冊等，都以文件或通知的方式下發(fā)街道，確保了全市農(nóng)村產(chǎn)改工作步調(diào)一致。

（二）牢固樹立以農(nóng)民為中心的改革理念，把民主決策程序貫穿于工作的始終

農(nóng)村產(chǎn)改的主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)民自己的改革，只有把廣大農(nóng)民動員起來，支持改革、參與改革，才能實(shí)現(xiàn)中央農(nóng)村產(chǎn)改的宏偉目標(biāo)。工作中，安寧市各級產(chǎn)改工作人員牢固樹立以農(nóng)民為中心的改革理念，加強(qiáng)產(chǎn)改政策的宣傳、引導(dǎo)，廣泛動員農(nóng)民積極參與、支持本村產(chǎn)改工作，并將產(chǎn)改各個階段、各個環(huán)節(jié)的工作均做到了村民民主討論、民主決策，結(jié)果公示、村民確認(rèn)，把民主決策程序貫穿于工作的始終。

（三）創(chuàng)新工作制度、工作表冊、股權(quán)證書等，確保了工作的圓滿完成

產(chǎn)改工作中，市級結(jié)合工作需要和安寧實(shí)際，創(chuàng)新制定了農(nóng)村產(chǎn)改工所需的一系列管理制度和工作實(shí)施意見，以及工作所需的各種表冊、股權(quán)證書等，確保了工作的圓滿完成。

（1）創(chuàng)新制定了《安寧市財(cái)政資金投入形成集體資產(chǎn)移交管理辦法》和《安寧市財(cái)政資金投入形成集體資產(chǎn)情況統(tǒng)計(jì)表》；

（2）創(chuàng)新制定了《安寧市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作檔案管理辦法》和《安寧市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作檔案目錄清單》；

（3）創(chuàng)新制定了《安寧市建立健全農(nóng)村集體“三資”分類管理臺賬的實(shí)施意見》和《安寧市村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”分類管理臺賬》；

（4）創(chuàng)新制定了《安寧市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》《安寧市關(guān)于依托新型村集體經(jīng)濟(jì)組織加快發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提高農(nóng)民組織化程度實(shí)施意見》；

（5）編制下發(fā)了《安寧市村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)核實(shí)方法和相關(guān)賬務(wù)處理工作指南》《安寧市農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作及清查數(shù)據(jù)檢查核實(shí)要求》；

（6）制定下發(fā)了清產(chǎn)核資階段工作所需各種摸底調(diào)查表冊和公示確認(rèn)表冊；

（7）制定下發(fā)成員身份認(rèn)定工作所需各種摸底調(diào)查表冊和公示確認(rèn)表冊；

（8）制定下發(fā)股權(quán)量化工作所需各種摸底調(diào)查表冊、股份量化資產(chǎn)計(jì)算表冊和公示確認(rèn)表冊。

（四）創(chuàng)新清產(chǎn)核資資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)的審核方式，確保了資產(chǎn)負(fù)債表核實(shí)數(shù)的真實(shí)和準(zhǔn)確

針對清產(chǎn)核資資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)差錯較多的問題，創(chuàng)新了清產(chǎn)核資資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)的審核方式，即創(chuàng)新設(shè)計(jì)了《安寧村集體經(jīng)濟(jì)組織二〇二〇年年末資產(chǎn)負(fù)債表情況清查核實(shí)明細(xì)表》，即對每個資產(chǎn)負(fù)債表科目的清查核實(shí)均設(shè)計(jì)了兩張表，一張核實(shí)明細(xì)表、一張核銷明細(xì)表。核實(shí)明細(xì)表用于填寫產(chǎn)改單位真實(shí)和有效的資產(chǎn)負(fù)債表各科目明細(xì)數(shù)據(jù)，并注明與賬面核對相符或盤盈情況，以及盤盈原因；核銷明細(xì)表用于填寫產(chǎn)改單位資產(chǎn)負(fù)債表賬面盤虧或毀損的各科目明細(xì)數(shù)據(jù)，并注明盤虧或減少的原因。各科目賬外盤盈增加數(shù)和賬面盤虧、毀損等核銷減少數(shù)，均應(yīng)按安寧市農(nóng)村財(cái)務(wù)制度的相關(guān)規(guī)定，辦理盤盈增加和核銷減少的財(cái)務(wù)處理手續(xù)。通過兩張表的清查、核實(shí)和填報(bào)，就可以準(zhǔn)確得到每個科目的核實(shí)數(shù)，確保了資產(chǎn)負(fù)債表核實(shí)數(shù)的真實(shí)和準(zhǔn)確。

（五）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)改和鄉(xiāng)村振興工作的有效銜接，把發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為工作的重點(diǎn)

