PPP模式下市政道路工程造價控制分析

刀曉蓮

云南移民產(chǎn)業(yè)投融資有限公司 云南 昆明 650000

對于整個市政道路工程施工來說，造價管理工作是落實到各個環(huán)節(jié)中的一項重要工作。部分市政項目企業(yè)在施工過程中設(shè)立了專門的造價管理部門。不過市政道路工程建設(shè)規(guī)模逐漸擴大，建設(shè)項目逐漸增多，在這一情況下PPP模式應(yīng)運而生，且體現(xiàn)出了巨大作用。工程造價管理工作對市政道路施工來說具有非常積極的作用，在PPP模式下，工程造價管理工作必須與時俱進。本文將主要圍繞PPP模式下市政道路工程造價控制工作展開研究討論。

1 PPP模式對市政道路工程建設(shè)的重要作用

PPP模式，是一種公私合營的模式。主要是指政府或者有關(guān)公共部門與個體或者企業(yè)之間所建立的合作關(guān)系，通過簽訂項目合同，明確項目雙方所擁有的權(quán)利和需要履行的義務(wù)，同時也需要承擔(dān)起公共產(chǎn)品服務(wù)項目建設(shè)以及保障其正常運行。這一模式對于市政道路工程建設(shè)有重要推動作用，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.1 PPP模式的應(yīng)用能夠在很大程度上幫助政府緩解財政負(fù)擔(dān)

地區(qū)政府每年需要肩負(fù)起大量的公共工程項目建設(shè)任務(wù)，因此自身的財政負(fù)擔(dān)較大，甚至有很大可能因為資金不夠或者資金鏈斷裂而導(dǎo)致項目被迫停止，既浪費了人力資源和物力資源，同時也為社會帶來了一定損失[1]。而在PPP模式的幫助下，通過吸收私營企業(yè)或個人企業(yè)的資金，妥善解決了政府在財政方面所擔(dān)負(fù)的壓力，也能夠確保項目工程能夠順利進行。

1.2 PPP模式也有助于提升資源的利用率和整體服務(wù)水平

對于參與PPP模式的私營企業(yè)和個人企業(yè)來說，其本身是通過盈利為主要經(jīng)營目的的，因此在成本節(jié)約和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面能夠做到極致。通過PPP模式所吸引的私營企業(yè)必定是優(yōu)秀的，使其參與到市政道路工程項目施工中，也能夠有效規(guī)避政府在投資模式下可能出現(xiàn)的資源浪費或者服務(wù)水平較低的問題，促使資源利用的最大化，高質(zhì)量和高效率地完成市政道路工程建設(shè)，為地區(qū)居民提供更加優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。

1.3 PPP模式也有助于市政道路工程穩(wěn)定開展

受到市場經(jīng)濟體制影響，政府部門雖然占據(jù)主導(dǎo)地位，但是卻只有有限的控制風(fēng)險的能力，若是項目受到一些不可控的因素影響，最終會導(dǎo)致資金風(fēng)險的出現(xiàn)，甚至說會影響項目的正常完工[2]。在PPP模式的應(yīng)用下，市政道路工程項目擁有了更多的融資渠道，因此這也從側(cè)面降低了市政道路工程前期投資建設(shè)的成本?；赑PP模式，吸引了更多的社會資本，使其共同致力于市政道路工程建設(shè)，而這些社會資本也將共同擔(dān)負(fù)起市政道路工程的主要經(jīng)濟責(zé)任，幫助政府緩解經(jīng)濟壓力[3]。換言之，利用PPT模式吸引資金的投入，不僅能夠很好地應(yīng)對各類可能的風(fēng)險，同時也是集各方的努力，共同致力于市政道路工程項目的完成。

