中國特色行政法典的編纂研究
——以公共行政整體型特征為視角

薛剛凌

(華南師范大學(xué) 法學(xué)院,廣州 510631)

隨著行政法典立法工作計劃的啟動①《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》指出:“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作?！?如何編纂行政法典已成為學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的重大課題。對此,不少學(xué)者已在積極探索,其研究涉及行政法典的編纂模式、目標(biāo)價值、內(nèi)容體系等眾多方面②馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁;應(yīng)松年、張航:《中國行政法法典化的正當(dāng)性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年3期,第21-47頁;關(guān)保英:《論行政法典總則的制定及其對行政法體系的整合》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第141-156頁;章志遠(yuǎn):《中國特色行政法法典化的模式選擇》,載《法學(xué)》2018 年第 9 期,第86-94頁。,但有一個必須直面的問題就是行政法典編纂如何體現(xiàn)更多的中國元素,從而更好推動我國行政法治的發(fā)展,并為世界貢獻(xiàn)行政法典的中國方案。

一、問題緣起

在當(dāng)今世界,雖然完整統(tǒng)一的行政法典尚未面世,但許多國家都根據(jù)自身實踐需求,在不同范圍內(nèi)制定了特色各異的行政法典,其編纂從內(nèi)容到形式都各有不同,其價值導(dǎo)向也各有側(cè)重①薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁。,呈現(xiàn)出不同的國家治理特征。

(一)為什么要強(qiáng)調(diào)行政法典的中國特色

行政法作為公法的重要構(gòu)成部分,要服務(wù)于國家治理發(fā)展的需要,必然深受國家治國模式的影響,因而與民法及刑法相比,行政法最具國別特色。不同國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和歷史文化的差異,決定了公共行政的不同地位和功能②夏志強(qiáng)、譚毅:《公共性:中國公共行政學(xué)的建構(gòu)基礎(chǔ)》,載《中國社會科學(xué)》2018年第8期,第88-107頁。,從而決定了行政法制度的特色,在此基礎(chǔ)上形成的行政法典自然呈現(xiàn)出不同形態(tài)。

自古至今,人類歷史上出現(xiàn)了兩大類特色鮮明的行政法典。一類是我國古代以《周禮》為起點、《唐六典》《大明會典》《大清會典》為代表的多部行政法典,注重整體性,持續(xù)兩千多年,影響深遠(yuǎn),為中華文明乃至世界政治文明的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。③《周禮》《唐六典》《大明會典》《大清會典》等都是我國歷史上著名的行政法典。有學(xué)者認(rèn)為,我國古代沒有行政法,這一觀點值得商榷。我國古代行政制度發(fā)達(dá),如科舉制度等,也制定了許多規(guī)范,但行政法規(guī)范追求的是行政效率,其價值導(dǎo)向是秩序,對個人的權(quán)利保障不夠。而起源于法國的西方國家行政法,最早也是為了確保行政目標(biāo)的達(dá)成,后續(xù)發(fā)展為對個人權(quán)利的保障。就行政法對公共行政的調(diào)整而言,都屬于行政法的范疇。目前,我國對古代行政法的研究十分單薄,亟需加大研究力度。另一類是西方國家的行政法典,強(qiáng)調(diào)個體本位,以外部行政活動為重心。如法國的《公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》、德國的《行政程序法》及美國的《聯(lián)邦行政程序法典》等。④法國于2015年通過《公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》;德國于1976年通過《聯(lián)邦行政程序法》;美國于1946年通過《美國聯(lián)邦行政程序法》。這些行政法典促進(jìn)了西方國家的現(xiàn)代化發(fā)展,并輻射到世界許多國家。