針對多數(shù)產(chǎn)改單位集體經(jīng)濟(jì)薄弱的問題，安寧市高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與農(nóng)村產(chǎn)改試點(diǎn)工作緊密結(jié)合起來，以鄉(xiāng)村振興實(shí)施的項(xiàng)目為切入點(diǎn)，把鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與發(fā)展當(dāng)?shù)卮寮壖w經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，把各級政府投入的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金變?yōu)楫?dāng)?shù)剜l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的撬動資金，而不僅僅是鄉(xiāng)村公益事業(yè)的發(fā)展資金。通過鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的實(shí)施，建成一批能產(chǎn)生穩(wěn)定收入的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，2020 年全市財(cái)政共撥付16 個村的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目資金3160 萬元。

四、存在的主要問題和原因

安寧農(nóng)村產(chǎn)改試點(diǎn)工作雖然按上級要求和本級實(shí)施方案的內(nèi)容全面完成了，但工作不是一帆風(fēng)順的，而是充滿艱辛和曲折，仍然存在和暴露出許多方面的問題，歸納主要有以下幾個方面：

（一）重視和認(rèn)識不夠

一是領(lǐng)導(dǎo)層面，對農(nóng)村產(chǎn)改工作的重視、認(rèn)識、調(diào)研不夠，對工作沒有進(jìn)行認(rèn)真分析、研究和布置，對工作的艱難性、復(fù)雜性考慮不足，把工作想得過于簡單，認(rèn)為就是農(nóng)業(yè)和街道業(yè)務(wù)部門的一項(xiàng)具體工作，只要制定個實(shí)施方案，配合開會布置、強(qiáng)調(diào)一下就可以完成了?；谶@種認(rèn)識，安寧市級具體負(fù)責(zé)全市農(nóng)村產(chǎn)改工作業(yè)務(wù)的只有3 人，街道級基本上是2—3 人，有的甚至由臨聘人員具體負(fù)責(zé)；二是村級層面，基本談不上認(rèn)識、研究、分析了，更多的是上級安排怎么干就開會布置怎么干，多數(shù)村組干部甚至連上級政策、方案等文件都不看，只聽上級開會怎么講、怎么干，根本就沒想過我們村應(yīng)結(jié)合政策怎么干的問題。

（二）基層工作人員業(yè)務(wù)是短板

基層工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)能力弱是農(nóng)村產(chǎn)改工作比較難的短板問題，也是一個無法回避、必須直面的問題。拋開農(nóng)村產(chǎn)改理論上的東面不談，具體清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、股權(quán)量化等具體業(yè)務(wù)應(yīng)該怎么干？怎么組織？縣級工作方案、工作組織再好，最終落實(shí)的是街道和村組。安寧市街道級工作人員基本上是不具備經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)等方面的抽調(diào)人員或兼職人員，對政策、業(yè)務(wù)的理解都不盡如人意，雖經(jīng)培訓(xùn)，但仍然不具備組織、培訓(xùn)、指導(dǎo)所屬村組產(chǎn)改工作的能力，工作嚴(yán)重依賴市級；村級、組級工作人員也基本上是村組干部和村民代表，對產(chǎn)改工作業(yè)務(wù)的理解、掌握就更不用說了，能做的就是上級來人怎么教就怎么做，甚至基本做不對，要反復(fù)多次才能做完、做對。

（三）數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高

數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高是農(nóng)村產(chǎn)改工作普遍存在的一個問題，主要包括兩個方面：一是基層工作人員難以完全理解、掌握農(nóng)村產(chǎn)改相關(guān)表冊、報(bào)表的填報(bào)，導(dǎo)致清產(chǎn)核資相關(guān)報(bào)表數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高，特別是資產(chǎn)負(fù)債表核實(shí)數(shù)差異較大；二是資源性資產(chǎn)數(shù)據(jù)的填報(bào)缺乏依據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高。這主要是由于國土資源部門尚未完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作，各產(chǎn)改單位也沒有能力對集體林地、水面、耕地、宅基地等資源性資產(chǎn)進(jìn)行測量，無法準(zhǔn)確填報(bào)各項(xiàng)資源性資產(chǎn)的數(shù)據(jù)；二是村與村之間沒有明確的界限，部分村與村之間存在土地、林地等方面的爭議。安寧市各產(chǎn)改單位填報(bào)的資源性資產(chǎn)數(shù)據(jù)，基本上是參照國土資源部門提供的、尚未確定的集體土地確權(quán)摸底調(diào)查數(shù)據(jù)填報(bào)的。