2 PPP模式下市政道路工程造價控制面臨的挑戰(zhàn)

市政道路工程造價，顧名思義就是市政道路工程的建造價格，也就是說在進行市政道路工程建設(shè)時所需要花費的全部費用。市政道路工程造價工作主要包含估算、概算、工程預(yù)算、工程結(jié)算以及竣工結(jié)算等多個方面。從投資方進行分析，工程造價也就是在項目建設(shè)過程中所需要的全部費用；而對于投資單位來說，工程造價則主要是指該工程的價值所體現(xiàn)的價格。在PPP模式下，與傳統(tǒng)模式相比，工程造價在部門審批和項目法人造價控制上有著較大的差別，同時在各個施工單位造價咨詢以及造價控制審核上也有著巨大差異。就目前市政道路工程造價控制工作而言，還存在如下問題，需要及時解決：

2.1 政府管理難度較大

從前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)進行分析，在PPP模式下，前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)是市政道路工程造價控制與管理的關(guān)鍵所在，在保障工程造價管理工作方面發(fā)揮著非常重要的作用。但是在實踐操作中，PPP模式在前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)仍然存在較多的問題，最為突出的表現(xiàn)就是政府調(diào)控和審批工作的矛盾，PPP模式要求政府充分參與到項目管理中，因此政府對于項目的審批與傳統(tǒng)模式相比有著較大的不同之處，但是有關(guān)政府部門缺乏管理工作經(jīng)驗，這就導(dǎo)致實際調(diào)控和管理工作存在漏洞，無法達到預(yù)期效果。

從施工環(huán)節(jié)方面進行分析。PPP模式本質(zhì)就是市政道路工程接受來自社會投資人或其他企業(yè)的融資，所以在進行工程造價管理與控制工作時，需要考慮到政府與企業(yè)之間的協(xié)調(diào)因素?，F(xiàn)階段，在PPP模式下，由于政府缺乏足夠的控制管理經(jīng)驗，無再加上有關(guān)政策支持度相對較低等問題的影響，無法按時或足夠的資金撥款會對項目工程產(chǎn)生消極影響。而對于企業(yè)來說，由于市場不斷波動，再加上資金不足，企業(yè)在落實投資時比較困難，甚至?xí)霈F(xiàn)中途撤資的問題。以上這兩方面都會嚴(yán)重阻礙市政道路工程項目的建設(shè)與發(fā)展，也在一定程度上提升了市政道路工程造價管理與控制工作難度。

2.2 未能實施動態(tài)管理

從工程方案設(shè)計環(huán)節(jié)方面進行分析。在PPP模式下，對于市政道路工程造價管理工作來說，必須要結(jié)合實際情況具體分析。因為影響工程建設(shè)的因素較多，其中也存在較多多變的不確定因素，所以在對工程造價進行有效控制時，必須要實現(xiàn)動態(tài)化管理。但是就目前實際來看，動態(tài)控制模式并沒有落實到位，無論是工程方案還是工程造價控制方案的設(shè)計更多的是注重質(zhì)量，追求利益最大化[5]。

從項目竣工結(jié)算和項目運行環(huán)節(jié)進行分析。對于市政道路工程造價控制工作來說，工程竣工結(jié)算是其中重要的環(huán)節(jié)之一。在PPP模式影響下，無論是政府還是企業(yè)都需要參與到市政道路工程，竣工結(jié)算以及后期使用與維護工作中，同時也需要對這一環(huán)節(jié)工作進行有效的造價控制與管理。但是，因為企業(yè)和政府性質(zhì)不同，所以在造價控制，管理工作體系建設(shè)等方面存在一定的差異性，這也會導(dǎo)致一系列爭議問題的產(chǎn)生，最終為市政道路工程的后期建設(shè)與使用情況帶來麻煩，甚至說也會影響到造價控制管理工作[6]。