我國最早的行政法典是《周禮》,出現(xiàn)于兩千多年前。⑤雖然《周禮》的制定時間不可考證,而且是否為一部法典也存在爭議,但其為后續(xù)行政法典的制定奠定了基礎(chǔ)?！吨芏Y》按照官職分類編纂其管理規(guī)范。具體分為六類職官,《天官·大宰》謂之“六典”:“一曰治典,以經(jīng)邦國,以治官府,以紀(jì)萬民;二曰教典,以安邦國,以教官府,以擾萬民;三曰禮典,以和邦國,以統(tǒng)百官,以諧萬民;四曰政典,以平邦國,以正百官,以均萬民;五曰刑典,以詰邦國,以刑百官,以糾萬民;六曰事典,以富邦國,以任百官,以生萬民?！雹蘩铊F:《古代行政法的產(chǎn)生、發(fā)展及特點》,載《政法論壇》1985年第1期,第25頁。可見,《周禮》的實體內(nèi)容涉及“國—官—民”三者的融合,是以公法的形式將公共事務(wù)和私人事務(wù)融為一體。⑦丁鼎:《〈周禮〉的行政制度設(shè)計及其對后世政治的影響》,載《山東省社會主義學(xué)院學(xué)報》2021年第3期,第14-22頁?！吨芏Y》深刻影響了后世的行政法典,如《唐六典》吸取了《周禮》的內(nèi)在精神和編制框架,以官職為核心,規(guī)定每個官職掌管的事務(wù)和管理權(quán)限。①David McMullen:《〈周禮〉與唐代前期的國家治理》,張凌云譯,載《陜西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第3期,第5-19頁?！洞竺鲿洹发诜ㄖ剖穼W(xué)界普遍認(rèn)為《大明會典》具有行政法典的性質(zhì)。張晉藩:《中國法制史》,群眾出版社1992年版,第365頁;鄭杰:《行政法文獻(xiàn)巨篇——略談清代五朝會典》,載《行政法學(xué)研究》1999年第1期,第39頁?！洞笄鍟洹发邸洞笄鍟洹肥乔宕鷮嶋H行用的主要法典。陳靈海:《〈大清會典〉與清代“典例”法律體系》,載《中外法學(xué)》2017年第2期,第402-428頁。延續(xù)了《周禮》和《唐六典》的傳統(tǒng),也是按照官職編制有關(guān)行政的各種規(guī)范,是我國歷史上比較完整的行政法典。

我國古代行政法典的突出特點就是強(qiáng)調(diào)國家治理的整體性和系統(tǒng)性,遵循的是整體主義哲學(xué)觀,注重整體的組織和運行,重視整體與部分關(guān)系的調(diào)整。④明欣:《中國古代“法治”形式的演進(jìn)軌跡及特點》,載高鴻鈞主編:《清華法治論衡》第1輯,清華大學(xué)出版社2000年版,第177-207頁。自秦始皇統(tǒng)一中國,逐步建立起比較完備的組織結(jié)構(gòu)和組織機(jī)制,包括行政區(qū)劃、三省六部和科舉制等,并以行政官職為分類標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)轄所有公共事務(wù),按照下級服從上級的倫理組織機(jī)制,進(jìn)行整體決策和實施運行,并因此形成大一統(tǒng)的公法秩序。⑤周光輝、趙德昊:《教化:大一統(tǒng)國家韌性的形成路徑》,載《探索與爭鳴》2021年第4期,第53-64頁。在相當(dāng)程度上,行政法體系是我國古代法律制度的核心,其他法律部門以此展開,民法要服從公法秩序,刑法也是作為行政法的最終手段,保障和維護(hù)公法秩序。⑥明欣:《中國古代“法治”形式的演進(jìn)軌跡及特點》,載高鴻鈞主編:《清華法治論衡》第1輯,清華大學(xué)出版社2000年版,2000年版,第177-207頁。古代這種注重整體性的行政法典模式,仍具有重要的“殼資源”意義。⑦焦利:《中國古代行政法中的“殼資源”》,載《行政法學(xué)研究》2003年第4期,第63-67、92頁。

與中國古代的行政法典不同,西方國家的行政法及行政法典則呈現(xiàn)出另一種形態(tài),這類法典建立在個體本位的基礎(chǔ)上,以個人主義和自由主義的政治哲學(xué)為導(dǎo)向,深嵌于西方的憲制架構(gòu)中。西方行政法調(diào)整的是作為管理者的國家與被管理者的臣民之間關(guān)系⑧[德]奧托·邁耶著:《德國行政法》,劉飛譯,商務(wù)印書館2002年版,第14頁;[日]鹽野宏:《行政法》,楊建順譯,法律出版社1999年版,第10-12頁。,所以行政法都以影響個人的行政行為或行政活動為中心⑨趙宏:《法治國下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國行政行為理論與制度實踐研究》,法律出版社2012年版,第6頁。,與我國古代行政法典注重整體組織和運行的規(guī)范形成鮮明對照。

