組織學(xué)視角下基層政府治理的困境及對(duì)策研究

杭州師范大學(xué) 張銘瑋

一、問題的提出

2017年以來，我國逐步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。在宏觀國家治理體系下，基層政府治理處于極為重要的地位。這一方面源于國家治理重心下移，基層治理作為國家治理的基石，在國家治理體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。另一方面，由于政府作為掌握并行使國家權(quán)力的特殊角色使其處于國家治理體系的核心地位，必然會(huì)面臨繁雜多樣的治理任務(wù)，從而對(duì)其治理能力提出了較高要求?；鶎诱硖幷w系中與社會(huì)公眾聯(lián)系最為緊密的層級(jí)，充當(dāng)國家政策執(zhí)行者的角色，其行為表現(xiàn)往往被社會(huì)公民認(rèn)定為中央政府的政策表現(xiàn)，所以基層政府治理水平不僅影響國家政策的落實(shí)狀況，更關(guān)系到社會(huì)公眾對(duì)國家權(quán)威的信任與認(rèn)同問題。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，社會(huì)公眾的多樣化需求促使政府承擔(dān)起越來越多的治理職能，職能范圍在不斷擴(kuò)展的同時(shí)，由于我國地域廣，人口基數(shù)大，相應(yīng)的資源難以及時(shí)、按需配套，從而引發(fā)了“有限資源”與“無限責(zé)任”這組基層政府治理中最關(guān)鍵的矛盾，基層政府治理能力無法得到充分發(fā)揮，基層政府治理面臨著多重困境。面對(duì)資源難以供給需求的矛盾，壓縮社會(huì)需求顯然不符合社會(huì)發(fā)展潮流，而正如前文所提到的，我國的政策資源供給能力有限，希望通過增加投入來提升基層政府治理能力并非長(zhǎng)久之策，本文根據(jù)政府是一個(gè)公共性組織這一屬性，從組織學(xué)的視角對(duì)基層政府治理體系進(jìn)行分析，探究破解基層政府治理困境的對(duì)策。

二、基層政府治理的困境——基于組織視角的分析

（一）組織協(xié)調(diào)角度

組織的整體效能很大程度上取決于組織內(nèi)部各要素的協(xié)調(diào)程度，只有建立起完整有效的協(xié)調(diào)體系，才能保證組織各層級(jí)部門溝通順利及協(xié)作高效。而由于條塊關(guān)系長(zhǎng)期貫穿于我國的行政體系中，導(dǎo)致基層政府各構(gòu)成要素呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)：

橫向上，政府各部門相互獨(dú)立，又缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門進(jìn)行統(tǒng)籌，一旦涉及跨部門協(xié)作性業(yè)務(wù)，就易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的問題，政策執(zhí)行過程中存在較大的溝通成本。同時(shí)，由于缺少穩(wěn)定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和制度設(shè)計(jì)，跨部門合作往往表現(xiàn)為運(yùn)動(dòng)化治理的形式，一旦目標(biāo)達(dá)成運(yùn)動(dòng)結(jié)束，協(xié)作關(guān)系即時(shí)瓦解，當(dāng)再出現(xiàn)類似問題需要協(xié)同治理時(shí)，又需要重建各部門之間的溝通紐帶，從而限制了基層政府治理能力的發(fā)揮，面對(duì)突發(fā)性治理任務(wù)時(shí)各職能部門間仍需時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)籌部署以實(shí)現(xiàn)常規(guī)性分散治理到應(yīng)急性協(xié)同治理的切換。此外，不同省市區(qū)劃間的基層政府互通性有待提高，尤其在人口跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)會(huì)出現(xiàn)管理信息的斷層，從而影響基層政府治理水平。