3 PPP模式下市政道路工程造價控制有效措施

3.1 重視市政道路工程設(shè)計環(huán)節(jié)的管控工作

基于PPP模式，必須要加強對于市政道路設(shè)計環(huán)節(jié)的管理與控制工作。在針對市政道路工程進行造價管理時，前期設(shè)計環(huán)節(jié)是非常重要的，所以有關(guān)工作人員必須要進一步提升設(shè)計質(zhì)量。針對于市政道路工程方案設(shè)計人員，需要對其資質(zhì)進行嚴(yán)格審核，保證其設(shè)計工作質(zhì)量，同時確保其設(shè)計方案能夠真正應(yīng)用到項目建設(shè)中去。對于方案設(shè)計人員來說，在進行方案設(shè)計以前，需要進行一定時間的實地考察工作，對市政道路工程現(xiàn)場環(huán)境進行了解，分析可能存在的問題，將有針對性的解決措施體現(xiàn)在設(shè)計方案中。方案設(shè)計人員還需要與工程施工人員之間建立起和諧的溝通氛圍，彼此之間就方案實際多交流，及時處理施工過程中遇到的一些難點問題。而針對方案設(shè)計中存在變更的部分，需要對其進行反復(fù)審查核驗，追求設(shè)計質(zhì)量的全面提升。

3.2 建立健全PPP模式下市政道路工程造價控制制度

在PPP模式下建立健全市政道路工程造價控制制度，就需要政府這一權(quán)力部門發(fā)揮出自身作用。國家和地方政府主管市政道路工程建設(shè)的部門需要根據(jù)地區(qū)建筑行業(yè)實際，實現(xiàn)對相關(guān)制度的改動與完善，規(guī)范市政道路工程施工標(biāo)準(zhǔn)。在合同的確定過程中，對合作雙方責(zé)任進行明確劃分，要重點關(guān)注成本和造價控制環(huán)節(jié)內(nèi)容，基于市場的價格標(biāo)準(zhǔn)和價格規(guī)范，遵循計價原則和取費標(biāo)準(zhǔn)，制定出有關(guān)內(nèi)容。在整個造價管理過程中，政府要扮演好監(jiān)督者的角色，發(fā)揮出自身的監(jiān)督與管理作用，切實保護合作雙方的經(jīng)濟效益和共同利益。除了造價控制制度以外，還需要對施工管理的有關(guān)制度進行進一步完善，施工單位需要做好組織設(shè)計，在施工過程中加強組織管理，確保施工項目安全穩(wěn)定進行。

3.3 加強市政道路工程造價管理工作

首先，政府和企業(yè)有關(guān)部門需要對投資估算等工作進行合理編制，確定投資的最高限額，從而實現(xiàn)對施工成本的控制，為工程造價的控制與管理工作奠定基礎(chǔ)。要想確保投資估算環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確性，則需要綜合考慮項目方案書、項目可行性研究報告以及市場變動信息等，遵循實事求是的基本原則[7]。其次，對于市政道路工程造價控制工作來說，必須要存在一定的目的性和針對性，重點關(guān)注施工材料和施工技術(shù)的造價管理，這是因為對于整個市政道路工程項目來說，這兩部分占有較大的經(jīng)濟比重，因此要將工程造價管理重心放在這兩部分。對于材料管理，把關(guān)好材料質(zhì)量，在保證材料質(zhì)量的基礎(chǔ)之上追求高性價比，實現(xiàn)材料總體成本的降低，提升項目經(jīng)濟效益；對于技術(shù)管理來說，不僅要做好技術(shù)組織設(shè)計和施工組織管理，同時還需要有針對性的選擇更高效的施工技術(shù)，降低施工技術(shù)成本。最后，在項目竣工環(huán)節(jié)，通過加大審核力度提升審核工作質(zhì)量。從事工程審核的工作人員需要以較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)來要求自己，根據(jù)市場經(jīng)濟變化的規(guī)律，對材料單價進行審核。

3.4 提升市政道路工程造價控制管理工作人員的專業(yè)素養(yǎng)