由于法律傳統(tǒng)或權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異,西方國家的行政法又可細(xì)分為大陸法系模式和海洋法系模式。大陸法系的法國和德國,行政制度比較發(fā)達(dá),行政法的調(diào)整范圍較寬,注重行政法典的制定。如法國行政法雖最早由行政法院的判例產(chǎn)生,但自20世紀(jì)40年代開始就致力于行政法典的編纂,制定《法國公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典》⑩成協(xié)中:《法國〈公眾與行政機(jī)關(guān)關(guān)系法典〉的制度創(chuàng)新及其對我國行政法典編撰的啟示》,載《法國研究》2022年第1期,第48-68頁?！豆ㄈ素敭a(chǎn)法典》?彭濤:《法國CGPPP的公共財產(chǎn)法律制度及啟示》,載《行政法學(xué)研究》2010年第3期,第95-101頁。等一般行政法典和《法國教育法典》《法國公共衛(wèi)生法典》等部門行政法典,構(gòu)成行政法典群。?陳天昊:《法國行政法的法典化:起源、探索與借鑒》,載《比較法研究》2021年第5期,第152-171頁。而德國經(jīng)過上百年的積淀,制定了《德國行政程序法》,實質(zhì)為以行政程序法規(guī)定為主,兼采實體法規(guī)定的行政法典。?[德]迪爾克·埃勒斯:《德國行政程序法法典化的發(fā)展》,展鵬賀譯,載《行政法學(xué)研究》2016年第5期,第131-144頁。而海洋法系的英國和美國,則遵循司法治國的傳統(tǒng),行政法的調(diào)整對象主要限于程序,其行政法典側(cè)重于程序。如美國1946年制定了《美國聯(lián)邦行政程序法》,包括行政活動的程序和司法復(fù)審程序。英國至今仍沿襲判例法的傳統(tǒng),雖有一些單行立法,但沒有獨立的行政法典。①成文法如《行政調(diào)查及行政裁判所法》《地方政府組織法》《教育管理條例》,裁判習(xí)慣如理奇訴鮑德溫案 (Ridge v. Baldwin)、魯克案(Rooke’s Case)。

我國自改革開放以來,致力于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu),國家治理模式發(fā)生了巨大變化。經(jīng)過不斷的改革探索和整合,我國形成一種具有雙重價值取向的治理模式,既注重國家治理的整體性和系統(tǒng)性,又十分重視個體的地位和價值。在改革開放的大潮中,行政法順應(yīng)時代需要,以行政訴訟制度為核心,建立了以控制行政權(quán)和保障個人權(quán)利為目標(biāo)的法律制度,彌補(bǔ)了傳統(tǒng)治理中個體意識的不足。但同時,為滿足改革轉(zhuǎn)型及政府管理的需要,涉及整體治理的各類法律制度也在蓬勃發(fā)展,如政府投資制度的建立健全。②《政府投資條例》,國務(wù)院2019年4月14日頒布(國務(wù)院令第712號)。

如今,我國已進(jìn)入新的法典化時代。行政法典編纂不同于個別行政法制度的創(chuàng)設(shè),面臨更多的體系化問題,而且影響深遠(yuǎn)。未來的行政法典是要繼受我國古代行政法典的“殼資源”,突顯整體性特征,還是采用西方的制典邏輯,強(qiáng)調(diào)個體本位、以影響個人權(quán)利義務(wù)的行政行為或行政活動為中心(個體化行政),抑或創(chuàng)建第三條道路,編纂一部既重視整體行政目標(biāo)又兼顧個體權(quán)利保護(hù)的行政法典,對此,需要作出選擇和回答。正是在此意義上,我們需要探討行政法典應(yīng)具有的中國特色,明確其邏輯起點、框架結(jié)構(gòu)、秩序目標(biāo)和價值追求等,凝聚共識,推動行政法典的編纂進(jìn)程。