縱向上，同一職能部門的不同層級(jí)又出現(xiàn)溝通不暢的問題：雖然受壓力型體制影響，自上而下的政策傳遞效率很高，但基層政府對(duì)上級(jí)的決策具有高度依賴性，在實(shí)踐中常具體表現(xiàn)為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)某一批示在基層引發(fā)大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式治理，又因?yàn)榭茖又乒逃械膶蛹?jí)壓力，下級(jí)部門為應(yīng)對(duì)上級(jí)考核而在實(shí)踐中層層加碼，導(dǎo)致政策落實(shí)出現(xiàn)偏差。另一方面，自下而上的信息傳遞又會(huì)因?qū)蛹?jí)壓差呈現(xiàn)動(dòng)力不足的問題，基層信息難以實(shí)時(shí)反饋給上層，而得不到上級(jí)統(tǒng)一指令，基層政府不敢輕易決策，在執(zhí)行中缺少主動(dòng)性和創(chuàng)造性而使治理過程陷于僵化，無法做到因時(shí)、因地制宜。

（二）組織生態(tài)角度

根據(jù)行政環(huán)境理論，組織與環(huán)境存在交互作用。任何組織都有其自身的邊界，這種邊界應(yīng)是半開放和可滲透的，進(jìn)而保持組織與外界的交互關(guān)系，組織可以通過組織邊界對(duì)要素進(jìn)行過濾，一方面可以屏蔽外界干擾，保持組織自身獨(dú)立性，另一方面從外界獲取必要的物質(zhì)信息資源作為組織行動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)也向外輸出組織產(chǎn)品[1]。而在目前，我國基層政府組織邊界很大程度上是單向性的，自內(nèi)向外較為通暢，政府可以根據(jù)自身計(jì)劃對(duì)外提供公共產(chǎn)品服務(wù)和政策輸出；但自外向內(nèi)卻存在一定阻力，外界的政策建議和社會(huì)需求在向內(nèi)傳遞過程中會(huì)受到組織層級(jí)的系統(tǒng)性摩擦，很難及時(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)入上級(jí)政府工作議程。同時(shí)，由于政府組織的特殊地位使其處于社會(huì)治理共同體的核心，導(dǎo)致基層政府有時(shí)會(huì)忽視與社會(huì)組織的交流協(xié)作，使基層治理陷入單一化、片面化的困境。

由于我國長(zhǎng)期堅(jiān)持單一制模式，政府具有較強(qiáng)的治理權(quán)威和治理能力，但強(qiáng)大的政府能力在治理實(shí)踐中又常表現(xiàn)出政府?dāng)U張的問題：政府管制力量嵌入社會(huì)自治體系，將社區(qū)、村委會(huì)等自治組織作為基層政府的下級(jí)機(jī)關(guān)及附屬機(jī)構(gòu)使用，并為其分派大量行政任務(wù)，從而影響了社會(huì)組織應(yīng)有自治能力的發(fā)揮。盡管在過去的一段時(shí)間內(nèi)，國家大力倡導(dǎo)社會(huì)自治發(fā)展，創(chuàng)新了“三社聯(lián)動(dòng)”等治理模式[2]。但在實(shí)踐中仍存在政強(qiáng)社弱的問題，基層社會(huì)治理中政府管制明顯強(qiáng)于社會(huì)自治并對(duì)社會(huì)自治存在擠壓，“政府引導(dǎo)”在實(shí)踐中常表現(xiàn)為“政府執(zhí)行”，這一方面影響了社會(huì)自治能力的發(fā)展，同時(shí)隨著多元化社會(huì)的發(fā)展，政府部門也無法獨(dú)自包辦所有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在缺少社會(huì)自治組織協(xié)同的情況下，治理過程中會(huì)出現(xiàn)捉襟見肘的情況。