在PPP模式下對市政道路工程進行造價管理工作，其中包含較多的工作內(nèi)容，比如造價的編制和項目審核等等，其中還包含項目財務(wù)分析與評價等多個方面。所以對于從事市政道路工程造價控制有管理的工作人員，也應(yīng)該做到與時俱進，對PPP模式的本質(zhì)進行分析，通過提升自身專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德水平，能夠真正熟練應(yīng)用PPP模式，這樣也能使自己在后期項目開展中更加自如的應(yīng)對PPP模式下的工程造價管理工作。

3.5 合理分配項目風(fēng)險

在多個PPP項目實施方案溝通過程中，政府方和社會資本方就項目風(fēng)險分配框架常常會有激烈的爭論，政府方與社會資本方均站在厭惡風(fēng)險的角度討論風(fēng)險分配問題。在推進規(guī)范的PPP項目過程中，應(yīng)建議政府方及社會資本方依照以下流程組織，可有效提升確定項目風(fēng)險承擔(dān)主體的速度：

（1）在立項階段政府方應(yīng)對項目可能存在的風(fēng)險進行初步識別，同時根據(jù)政府方是否可控確定政府方承擔(dān)的風(fēng)險；

（2）在準(zhǔn)備階段，社會資本方辨認(rèn)項目的風(fēng)險，同時考慮立項階段政府方所確定的無法承擔(dān)的風(fēng)險，根據(jù)社會資本方是否具備控制能力確定社會資本方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，對于社會資本方不具有控制能力的風(fēng)險需由政府方及社會資本方談判決定，該風(fēng)險若由社會資本方承擔(dān)，政府方應(yīng)給予相應(yīng)的補償，若政府方無法承受的社會資本方提出的補償要求，則由雙方共同承擔(dān)該風(fēng)險；

（3）在建設(shè)和運營階段，政府方和社會資本方按照各自及共同承擔(dān)的風(fēng)險，提出風(fēng)險應(yīng)對策略，有效降低項目風(fēng)險。

3.6 加強PPP項目績效評價

（1）成立PPP項目績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組。由項目實施機構(gòu)、發(fā)改局、財政局、審計局和行業(yè)主管部門共同發(fā)起成立，組長由項目實施機構(gòu)局長擔(dān)任、發(fā)改局、財政局、審計局和行業(yè)主管部門相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，成員為相關(guān)業(yè)務(wù)科室、干部。

（2）制定績效評價工作方案。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目實施方案和PPP項目合同約定的績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，結(jié)合最新政策要求及項目實際編制績效評價工作方案。

（3）績效評價工作方案評審、審核。項目實施機構(gòu)應(yīng)組織專家對績效評價方工作方案進行評審。專家評審后，應(yīng)征得績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組所有成員單位同意。項目實施機構(gòu)再將經(jīng)績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組同意的績效評價工作方案提請管委會主任辦公會審核。

（4）下達績效評價通知。項目實施機構(gòu)至少提前10個工作日向項目公司（社會資本）下達績效評價通知書，通知項目公司（社會資本）按照績效評價工作方案的要求準(zhǔn)備相關(guān)評價資料，安排實地調(diào)研勘察等相關(guān)事宜。

（5）組織實施績效評價。項目實施機構(gòu)組織專家進行績效評價工作。專家通過查閱資料、現(xiàn)場檢查、召開座談會等形式，根據(jù)績效評價工作方案，組織實施績效評價，根據(jù)績效評價指標(biāo)體系及打分細(xì)則，客觀、公正地逐項考核打分。績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位可以對評價的內(nèi)容向?qū)＜医M發(fā)表意見，作為專家組打分的參考依據(jù)。

4 結(jié)束語

總而言之，基于PPP模式的市政道路工程項目的自身建設(shè)與發(fā)展與工程造價控制與管理工作有著密切聯(lián)系，所以有關(guān)部門和企業(yè)必須要重視工程造價與控制管理工作，實現(xiàn)工程資源的優(yōu)化，加強各個環(huán)節(jié)的管理，實現(xiàn)市政道路工程項目經(jīng)濟效益的提升與項目的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。