當(dāng)然,討論行政法典的中國特色,還將推動行政法理論的本土化研究。學(xué)界以往的行政法研究主要依循兩個路徑:一是理論基礎(chǔ)的探索。③李洪雷:《中國行政法(學(xué))的發(fā)展趨勢——兼評“新行政法”的興起》,載《行政法學(xué)研究》2014年第1期,第112-119頁。雖然1990年代也有對行政法理論基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)爭鳴,如“管理論”“控權(quán)論”和“平衡論”等④這三種類型化的學(xué)說可參見姜明安:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版,第73-83頁。,但都沒有特別關(guān)注我國公共行政的整體法治需求,而是偏重外部管理法律關(guān)系的構(gòu)造。⑤高秦偉:《控權(quán)、管理抑或平衡:中國行政法理論基礎(chǔ)之爭》,載馬懷德主編:《共和國六十年法學(xué)論爭實錄:行政法卷》,廈門大學(xué)出版社2009年版。二是具體行政法制度建構(gòu)。多年來,行政立法任務(wù)繁重,每一項具體的行政法制度都涉及創(chuàng)制目的、基本精神、價值追求、制度框架和主要內(nèi)容,都需要對其必要性、正當(dāng)性和可行性進(jìn)行分析論證。⑥馬懷德、孔祥穩(wěn):《中國行政法治四十年:成就、經(jīng)驗與展望》,載《法學(xué)》2018年第9期,第34-52頁。這些研究固然為行政法的創(chuàng)制和實施所不可缺乏,但難以支撐行政法理論的體系化建設(shè)。因此,借助于行政法典編纂的中國特色的開放式研究,必將深入對我國行政法理論的全面探討,從而推進(jìn)行政法學(xué)本土化的發(fā)展。

(二)為什么要從公共行政的視角研究中國特色

行政法典的中國特色的形成,受到國家政治、經(jīng)濟(jì)、法律傳統(tǒng)、歷史文化及民族品格等多個要素的積極影響⑦周佑勇:《中國行政基本法典的精神氣質(zhì)》,載《政法論壇》2022年第3期,第61-77頁。,其中公共行政實踐對行政法典的影響將最為直接和深刻。法國行政法學(xué)的奠基人莫里斯·奧里烏認(rèn)為“只有存在足夠發(fā)達(dá)的‘行政制度’時,才能有真正的行政法,從這種意義上說,行政法與國家的‘行政制度’之間存在著必然的聯(lián)系?！雹郲法]莫里斯·奧里烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999版,第3頁。莫里斯·奧里烏甚至認(rèn)為,英國學(xué)者戴雪之所以誤讀法國行政法,其重要原因是當(dāng)時英國不具有法國式的強(qiáng)大行政制度。⑨[法]莫里斯·奧利烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版,第6-7頁。公共行政作為行政法的調(diào)整對象,是行政法典發(fā)展的基礎(chǔ),公共行政模式的差異也決定了行政法典的內(nèi)在精神和結(jié)構(gòu)體系。行政法典編纂就是要建構(gòu)符合公共行政需求的客觀法律秩序,為公共行政的整體運行提供法律支撐,同時也要規(guī)范公共行政的運行,并保護(hù)公共行政所涉及的個人權(quán)利。此外,從古今中外行政法典的創(chuàng)制和實施來看,大凡成功的行政法典一定是與其本國或本地區(qū)的公共行政實踐匹配①薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁。,并能夠保障公共行政的有效運行。當(dāng)然,用現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)考量,行政法典需要滿足現(xiàn)代法治的公正、理性和人權(quán)等基本要求。

本文以我國公共行政的整體型特征為視角展開對行政法典編纂的研究。首先分析我國公共行政的獨特品質(zhì)和內(nèi)容框架,并與西方的公共行政模式進(jìn)行比較;在此基礎(chǔ)上,探討行政法典應(yīng)有的編纂方向,進(jìn)而明確我國行政法典的秩序目標(biāo)和價值導(dǎo)向,最后進(jìn)一步研究行政法典應(yīng)有的結(jié)構(gòu)框架和主要制度,即從我國公共行政的實踐需求出發(fā),設(shè)計具有中國特色的行政法典。

