縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中耕地保護(hù)目標(biāo)確定研究

貴州省自然資源勘測(cè)規(guī)劃研究院 李宇

以前的農(nóng)民主要就是忙著抓糧食的生產(chǎn)，可是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系不斷地改變，農(nóng)民開(kāi)始走出縣級(jí)進(jìn)入城市，兩者相比越來(lái)越多的農(nóng)民覺(jué)得后者比較重要一些，生活水平的提高預(yù)示著生活成本也在提升，依靠種地難以達(dá)到這個(gè)水平，所以只能背井離鄉(xiāng)進(jìn)城去發(fā)展。正因?yàn)槿绱?，縣級(jí)的土地就會(huì)無(wú)人耕種，大面積土地處于閑置狀態(tài)，也不是說(shuō)農(nóng)民不再看中土地的價(jià)值了，而是打工比種地賺的錢(qián)更多一些而已，為了解決土地合理利用問(wèn)題，這幾年期間出臺(tái)了一系列針對(duì)土地資源的政策。政策出臺(tái)之前，相關(guān)部門(mén)會(huì)對(duì)其進(jìn)行演練，在這個(gè)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，然后再進(jìn)行修改，還會(huì)在符合條件的試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行落實(shí)，在試點(diǎn)地區(qū)落實(shí)的過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)再次對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，最后才會(huì)下達(dá)到各地區(qū)政府進(jìn)行落實(shí)。比如國(guó)土規(guī)劃，土地在承包給農(nóng)民之前也是在一定地區(qū)進(jìn)行小面積的實(shí)驗(yàn)成功之后才在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)的，從此農(nóng)民成為土地的主人，同時(shí)也讓農(nóng)民的生活條件提高了。

一、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中耕的保護(hù)現(xiàn)狀

最近有消息傳出，沿用至今已有40年的土地承包機(jī)制要取消了，甚至有很多地區(qū)已經(jīng)在開(kāi)始試點(diǎn)工作了。首先這是個(gè)假消息，但是土地承包機(jī)制的確有了新的變化，20世紀(jì)70、80年代出生的村民普遍認(rèn)為，出生后村集體會(huì)根據(jù)實(shí)際情況劃分一塊土地給村民使用，而且那個(gè)時(shí)候農(nóng)民主要的工作就是種地，外出工作的人少之又少。不過(guò)也就是從土地承包制開(kāi)始落實(shí)以后，縣級(jí)地區(qū)居民才可以算是真正意義上解決了溫飽問(wèn)題，那時(shí)糧食豐收后還要交一部分農(nóng)業(yè)稅，即便如此農(nóng)業(yè)依然能夠接受，并且經(jīng)過(guò)了短暫的緩沖，我們國(guó)家糧食的儲(chǔ)備量也急速上升，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。根據(jù)目前的情況來(lái)看的確有了明顯改善，一些不按照規(guī)定使用土地的問(wèn)題更是被解決了，土地承包機(jī)制已經(jīng)沿用了40年之久，不能說(shuō)這項(xiàng)政策被取消了，更貼切的說(shuō)是對(duì)此進(jìn)行了修改。因?yàn)樵谝恍┑貐^(qū)30年前的第一輪土地承包機(jī)制結(jié)束后又進(jìn)行了續(xù)簽，并且承包周期是30年，由此可以看出，即便是想要接觸承包機(jī)制也至少要等到2050年以后了。要說(shuō)這項(xiàng)機(jī)制那里發(fā)生了變化，有一點(diǎn)最值得我們的關(guān)注，就是農(nóng)民可以有償退出土地承包機(jī)制了，還能讓沒(méi)地的居民分到土地，補(bǔ)償?shù)慕痤~也會(huì)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入水平有一定的差別，即便是以后有機(jī)會(huì)把土地打亂重分，這樣的村民家庭也不會(huì)再有機(jī)會(huì)擁有土地了?？傊抡叻衔覈?guó)縣級(jí)地區(qū)目前基本的發(fā)展情況，能在很大程度上解決土地資源浪費(fèi)的問(wèn)題，同時(shí)還能讓想要種田卻沒(méi)有地的農(nóng)民家庭分到土地，政策的調(diào)整應(yīng)該如此。

二、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作計(jì)劃

（一）重新確權(quán)

