文/鄢子卿(陜西省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站)
全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求,是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容[1]。2011年,財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》,指出要充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的重要性。2013年,財(cái)政部印發(fā)《經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則》,提出了財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理要求。2013年,財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》,圍繞投入、改成、產(chǎn)出、效果等四個(gè)環(huán)節(jié),從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目效益等四個(gè)方面設(shè)計(jì)了指標(biāo)。2021年,財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》。
黨中央和國(guó)務(wù)院非常重視預(yù)算績(jī)效管理,2018年,中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》,圍繞此意見,中省部委廳局出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。
2021年,陜西省政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》。2021年,陜西省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于開展2021年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況績(jī)效自評(píng)工作的通知》,指出省級(jí)主管部門要對(duì)自評(píng)范圍內(nèi)的所有預(yù)算支出對(duì)照績(jī)效目標(biāo)逐項(xiàng)開展績(jī)效自評(píng),形成績(jī)效自評(píng)報(bào)告。
上述政策法規(guī)的制定,體現(xiàn)了國(guó)家治理能力的提升,體現(xiàn)了以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理模式的確立,之后的雙監(jiān)控、雙公開、雙審計(jì)、雙報(bào)告的預(yù)算績(jī)效管理措施也應(yīng)運(yùn)而生。
公益性地質(zhì)調(diào)查單位項(xiàng)目資金主要是財(cái)政專項(xiàng)資金,其項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理適用于2013年財(cái)政部印發(fā)的《經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則》中財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理。
公益性地質(zhì)調(diào)查單位項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理適用于2013年財(cái)政印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》,這個(gè)框架設(shè)計(jì)了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架,圍繞投入、改成、產(chǎn)出、效果等四個(gè)環(huán)節(jié),從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目效益等四個(gè)方面設(shè)計(jì)了指標(biāo)。
根據(jù)筆者調(diào)查研究,結(jié)合公益性地質(zhì)調(diào)查單位工作實(shí)際,公益性地質(zhì)調(diào)查單位在項(xiàng)目管理中納入預(yù)算績(jī)效管理是根據(jù)陜西省政府《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》和陜西省財(cái)政廳《關(guān)于開展2021年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況績(jī)效自評(píng)工作的通知》要求,在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的前期,就編制了預(yù)算績(jī)效的內(nèi)容,但是預(yù)算績(jī)效內(nèi)容需要進(jìn)一步與項(xiàng)目實(shí)際結(jié)合起來,以便于更好地發(fā)揮政府財(cái)政資金在項(xiàng)目中的效果;在年底項(xiàng)目績(jī)效考核上,根據(jù)本省財(cái)政部門要求開展了項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)自查,但是自查自評(píng)的結(jié)果與實(shí)際工作成效是否匹配和科學(xué),需要進(jìn)一步的規(guī)范和改進(jìn)。
一是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理思想上不夠重視,對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不夠,沒有將全面預(yù)算績(jī)效管理的理念落實(shí)到項(xiàng)目全鏈條管理流程[2]。
二是單位的業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理思想上重視不夠,只是滿足于按照上級(jí)財(cái)政部門的要求報(bào)送相關(guān)報(bào)表報(bào)告,沒有真正把項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)納入項(xiàng)目全鏈條管理。
三是單位的項(xiàng)目組對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理思想上不夠重視,對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不夠,認(rèn)為項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理是單位財(cái)務(wù)部門的工作,項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效只是編制項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)表,項(xiàng)目結(jié)題后通過驗(yàn)收考核就是完成了項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理任務(wù),沒有真正思考研究怎樣將項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理融入項(xiàng)目全鏈條管理中去。