二、我國公共行政的整體型特征

行政法是調(diào)整公共行政的法,這早已是學(xué)界的共識。但何謂公共行政,則難以給出統(tǒng)一答案。事實上,每個國家的公共行政各有特色。在歐洲大陸,行政制度比較發(fā)達(dá),而在早期的英國,司法遠(yuǎn)比行政強(qiáng)大。但基于個人主義的傳統(tǒng),西方的公共行政都呈現(xiàn)出個體化行政特征,與我國歷史悠久的整體型行政明顯不同。

(一)公共行政不同解讀:中國整體型行政與西方個體化行政

1.中國的整體型行政

我國公共行政歷史悠久。自古代大禹治水傳說開始,就選擇了大一統(tǒng)的整體型行政運作。②曲秀全:《古代中國整體思維模式探究》,載《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報》2014年第3期,第46-49頁。司馬遷在《史記·夏本紀(jì)》中,用大量的篇幅描寫大禹治水。③司漢遷:《史記》,線裝書局2006年版,第5頁。當(dāng)時正值舜帝時期(約公元前2187-2067),洪水泛濫,舜帝令大禹治水,大禹臨危受命,子承父業(yè),經(jīng)過13年的艱苦努力,帶領(lǐng)民眾成功治理了水澇。相傳大禹治水有功,舜帝禪位給大禹,開啟了夏朝,成為第一代夏朝君主。④徐興海:《史記研究集成·十二本紀(jì)·夏本紀(jì)》,西北大學(xué)出版社2019年版,第414-415頁。大禹治水是一項綜合治理工程,治水不是用堵水的方式,而是運用整體性思維,進(jìn)行系統(tǒng)治理。開發(fā)九州土地,疏通九條河道,修筑九個大湖,測量九座大山,并教導(dǎo)民眾種植,協(xié)調(diào)不同地區(qū)的糧食分配,并根據(jù)土地質(zhì)量和糧食產(chǎn)量來確定繳納貢賦的額度,綜合取得了治水的成功。⑤趙昌平:《開天辟地:中華創(chuàng)世神話考述》,復(fù)旦大學(xué)出版社2019年版,第359頁。大禹治水有后世的文字記錄,流傳廣泛,意義深遠(yuǎn),尤其是運用整體性思維來系統(tǒng)治水開啟了我國古代整體型治理的先河。

這種整體型治理到西周已開始制度化。周公制禮,其創(chuàng)設(shè)的禮樂文化追求等級秩序與和諧,為大一統(tǒng)的政治制度提供了理論支撐,為實現(xiàn)大同世界提供了手段。⑥韓鳳鳴:《“禮”的產(chǎn)生和文明的起源》,載《河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2005年第3期,第40-41、52-93頁。其流傳后世的《周禮》,則是整體型治國思想的集中體現(xiàn)。⑦葉曉慶:《宗周禮樂文明與楚國“以屬諸夏”的民族認(rèn)同》,載《黑龍江民族叢刊》2017年第1期,第81-85頁。

秦始皇統(tǒng)一六國后,整體型行政模式得到全面確認(rèn),并不斷演化。在封建制度下,采取郡縣制,分層管理①周谷城:《中國通史(上)》,上海人民出版社1957年版,第182-188頁。;在行政機(jī)關(guān)的設(shè)置方面,因事設(shè)崗,實現(xiàn)三公九卿,后發(fā)展成三省六部,實現(xiàn)行政編制限額管理,《唐律疏議》明確規(guī)定行政超編要承擔(dān)刑事責(zé)任②侯欣一:《中國法律思想史》,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第227頁。;在官員選拔方面,建立一套多元選拔機(jī)制,后發(fā)展為隋唐的科舉制,實施一千多年;建立行政咨詢輔助制度,相權(quán)和幕僚制度發(fā)達(dá)。③傅廣宛、白侯軍、傅雨飛:《中國古代決策咨詢制度:歷史沿革、發(fā)展特征與現(xiàn)代啟示》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2013年第4期,第84-90頁。在有些朝代,相權(quán)相互制約,并對皇權(quán)產(chǎn)生一定的約束④白鋼:《中國政治制度史》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版,第416-417頁。;此外,還建立了監(jiān)察制度,確保整體行政的有效運行。在法律方面,延續(xù)《周禮》的模式,制定了《唐六典》《大明會典》《大清會典》等著名行政法典。⑤何曉明:《中國專門史文庫·中國皇權(quán)史》,武漢大學(xué)出版社2015年版,第325-329頁。直到清朝末期,其刑罰罪名的編纂都是按照“六部”的分類來確定的,帶有濃厚的行政刑法色彩。⑥張晉藩:《中國法制史》,中國政法大學(xué)出版社2007年版,第46-70頁。