（三）組織制度角度

對(duì)于一個(gè)組織來說，制度規(guī)范是保證組織穩(wěn)定運(yùn)行的必要基礎(chǔ)，基層政府治理則需要通過制度設(shè)計(jì)來保證執(zhí)行程序的規(guī)范性。宏觀來說，制度規(guī)范不僅僅限于法律規(guī)章等硬性約束，也包括非制度化的習(xí)俗、文化等軟性約束，尤其在人情關(guān)系密切的基層社會(huì)，很多場(chǎng)景下軟性倫理規(guī)范比硬性法規(guī)發(fā)揮著更強(qiáng)的約束作用。而在當(dāng)前，針對(duì)基層政府治理行為尚不具有科學(xué)完備的制度規(guī)范體系，一些法規(guī)制度的設(shè)計(jì)缺乏足夠的科學(xué)性及統(tǒng)籌性。而囿于基層治理的復(fù)雜狀況以及基層社會(huì)作為人情社會(huì)這一客觀現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)有的硬性制度規(guī)范在實(shí)踐中尚難以得到充分落實(shí)，軟性倫理能產(chǎn)生多大的約束作用更無法得到保證。在此背景下基層政府又掌握著大量的自由裁量權(quán)，變通和共謀普遍存在于治理的各層級(jí)環(huán)節(jié)中[3]。除了前文所提到的組織協(xié)調(diào)制度缺失而帶來的組織結(jié)構(gòu)混亂，制度缺失還體現(xiàn)在：一、法規(guī)制度需提高全面性。法制缺失導(dǎo)致政府治理過程中缺少約束，政策執(zhí)行的程序手段難以得到規(guī)范，而政府行為的非制度化極易引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。二、監(jiān)督制度需強(qiáng)化控制性。由于基層政府在整個(gè)政府組織中處于最下層，距離中央權(quán)力中樞最遠(yuǎn)，導(dǎo)致中央政策指令信息在向下層傳遞的過程中被逐步削弱和異化，基層政府也相應(yīng)地獲得了較大的自由裁量權(quán)。雖然在部分場(chǎng)景下，自由裁量權(quán)能夠保證基層政府更好地落實(shí)政策，保證治理的有效性，但有時(shí)也會(huì)導(dǎo)致政府行為的合法化危機(jī)。三、考核和獎(jiǎng)懲制度需提升科學(xué)性?；鶎诱：馁M(fèi)大量精力來應(yīng)對(duì)上級(jí)的多重考核，從而舍棄了部分行政效率和治理效能，而獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺失也會(huì)使制度規(guī)范陷入空洞化的狀態(tài)，基層人員在“不出事原則”的影響下陷于保守，缺少創(chuàng)新動(dòng)力，治理效率難以得到提升。

（四）組織資源角度

對(duì)組織來說，組織資源是其生存發(fā)展必需的基礎(chǔ)。組織資源既包括物質(zhì)、人力等有形性資源，也包括技術(shù)、關(guān)系等無形性資源。物質(zhì)資源是維持組織政策運(yùn)作的必要保證，組織需要將有限的資源進(jìn)行合理調(diào)配以達(dá)到最優(yōu)化配置，為組織各層級(jí)部門提供與職責(zé)相符的資源支撐。這不僅需要組織對(duì)現(xiàn)有資源和任務(wù)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和合理統(tǒng)籌，還需要對(duì)組織未來風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)估，在組織危機(jī)出現(xiàn)時(shí)能夠及時(shí)對(duì)組織資源進(jìn)行調(diào)整，從而保證組織能夠脫離困境。而根據(jù)舒爾茨的人力資本理論，人力資源比物質(zhì)資源具有更強(qiáng)的創(chuàng)造力，物質(zhì)資源可以通過組織制度下的協(xié)調(diào)調(diào)配來得到最優(yōu)化配置，而人力資源則需要進(jìn)行合理的開發(fā)利用[4]。巴納德也將行政組織解釋為人的行為的集合，任何組織都需要所有成員的共同協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，一旦某些環(huán)節(jié)的人員能力不足或出現(xiàn)懈怠，就會(huì)影響整個(gè)組織的執(zhí)行效果[5]。

而在當(dāng)前的基層政府治理中，現(xiàn)有人員編制難以適應(yīng)復(fù)雜化的治理需求，基層治理中政府部門就會(huì)處于力不從心的狀態(tài)。為解決人員不足的問題，基層政府常采用跨部門人員調(diào)用及簽訂合同聘用編外人員的方式，雖然能短時(shí)間內(nèi)解決人員不足的問題，但這些人員往往能力參差不齊，工作積極性也難以保證，無法從根本上解決人力資源的需求，反而因編外人員的加入致使基層政府在人力資源層面陷入二元化結(jié)構(gòu)，難以實(shí)現(xiàn)有效約束和管理[6]。同時(shí)，跨部門的人員調(diào)用亦會(huì)導(dǎo)致行政人員組織身份的二元化分割，一方面難以對(duì)其進(jìn)行有效管理，也會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)的人員結(jié)構(gòu)混亂。此外，由于我國基層人員數(shù)量過于龐大，而供給晉升的職位數(shù)量有限，很多基層人員的職位呈現(xiàn)固化傾向，部門人員在晉升無望的情況下就會(huì)安于現(xiàn)狀、懶政怠政。最后，由于基層社會(huì)中充斥著人情關(guān)系，基層工作人員的法制觀念往往較為淡薄，導(dǎo)致部分社會(huì)公眾的不滿。