縣級(jí)土地，農(nóng)民有使用權(quán)，但是不能更改土地性質(zhì)，不能隨便占用土地建房，未經(jīng)允許，不能占用土地挖湖造林。土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是很重要的，是祖祖輩輩傳下來(lái)的基業(yè)，農(nóng)民可以在土地上種糧，溫飽自給自足。土地可以源源不斷地生產(chǎn)糧食，農(nóng)民將土地價(jià)值最大化利用，但縣城依然實(shí)行“增人不增地”“減人不減地”政策，這關(guān)乎農(nóng)民的切身利益?？h級(jí)土地規(guī)劃需要符合國(guó)家發(fā)展方針，也就是不以人口的增減來(lái)調(diào)整土地，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一件好事。

（二）縣級(jí)土地會(huì)增值

目前，全球局勢(shì)越來(lái)越緊張，國(guó)際糧價(jià)不穩(wěn)定，國(guó)際經(jīng)濟(jì)不景氣，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)穩(wěn)定，隨著物價(jià)上漲，土地也會(huì)跟著增值，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是利好的。鄉(xiāng)村振興到了關(guān)鍵時(shí)間段，鄉(xiāng)村與城市之間的距離逐漸縮短，無(wú)論是縣級(jí)承包地還是宅基地，未來(lái)可能會(huì)增值。雖然縣級(jí)土地沒(méi)有城市土地值錢(qián)，但是如果縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)后，土地價(jià)值也會(huì)跟著上升，這是毋庸置疑的。

（三）一戶一宅、一戶一田繼續(xù)實(shí)施

隨著土地確權(quán)完成后，農(nóng)民就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人，農(nóng)民可以將自家的土地承包出去，也可以承包其他農(nóng)戶的土地，在這一過(guò)程中，縣級(jí)土地依然實(shí)行“一戶一宅、一戶一田”制。所謂一戶一宅指的是：宅基地一戶只能申請(qǐng)一處。說(shuō)白了就是一戶只能申請(qǐng)一塊地，不能申請(qǐng)多塊地。這樣做的好處是，可以讓新生兒分到地，還可以防止非法買(mǎi)賣(mài)。

（四）縣級(jí)土地統(tǒng)一耕種是未來(lái)趨勢(shì)

未來(lái)縣級(jí)的發(fā)展會(huì)越來(lái)越好，農(nóng)民推行科學(xué)種植，機(jī)械化耕作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率?？h級(jí)土地統(tǒng)一耕種是未來(lái)的趨勢(shì)。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植已經(jīng)不適合如今的發(fā)展，縣級(jí)農(nóng)業(yè)朝著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，而規(guī)?；y(tǒng)一耕種不僅可以提高種植生產(chǎn)效率，還可以解決土地零散問(wèn)題，所以未來(lái)農(nóng)村可以推行統(tǒng)一耕種，機(jī)械化耕種。如果統(tǒng)一耕種可以提高糧食生產(chǎn)效率，那么就可以積極試點(diǎn)，一些地區(qū)建立產(chǎn)業(yè)示范帶，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，所以縣級(jí)土地統(tǒng)一耕種是未來(lái)趨勢(shì)。

（五）加強(qiáng)村莊規(guī)劃

落實(shí)規(guī)劃管理制度是今年要推進(jìn)的工作之一，此前，國(guó)家為了推進(jìn)新縣級(jí)建設(shè)工作，發(fā)布了文件要求各地區(qū)做好村莊規(guī)劃編制工作，合理布局三大空間，并且也要求各地加強(qiáng)土地管理和宅基地的使用。這些年中，我國(guó)幫助縣級(jí)地區(qū)的發(fā)展做出了很多調(diào)整，其中對(duì)于縣級(jí)土地的“有償退出”引起了許多農(nóng)民的關(guān)注。我國(guó)試行土地有償退出也是有原因的，過(guò)去多年間，大量縣級(jí)人員選擇了離開(kāi)，導(dǎo)致了縣級(jí)地區(qū)有大量土地被閑置，造成了縣級(jí)土地資源的浪費(fèi)，為此我國(guó)提出了有償退出的方式，縣級(jí)居民可自愿退出并且按照一定標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取補(bǔ)貼。從目前來(lái)看，我國(guó)在不少地區(qū)開(kāi)展了縣級(jí)土地有償退出計(jì)劃，主要分為兩種：第一種是永久退出，按照每畝幾萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼；第二種是長(zhǎng)期退出，這樣每畝每年給幾百元、上千元，一般長(zhǎng)期時(shí)間為20年、30年。