單位業(yè)務(wù)人員和管理人員沒有全面系統(tǒng)學(xué)習(xí)貫徹預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)文件規(guī)定,沒有系統(tǒng)掌握預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵。
一是對(duì)于財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》、中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》等文件精神學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)不夠。
二是把項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理片面地理解為預(yù)算管理,思想上覺得是財(cái)務(wù)部門的工作,沒有意識(shí)到項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的一項(xiàng)基本政策,既是政府改進(jìn)管理的需要,也是促進(jìn)政府管理科學(xué)化、規(guī)范化的有效手段,在公益性地質(zhì)調(diào)查單位直觀地反映就是項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表和評(píng)價(jià)過程,不僅是財(cái)務(wù)部門的工作,更是業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目組的主要工作,誰(shuí)花錢誰(shuí)就有責(zé)任說清資金使用的效果。
三是沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理的目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。從編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)到績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行和評(píng)價(jià),在預(yù)算執(zhí)行過程中就沒有與績(jī)效目標(biāo)有效結(jié)合,并長(zhǎng)期處于兩張皮的狀態(tài)。大部分項(xiàng)目管理人員將預(yù)算管理理解為控制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出,不超預(yù)算就可以,將項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理理解為按期完成項(xiàng)目工作量,沒有將項(xiàng)目工作成果與產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益放在突出位置,項(xiàng)目資金的使用更多地注重合規(guī)性,在有效性上重視不夠。
一是項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制缺失。單位的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)不清楚,分工不明確,工作流程不具體,致使預(yù)算績(jī)效管理處于形式狀態(tài),沒有真正貫徹到項(xiàng)目管理工作中去。
二是項(xiàng)目質(zhì)量管理制度貫徹落實(shí)不到位。有些單位雖然制定了項(xiàng)目質(zhì)量管理制度,但在工作實(shí)際中未按照制度進(jìn)行管理。
三是未建立預(yù)算績(jī)效雙監(jiān)控管理措施。大部分項(xiàng)目主要實(shí)物工作量完成率、績(jī)效指標(biāo)執(zhí)行情況、項(xiàng)目資金預(yù)算執(zhí)行率、項(xiàng)目進(jìn)度不匹配,存在錢花完了活沒干完、活干完了錢沒花完的情況,項(xiàng)目實(shí)施過程中沒有進(jìn)行有效的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,出現(xiàn)問題后也沒有相應(yīng)進(jìn)行整改,導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效分級(jí)監(jiān)督管理流于形式。
四是預(yù)算績(jī)效執(zhí)行過程各職能部門協(xié)同配合不到位。單位財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目預(yù)算,項(xiàng)目實(shí)施中,財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)定期將預(yù)算執(zhí)行情況反饋給項(xiàng)目組,但項(xiàng)目組沒有將工作量和工作進(jìn)度等情況反饋給財(cái)務(wù)部門;項(xiàng)目質(zhì)量管理部門負(fù)責(zé)審核績(jī)效目標(biāo),項(xiàng)目實(shí)施過程中,負(fù)責(zé)定期收集工作量和績(jī)效目標(biāo)完成情況,與單位財(cái)務(wù)部門溝通不夠;因此在項(xiàng)目實(shí)施中,單位項(xiàng)目組、財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目質(zhì)量管理部門要建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,定期研究分析項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效進(jìn)展[3]。
一是預(yù)算編制不規(guī)范。項(xiàng)目預(yù)算編制人員對(duì)財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》等文件精神學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)不夠,有的科目運(yùn)用的預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué),不符合工作實(shí)際。
二是項(xiàng)目預(yù)算編制人員和財(cái)務(wù)部門缺乏溝通,編制預(yù)算時(shí)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況缺乏預(yù)見性,造成預(yù)算編制與執(zhí)行存在偏差,出現(xiàn)有預(yù)算無(wú)支出、有支出無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出和預(yù)算執(zhí)行率偏低等問題。