三、解決對(duì)策

（一）健全政府職能體系和組織協(xié)調(diào)體系，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)同

威爾遜認(rèn)為：政府行政要明確政府應(yīng)做什么和能做什么的問題，即需要明確政府的職能[7]。對(duì)于基層政府治理來說，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，對(duì)基層政府內(nèi)部各層級(jí)部門進(jìn)行科學(xué)合并，優(yōu)化政府職能體系，降低組織協(xié)調(diào)的工作量和成本。同時(shí)，治理過程中應(yīng)關(guān)注行政協(xié)調(diào)問題，通過建立橫向部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,克服部門本位主義和“聯(lián)而不動(dòng)”。在基層建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的專業(yè)部門來代替上級(jí)部門總攬基層工作，優(yōu)化資源調(diào)配，厘清條塊部門的職責(zé)范圍,完善條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制[8]。

在具體實(shí)踐中，縱向上應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)治理中心下移，賦權(quán)基層，同時(shí)在政府體系內(nèi)部應(yīng)建構(gòu)完整通暢的自下而上的信息反饋通道，如職能體系內(nèi)的基層問題網(wǎng)絡(luò)直報(bào)制度，避免傳輸過程受到行政力量的干預(yù)，保證基層情況的及時(shí)準(zhǔn)確上傳，為上級(jí)政府決策提供依據(jù)。橫向上應(yīng)以基層黨建引領(lǐng)為核心，各職能部門共同參與來構(gòu)建固定化的協(xié)商溝通平臺(tái)，保障多元化利益的表達(dá)與協(xié)商，加強(qiáng)基層政府整體性建設(shè)。同時(shí)，采用網(wǎng)格化等治理模式破除條塊關(guān)系下基層治理的碎片化困境，整合城鄉(xiāng)區(qū)域各治理要素，形成治理合力。最后，應(yīng)加快推進(jìn)電子政府建設(shè)，促進(jìn)資源信息共享，打破區(qū)域、層級(jí)、部門之間的壁壘限制，提高基層政府內(nèi)部的協(xié)同度。

（二）加強(qiáng)民主政治建設(shè)及社會(huì)協(xié)作，推進(jìn)共同治理

對(duì)于現(xiàn)代治理來說，政府并不是唯一的權(quán)力中心，各種社會(huì)組織只要得到支持都可以成為社會(huì)權(quán)力中心[9]。在多元化市場(chǎng)化不斷發(fā)展的今天，政府已經(jīng)不可能作為單一主體承擔(dān)全部的社會(huì)責(zé)任，必須進(jìn)一步打造開放性政府，改變傳統(tǒng)意義上政府單一治理核心的地位，建立協(xié)商共治的基層治理新局面。對(duì)此，基層政府首先應(yīng)積極培育社會(huì)自治組織的發(fā)展，為其提供所需的政策支持和制度保障，同時(shí)政府自身應(yīng)在合理調(diào)整行政職能體系的基礎(chǔ)上，通過制度化建設(shè)將部分職能讓渡給社會(huì)及市場(chǎng)，積極培育引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，提供更加豐富多樣的公共服務(wù)，打造共治局面。實(shí)踐中可以通過大眾傳媒等技術(shù)手段在基層政府和社會(huì)組織間搭建合作平臺(tái)和溝通渠道，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與到基層治理過程中來，促進(jìn)治理主體多元化發(fā)展，進(jìn)一步增進(jìn)基層政府治理的科學(xué)化和民主化程度。事實(shí)上，廣泛的公眾參與既能提高治理水平，也可以防止基層政府的治理壟斷及腐敗行為[10]。最后，應(yīng)將社會(huì)組織作為橋梁，進(jìn)一步拉近基層政府和人民群眾的距離，加強(qiáng)聯(lián)系增進(jìn)溝通，更多地了解人民群眾的利益訴求，進(jìn)一步提升基層社會(huì)治理體系的整體性和聯(lián)動(dòng)性，提高治理效能。