三、落實(shí)的管理制度

首先要落實(shí)的工作當(dāng)然是耕地保護(hù)制度了，這是個(gè)長(zhǎng)期有效保護(hù)措施，每年的一號(hào)文件都有相關(guān)的措施，今年也的確要求各地加快落實(shí)耕地保護(hù)制度，確保18億畝耕地紅線不被突破，同時(shí)也要求各地區(qū)嚴(yán)格把好審批這一關(guān)，確保耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不降低。其次要落實(shí)的工作就是宅基地管理了，現(xiàn)在我們國(guó)家已經(jīng)在縣級(jí)開(kāi)展規(guī)劃工作了，申請(qǐng)宅基地現(xiàn)在也是以戶為單位，建房也需要在宅基地規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)，不得超占、多占，也不得侵占，違者是要處罰的。最后要落實(shí)的工作就是土地建設(shè)管理工作，現(xiàn)在的縣級(jí)，可以利用的宅基地已經(jīng)很少了，一些村民在建房的時(shí)候也會(huì)申請(qǐng)其他的土地進(jìn)行建房，但我們國(guó)家已經(jīng)嚴(yán)格落實(shí)了保護(hù)制度，在土地違法建設(shè)和違規(guī)行為這兩個(gè)方面也開(kāi)展了整治行動(dòng)，并且要求各地區(qū)加強(qiáng)土地監(jiān)管力度，只要發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為立刻叫停，該拆除的要拆除。

在我們國(guó)家落實(shí)的土地管理法中都明確了土地用途管制措施，農(nóng)用地堅(jiān)持農(nóng)用是根本原則，不可改變，也不允許個(gè)人和單位在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下建設(shè)住房或超占面積建房，這些問(wèn)題都是國(guó)家禁止的，如果個(gè)人違規(guī)最終吃虧的是自己。當(dāng)然，也可以監(jiān)督縣級(jí)的土地使用情況，尤其是在縣級(jí)生活的村民，如果發(fā)現(xiàn)單位和個(gè)人出現(xiàn)違規(guī)使用土地的情況也可以向當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源部門(mén)舉報(bào)。隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家的重視，縣級(jí)里面是一年比一年好，尤其是這幾年，村里面的基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越好了，水電氣網(wǎng)絡(luò)等工程也都進(jìn)入了各個(gè)村戶，同時(shí)也出了很多惠民政策，像廁所改造、危房改造等，都將各個(gè)鄉(xiāng)村建設(shè)得越來(lái)越好。今年的一號(hào)文件，同樣是關(guān)于三農(nóng)方面的，里面的各種規(guī)劃，已經(jīng)下發(fā)到了各地，其中重要的一點(diǎn)，就是縣級(jí)納入統(tǒng)一規(guī)劃了，不再是以前那樣亂建亂造了。

四、“兩違”整治行動(dòng)

所謂的“兩違”，其實(shí)就是“違法用地”和“違法建設(shè)行為”。而對(duì)于其中的具體整治內(nèi)容，主要有以下六點(diǎn)：

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地進(jìn)行建設(shè)的

這個(gè)情況在以前縣級(jí)里面存在很大的問(wèn)題，很多人蓋房子修魚(yú)塘什么的，都是自己就弄了，沒(méi)有和村里報(bào)備；而現(xiàn)在建房必須要獲得村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)批準(zhǔn)，沒(méi)有取得批準(zhǔn)手續(xù)的情況下進(jìn)行建設(shè)行為都是違建，這是要拆除的。

（二）采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)占用土地進(jìn)行違法建設(shè)的

這個(gè)主要是說(shuō)明有部分村民，為了達(dá)到自己的目的，在和村里面報(bào)備的時(shí)候，以欺騙的手段，得到批準(zhǔn)，進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。這樣的情況在縣級(jí)里面也有，只要發(fā)現(xiàn)在建設(shè)過(guò)程中有弄虛作假的行為，那么就屬于違建。

（三）自己改變土地用途

有一些農(nóng)民，自己不種地了，會(huì)私自將土地改成魚(yú)塘，或者直接在上面蓋房子，這樣的行為也是屬于違規(guī)建設(shè)，如果這次“兩違”整治行動(dòng)查出來(lái)，是要拆除的。