（四）農(nóng)民積極性和參與度不高

農(nóng)村產(chǎn)改實(shí)際工作中，從村干部層面看，更多的是把它看成一項(xiàng)上級安排、要求必須完成的工作任務(wù)，尚沒有擺正自己的位置，從上級“要我干”轉(zhuǎn)變成“我要干”，沒有結(jié)合本村實(shí)際，深入研究、分析應(yīng)如何干；從村民層面看，由于目前農(nóng)村產(chǎn)改尚不涉及大多數(shù)農(nóng)戶的切身利益，或者說大多數(shù)農(nóng)戶尚未看到農(nóng)村產(chǎn)改帶來的實(shí)際利益，所以參與程度、重視程度均不高。且大多數(shù)村的青壯年人均在外務(wù)工，沒有更多的時(shí)間和精力來關(guān)注、參與，而留在村里的人，普遍又是年齡較大的村民，不怎么理解國家的農(nóng)村產(chǎn)改政策，也不怎么關(guān)心本村的產(chǎn)改工作。

（五）重點(diǎn)環(huán)節(jié)工作流于形式

首先，在清查資產(chǎn)階段，沒有深入組織村民對侵占集體林地、耕地等的行為，以及明顯低價(jià)的集體資產(chǎn)承包合同、應(yīng)收債權(quán)清收等進(jìn)行清理、核查和查處，工作流于形式，深入程度不夠；其次，在成員身份認(rèn)定環(huán)節(jié)，成員身份認(rèn)定方案沒有體現(xiàn)“一村一策”的特點(diǎn)，沒有廣泛收集民意，方案文稿存在模仿抄襲、內(nèi)容粗枝大葉、相關(guān)條款制定不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)确矫娴膯栴}，很容易造成法律上的糾紛，甚至有損害少數(shù)村民合法權(quán)益的條款。

（六）執(zhí)行政策有偏差

在工作開展過程中，往往使用上級通報(bào)下級、問責(zé)或處分下級的行政手段推動，沒有考慮和解決基層實(shí)際工作的困難，更沒有考慮農(nóng)民的意愿，把國家產(chǎn)改政策等同于法律，工作被冠以“必須”二字。比如：所有產(chǎn)改單位必須100%的完成股權(quán)量化、100%成立村級新型合作組織，大有農(nóng)村產(chǎn)改不是村民自己的事，而是上級的事一樣。

（七）工作急于求成

在工作中，過于片面追求形式上的工作完成率，而不考慮完成率與實(shí)際是否相符，完成率是否有違民意。

五、存在問題的反思

農(nóng)村產(chǎn)改作為黨中央、國務(wù)院的一項(xiàng)重大決策部署，是全國農(nóng)村都將開展的一項(xiàng)重要工作，作為工作先行試點(diǎn)縣的業(yè)務(wù)主管部門，對工作中存在的各種問題值得反思，并提出有效應(yīng)對的解決建議。

（一）加強(qiáng)基層農(nóng)村產(chǎn)改隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)村產(chǎn)改是一項(xiàng)政策性、業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的工作，必須建立一支有文化、懂電腦、有一定財(cái)務(wù)知識和掌握產(chǎn)改政策、業(yè)務(wù)的村級產(chǎn)改工作隊(duì)伍，才能確保農(nóng)村產(chǎn)改各項(xiàng)工作按質(zhì)按量完成。

（二）加強(qiáng)政策的宣傳、引導(dǎo)，讓農(nóng)民積極地、主動地完成屬于自己的改革

農(nóng)村產(chǎn)改是農(nóng)民自己的事、自己的改革，應(yīng)加強(qiáng)做好政策宣傳和引導(dǎo)工作，讓廣大農(nóng)民理解、支持國家的產(chǎn)改政策，充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，樹立起產(chǎn)改主人翁的意識，主動地、深入地完成屬于自己的改革。否則，我們的農(nóng)村產(chǎn)改，只能流于形式，只能是工作任務(wù)的完成而已。

（三）把握政策界限，充分尊重農(nóng)民意愿

必須嚴(yán)格執(zhí)行《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，把依靠群眾、尊重民意貫穿于工作的始終，農(nóng)民不同意、不贊成的事，不宜使用行政手段強(qiáng)行干預(yù)，應(yīng)因地制宜、分類指導(dǎo)。強(qiáng)化行政高位推動，完成的只是工作和數(shù)據(jù)，而傷害的是民愿，這是嚴(yán)重違背中央農(nóng)村產(chǎn)改精神的。

（四）循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)

農(nóng)村產(chǎn)改是一項(xiàng)長期性的工作，不能有急于求成、一蹴而就的思想，應(yīng)根據(jù)各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)，特別是股權(quán)量化階段的工作。

（五）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是目的

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路，也是農(nóng)村產(chǎn)改的最終目的。這個目的達(dá)不到，農(nóng)村產(chǎn)改的意義就難以全部實(shí)現(xiàn)，也就難以獲得廣大農(nóng)民群眾的支持。應(yīng)利用清產(chǎn)核資工作的結(jié)果，理清發(fā)展思路，盤活集體資產(chǎn)，把主要精力放在如何鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，增加農(nóng)民收入方面。