三是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理。沒有真正理解設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的意義,存在應(yīng)付財(cái)政部門要求的情況,績(jī)效指標(biāo)編制與項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)之間鉤稽關(guān)系缺乏。大部分項(xiàng)目數(shù)量指標(biāo)以量化主要實(shí)物工作量為主,而對(duì)工作方法、手段、質(zhì)量缺乏有效評(píng)價(jià),對(duì)完成項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)缺乏針對(duì)性;效益指標(biāo)缺乏對(duì)項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等的響應(yīng);滿意度指標(biāo)缺乏相關(guān)方調(diào)查與反饋意見指導(dǎo),年度績(jī)效指標(biāo)編制缺乏與項(xiàng)目總體目標(biāo)任務(wù)分解響應(yīng)。
四是單位內(nèi)部對(duì)預(yù)算和績(jī)效編制審核把關(guān)不嚴(yán)格,在專家評(píng)審環(huán)節(jié),預(yù)算績(jī)效編制存在較多問題,專家提出了后整改落實(shí)不到位。
按照單位項(xiàng)目質(zhì)量管理制度,單位會(huì)定期對(duì)項(xiàng)目開展質(zhì)量檢查,檢查內(nèi)容是項(xiàng)目實(shí)物工作量完成情況以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況,但是對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)情況檢查不夠,缺乏預(yù)算績(jī)效檢查機(jī)制。
每年年底財(cái)政部門要求報(bào)送項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)報(bào)告時(shí),單位內(nèi)部項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效檢查流于形式,存在應(yīng)付情況,自評(píng)結(jié)果為優(yōu)秀,但與財(cái)政部門年度組織對(duì)各單位的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果卻不一致,存在自我評(píng)價(jià)過高情況[4]。
2011年至今,中共中央國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、陜西省政府先后印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》。
為適應(yīng)上級(jí)部門預(yù)算績(jī)效管理新形勢(shì)、新要求,項(xiàng)目管理人員及技術(shù)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí),學(xué)深悟透相關(guān)政策文件精神實(shí)質(zhì)及內(nèi)涵。同時(shí)要不斷加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目相關(guān)政策法規(guī)學(xué)習(xí),把握地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)涵,開展調(diào)研交流活動(dòng),學(xué)習(xí)外單位先進(jìn)管理理念和方法,提升項(xiàng)目管理水平。要在項(xiàng)目管理中強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效意識(shí)、明確預(yù)算績(jī)效要求,把財(cái)政性資金管好、用好,用出好的效果,確保項(xiàng)目資金使用合規(guī)有效,促進(jìn)單位項(xiàng)目管理工作高質(zhì)量發(fā)展。
地質(zhì)項(xiàng)目是公益性地質(zhì)調(diào)查單位發(fā)展的基礎(chǔ),各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、項(xiàng)目工作人員要提高認(rèn)識(shí),高度重視地質(zhì)項(xiàng)目管理工作,齊抓共管,上下聯(lián)動(dòng),做好地質(zhì)項(xiàng)目全鏈條管理工作。
一是要強(qiáng)化單位的項(xiàng)目管理主體責(zé)任。單位主要負(fù)責(zé)人是項(xiàng)目管理工作第一負(fù)責(zé)人,要對(duì)項(xiàng)目管理親自把關(guān),親自督導(dǎo)檢查。
要把項(xiàng)目管理工作提到單位的重要議事日程,建立健全項(xiàng)目管理制度,梳理項(xiàng)目管理流程,責(zé)任到部門,責(zé)任到人。要建立培養(yǎng)項(xiàng)目管理及專業(yè)技術(shù)干部隊(duì)伍,配齊配強(qiáng)項(xiàng)目管理及專業(yè)技術(shù)人員。
二是要建立單位領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部、項(xiàng)目工作人員三級(jí)抓項(xiàng)目制度。按各級(jí)工作分工分頭包抓推進(jìn)項(xiàng)目,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程進(jìn)行指導(dǎo),統(tǒng)籌解決項(xiàng)目推進(jìn)中的重大問題,強(qiáng)化督促檢查和跟蹤問效,形成責(zé)任明確、齊抓共管、高效推進(jìn)的項(xiàng)目管理機(jī)制。
三是業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目管理部門要常態(tài)化抓項(xiàng)目質(zhì)量提升。業(yè)務(wù)部門要推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施各項(xiàng)工作,嚴(yán)把審核關(guān),確保經(jīng)費(fèi)支出符合項(xiàng)目預(yù)算、財(cái)經(jīng)規(guī)定等要求,真實(shí)完整反映項(xiàng)目實(shí)際情況;項(xiàng)目管理部門要強(qiáng)化項(xiàng)目管理力度,加強(qiáng)動(dòng)態(tài)檢查和技術(shù)指導(dǎo),通過聽取項(xiàng)目匯報(bào)、野外檢查以及月報(bào)、季報(bào)、半年報(bào)等形式,做好項(xiàng)目跟蹤,全面掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況和項(xiàng)目推進(jìn)質(zhì)量,督查項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施,指導(dǎo)解決項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題。