（四）沒(méi)有鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)

現(xiàn)在的流程里面，縣級(jí)里面的宅基地很值錢(qián)，但也有很多壁壘，就是只能修，不能建。如果想要在縣級(jí)里面弄宅基地，就要獲得宅基地申請(qǐng)?jiān)S可證，同時(shí)取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。如果證件不齊，那就屬于違建，也是要拆除的。

（五）超過(guò)批準(zhǔn)量進(jìn)行建設(shè)的

當(dāng)一個(gè)農(nóng)民，好不容易得到相關(guān)的證件許可了，但在建設(shè)的過(guò)程中，想著占點(diǎn)小便宜，利用這些許可，做出一些超出許可的事情，比如說(shuō)許可證里面注明了各種長(zhǎng)度，如果超出這個(gè)長(zhǎng)度，那么超出的部分就屬于違建，需要拆除。

（六）自行改變批準(zhǔn)位置的

這個(gè)一般出現(xiàn)的比較少，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是許可證規(guī)定了你只能在這個(gè)地方建宅基地，但自行改變位置到其他地方進(jìn)行建設(shè)，同樣屬于違建，也是在本次的情理之中。其實(shí)縣級(jí)宅基地確權(quán)工作已經(jīng)開(kāi)展很久了，其主要的目的，就是補(bǔ)充相關(guān)資料，因?yàn)樵谥?，縣級(jí)里面都是想怎么蓋房子就怎么蓋房子，只要不吵到鄰居就行，也很少有做相關(guān)審批的工作。而在確權(quán)工作完成之后，同樣也會(huì)有些農(nóng)民，為了自己的一些想法，進(jìn)行各種違建，這些都在本次清理的范圍內(nèi)。只有當(dāng)相關(guān)規(guī)劃部門(mén)摸清了縣級(jí)的情況之后，才能進(jìn)行相關(guān)的規(guī)劃工作，所以相關(guān)的規(guī)定，也是村民必須遵守的。不想吃虧就要早點(diǎn)了解，建房也要按照各地的標(biāo)準(zhǔn)和要求去建設(shè)，這樣就可以避免違規(guī)。

五、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中耕地保護(hù)目標(biāo)確定后的具體實(shí)施

（一）鄉(xiāng)村全面土地整治是時(shí)勢(shì)國(guó)策

從國(guó)家多年來(lái)土地整理到今天鄉(xiāng)村振興下的全面土地整治，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村土地利用的系統(tǒng)工程思維，此系統(tǒng)性土地整治已經(jīng)成為傳統(tǒng)土地整理、土地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)用地增減掛鉤的統(tǒng)稱(chēng)。就土地整理而言，是將零碎的土地歸并成大塊耕地，將不平整的土地進(jìn)行平整，并建設(shè)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施，修建排水渠，鋪設(shè)生產(chǎn)道路修建農(nóng)田護(hù)坡等措施，通過(guò)整理農(nóng)田和縣級(jí)零星的建設(shè)用地以及荒地，不僅可以提高耕地的質(zhì)量，還可以有效地增加耕地面積，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田的集約化管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也能改善縣級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和縣級(jí)生態(tài)環(huán)境。就土地復(fù)墾而言，就是對(duì)已經(jīng)被破壞的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，一般包括工程模式和生物模式，像合并與騰退的宅基地復(fù)墾、采礦面的復(fù)墾、工業(yè)污染土地的復(fù)墾、自然災(zāi)害而損毀或被破壞的耕地進(jìn)行復(fù)墾、土地沙化和洪澇災(zāi)害造成的耕地破壞進(jìn)行復(fù)墾等。