（三）完善組織制度規(guī)范體系，規(guī)范治理過程

基層政府必須建立完整的管理制度來規(guī)范運(yùn)作執(zhí)行機(jī)制，將政府治理過程納入法制化規(guī)范化的框架內(nèi)，使任何政府行為都有規(guī)可循。具體來說，一方面應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)對(duì)政府各層級(jí)部門的職能權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分，保障政府內(nèi)部運(yùn)行的高效。另一方面也要通過制度設(shè)計(jì)對(duì)政府運(yùn)作過程進(jìn)行規(guī)范控制，保證基層政府治理的合法性。

此外，亦不能忽視倫理道德規(guī)范的塑造，必須打造良好的政府組織文化，引導(dǎo)基層政府人員合法行政，提高行政效率，改善治理效能，進(jìn)一步提高社會(huì)公共服務(wù)水平，從而破解基層治理困境。在具體實(shí)踐中應(yīng)推進(jìn)倫理法制化和法制倫理化進(jìn)程，加強(qiáng)德治和法治的融合，最大程度地發(fā)揮制度規(guī)范的約束力，保證基層治理的合理性、合法性和科學(xué)性。但值得注意的是，雖然高度制度化的組織可以提高效率、減少?zèng)_突，但制度規(guī)范只是一種治理工具，在基層政府治理實(shí)踐中，過制度化必然使治理陷入僵化，很多情況下政府治理也需要加入人性的考量。誠然，在制度和人性之間必然存在著沖突，難以找到一個(gè)科學(xué)的平衡點(diǎn)，對(duì)于這一問題需要監(jiān)察力量發(fā)揮兜底保障作用。

（四）加強(qiáng)組織資源開發(fā)及優(yōu)化配置，提升治理能力

基層治理囊括復(fù)雜多樣的社會(huì)事務(wù)，一方面需要大量的人力、物質(zhì)等資源來支撐行政任務(wù)，同時(shí)也對(duì)政府人員的素質(zhì)能力及政府的現(xiàn)代化水平提出了要求。

首先，基層政府應(yīng)大力推進(jìn)組織人力資源開發(fā)，不斷吸納新型人才進(jìn)入政府隊(duì)伍，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的技能培訓(xùn)以適應(yīng)基層政府治理的要求。同時(shí)，在現(xiàn)有的人員編制狀況下加強(qiáng)對(duì)政府人員的能力培育，通過知識(shí)技術(shù)水平的提升來提升治理效能，同時(shí)依托制度建設(shè)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府人員的思想教育，培育法制觀念和公共精神。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)從組織優(yōu)化角度對(duì)組織資源進(jìn)行合理調(diào)配，在對(duì)基層政府職能體系進(jìn)行科學(xué)改革的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌治理任務(wù)，確定合理的人員編制，根據(jù)具體職能需求安排人員數(shù)量。組織內(nèi)部應(yīng)形成系統(tǒng)化的人力資源調(diào)用體系，保證基層政府人員配置狀況的合理性和可持續(xù)性。同時(shí)配套完善的財(cái)政物質(zhì)資源配置體系，在規(guī)范基層政府組織資源使用的同時(shí)，給予基層政府與之治理任務(wù)量相當(dāng)?shù)呢?cái)政物質(zhì)資源，保證其治理效能充分發(fā)揮。最后，應(yīng)加快組織無形資源的開發(fā)，重視新時(shí)代大數(shù)據(jù)、云治理等數(shù)字技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，通過技術(shù)資源彌補(bǔ)治理漏洞、化解治理困境，提升基層治理智能化水平，推進(jìn)基層政府治理現(xiàn)代化發(fā)展。