四是財(cái)務(wù)部門要抓好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作。對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)、預(yù)算編制、執(zhí)行等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)做好指導(dǎo)監(jiān)督,建立完整、閉環(huán)、有效的控制監(jiān)管機(jī)制。
五是要強(qiáng)化項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化,服務(wù)社會(huì)需求。在項(xiàng)目實(shí)施中,要加強(qiáng)與省級(jí)各部門、市縣政府、高校院所、企事業(yè)單位的聯(lián)系,按照需求導(dǎo)向的原則,推進(jìn)項(xiàng)目成果的應(yīng)用落地,提升項(xiàng)目成果的社會(huì)影響力[5]。
根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院,省級(jí)財(cái)政部門關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理政策法規(guī),公益性地質(zhì)調(diào)查單位要建立健全項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理制度,明確單位各部門職責(zé)分工和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理流程,規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制、審核、評(píng)價(jià)和應(yīng)用等各個(gè)環(huán)節(jié)。
要確立項(xiàng)目績(jī)效管理的基本原則:誰(shuí)申請(qǐng)資金,誰(shuí)使用資金,誰(shuí)設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)就要負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行和自評(píng),做到預(yù)算資金和績(jī)效目標(biāo)合二為一。
對(duì)于基本支出(主要是人員類、運(yùn)行類)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效的設(shè)計(jì)主要以單位財(cái)務(wù)部門為主,對(duì)于項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效則由業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目人員設(shè)計(jì)為主,協(xié)調(diào)完成從編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)到結(jié)果應(yīng)用的全鏈條管理。
一是要加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效編制管理。單位要按照省上相關(guān)政策要求,科學(xué)規(guī)范編制項(xiàng)目預(yù)算,確保項(xiàng)目預(yù)算編制完整、準(zhǔn)確、規(guī)范、科學(xué),不得隨意調(diào)高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大范圍,業(yè)務(wù)部門要主動(dòng)聯(lián)系財(cái)務(wù)部門,確保預(yù)算編制與項(xiàng)目實(shí)際工作相符,績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目工作量、技術(shù)路線及質(zhì)量成果相匹配,提高項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量。
二是要加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施。單位要明確項(xiàng)目管理職責(zé)分工,優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,嚴(yán)格審批程序;業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格把關(guān),相關(guān)事項(xiàng)手續(xù)完備,各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出真實(shí)合規(guī)可控;要加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理,重點(diǎn)關(guān)注差旅費(fèi)、交通費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、委托業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等經(jīng)費(fèi)支出,不得超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍開支項(xiàng)目經(jīng)費(fèi);要加強(qiáng)貨幣資金管理,定期或不定期核查項(xiàng)目備用金,要規(guī)范使用公務(wù)卡,避免大額現(xiàn)金支出現(xiàn)象;要不斷深化業(yè)財(cái)融合,單位財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)聯(lián)系、緊密對(duì)接,財(cái)務(wù)部門要及時(shí)將預(yù)算資金執(zhí)行率反饋到業(yè)務(wù)部門,業(yè)務(wù)部門要及時(shí)與財(cái)務(wù)部門溝通項(xiàng)目進(jìn)展情況,確保項(xiàng)目實(shí)物工作量完成率、績(jī)效指標(biāo)完成情況與預(yù)算執(zhí)行率匹配一致,提高項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效執(zhí)行過程管理水平。
三是要加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的檢查、評(píng)價(jià)。省財(cái)政部門已實(shí)施對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤”機(jī)制,要定期開展項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理自查自評(píng),財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理,對(duì)資金使用績(jī)效自評(píng)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行監(jiān)督檢查,確保項(xiàng)目順利開展,取得項(xiàng)目預(yù)期成果。