就縣級(jí)建設(shè)用地整理而言，是指因?yàn)闅v史原因很多閑置的宅基地和三無(wú)用地，縣級(jí)建設(shè)用地的整理就是對(duì)那些空心化嚴(yán)重、人口基數(shù)少的縣級(jí)居民點(diǎn)和一些廢棄的學(xué)校用地、集體用地和工礦用地等進(jìn)行拆除重建。不僅如此，通過(guò)對(duì)縣級(jí)建設(shè)用地的復(fù)墾，還可以有效地增加耕地面積。隨著生活水平的不斷提高，中國(guó)的城市化建設(shè)已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，城鎮(zhèn)化戶籍人口覆蓋率高達(dá)44.38%，其中在常住人口中，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了60.6%。不過(guò)在當(dāng)下國(guó)家發(fā)展“新縣級(jí)”的趨勢(shì)下，很多人有了不同的考慮——傳統(tǒng)的思想認(rèn)為，城市比縣級(jí)更加有發(fā)展前景，但是現(xiàn)在很多縣級(jí)生活條件甚至超越了城市，新鮮的空氣、干凈的綠色蔬菜、安逸的生活環(huán)境都是城市人群可遇不可求的。

（二）鄉(xiāng)村全面土地整治是系統(tǒng)工程

在這樣的大環(huán)境下，很多當(dāng)初從縣級(jí)“走出”在城里買(mǎi)房的人，在人到中年或者老年之后，反倒是希望重新回到縣級(jí)，有一個(gè)屬于自己的小院子，養(yǎng)養(yǎng)雞種種菜，安心養(yǎng)老。值得注意的是，今年國(guó)家最新修訂了《土地管理法》，針對(duì)縣級(jí)土地問(wèn)題提出了很多的要求，也新增了很多的規(guī)劃。要知道現(xiàn)在縣級(jí)地區(qū)可謂是“地大物博”，但是因?yàn)槿丝诒容^少，所以勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)土地荒廢的情況，所以在發(fā)展“新縣級(jí)”的政策下，肯定要針對(duì)這些土地進(jìn)行整改規(guī)劃，而這些規(guī)劃往往都是有利于農(nóng)民的。

（三）試點(diǎn)地區(qū)的集體土地

現(xiàn)在大部分地區(qū)的農(nóng)民收入還是很少的，在縣級(jí)群體中，低收入群體就有6億多，宅基地、房產(chǎn)權(quán)抵押都是縣級(jí)土地經(jīng)濟(jì)收入。如今國(guó)家已經(jīng)在很多地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)了，在這些地區(qū)即將實(shí)行集體土地租賃建設(shè)制度，這樣做有兩個(gè)好處：第一是土地合理利用，第二就是減輕想要租賃的人的經(jīng)濟(jì)壓力，可以實(shí)現(xiàn)雙贏的目的。只要是進(jìn)行試點(diǎn)的土地，土地的價(jià)值自然就會(huì)水漲船高，而且在國(guó)家的大力扶持下，這些土地將會(huì)創(chuàng)造更高的利潤(rùn)。專(zhuān)家指出，我國(guó)在2020年提出了有償自愿退出這一政策，之后幾年時(shí)間不斷完善和試行，這樣做的目的是將縣級(jí)土地資金利用起來(lái)，也能讓縣級(jí)居民獲得一定的補(bǔ)償。2021年第三批試點(diǎn)地區(qū)公布了，其中包括了104個(gè)縣市區(qū)和三個(gè)地級(jí)市的試點(diǎn)。整體上來(lái)看的話，縣級(jí)土地補(bǔ)償退出補(bǔ)貼的具體金額為：每畝4萬(wàn)元左右。

六、總結(jié)

現(xiàn)在國(guó)家合理利用集體土地，自然也會(huì)帶動(dòng)周邊土地的價(jià)值增長(zhǎng)了，因?yàn)橥恋仄鋵?shí)是沒(méi)有界限的，一塊地發(fā)展起來(lái)了，周邊土地的價(jià)值也會(huì)水漲船高。同時(shí)，長(zhǎng)江和珠江三角區(qū)的土地價(jià)值就會(huì)被帶動(dòng)，越是靠近一二線城市的土地，未來(lái)的價(jià)值會(huì)越高?，F(xiàn)在國(guó)家提倡按集體土地租賃，可以有效地提高農(nóng)民的收入，之后在土地上創(chuàng)造的價(jià)值，在一定程度上也會(huì)"反哺"給農(nóng)民。這些城郊結(jié)合處的土地未來(lái)很大程度上會(huì)發(fā)展成共有產(chǎn)權(quán)住房，個(gè)人和政府共有。今年國(guó)家針對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了下相應(yīng)的修訂升級(jí)，其實(shí)總體的政策導(dǎo)向是偏向于農(nóng)民的，以上這3種土地未來(lái)有望增值，所以農(nóng)民們有福了。