中華人民共和國成立后,我們完成了經(jīng)濟(jì)上的社會主義改造,經(jīng)過四十多年的改革開放,探索建立了具有特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制。在開展經(jīng)濟(jì)體制改革的同時,國家治理體系也不斷完善⑦王中汝:《論政府主導(dǎo)下的國家治理現(xiàn)代化》,載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年第12期,第76-85頁。,公共行政已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會深度融合,成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段,可以說,我國的實踐定義了全新的公共行政模式,即整體型行政。

在概念上,整體型行政可以概括為對公共事務(wù)的系統(tǒng)組織和運作,以實現(xiàn)整體目標(biāo)的一種行政模式。⑧高軒:《西方發(fā)達(dá)國家政府部門間關(guān)系的幾種模式及啟示》,載《理論視野》2014第3期,第68-72頁。最突出的實例就是汶川地震后的重建。2008年5月2日,四川汶川發(fā)生特大地震,從物質(zhì)重建、經(jīng)濟(jì)重振、文化重興、社會重構(gòu),僅僅用了三年時間即一千多個日夜。⑨《中國為什么能在三年內(nèi)重建“汶川”?》,載七一網(wǎng),https://www.12371.gov.cn/Item/543302.aspx.地震發(fā)生后,國家啟動國家一級應(yīng)急預(yù)案,協(xié)調(diào)國家各種資源馳援災(zāi)區(qū)。國務(wù)院頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》,并制定《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》。十八個省(區(qū)、市)對口支援重災(zāi)縣市,并在市場手段和社會力量的共同努力下,僅三年時間就圓滿完成了災(zāi)區(qū)重建任務(wù)。汶川奇跡,是政府動員與市場力量的雄渾交響,是自力更生與八方支援的壯麗凱歌。⑩《中國為什么能在三年內(nèi)重建“汶川”?》,載七一網(wǎng),https://www.12371.gov.cn/Item/543302.aspx.

整體行政不同于英國等西方國家上世紀(jì)末葉改革要構(gòu)建的整體政府,后者雖然注重各類行政職能的合并,強(qiáng)調(diào)整體政府的協(xié)同和整合功能?曾維和:《當(dāng)代西方“整體政府”改革:組織創(chuàng)新及方法》,載《上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第5期,第20-27頁。,但整體政府解決的是對外管理的“碎片化”問題,沒有改變西方個體本位的行政傳統(tǒng)。

2.西方的個體化行政

公共行政的學(xué)理概念來自西方,并有兩個源頭。一個是行政法的理解,另一個是行政學(xué)的認(rèn)知。在法國,由于行政審判的實踐需求,需要明確行政法院受理行政案件的標(biāo)準(zhǔn)。換言之,由行政法院管轄的事務(wù)屬于公共行政的范疇。?王名揚:《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第14-16頁。但不排除公共行政采用私法方式運行時,適用私法規(guī)則。?王名揚:《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第12頁。隨著時代發(fā)展,法國行政法院認(rèn)可的公共行政,從“公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)展到“公務(wù)”標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而采用二元標(biāo)準(zhǔn)等。①王名揚:《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第19-24頁。法國的公共行政標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)于行政審判需要,側(cè)重于外部的行政行為或行政活動。

公共行政概念的另一個淵源是美國行政學(xué)。美國總統(tǒng)威爾遜最早提出了政治與行政兩分的原則。②顏昌武:《行政學(xué)的本土化:基于中美路徑的比較分析》,載《政治學(xué)研究》2019第1期,第53-62+126-127頁。威爾遜認(rèn)為行政與政治不同,“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域,它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)?！雹踇美]伍德羅·威爾遜:《行政學(xué)之研究》,李方譯,載《國外政治學(xué)》1987年第6期,第30-31頁。古德諾進(jìn)一步區(qū)分了政治與行政。他認(rèn)為“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機(jī)關(guān),每個分立的機(jī)關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是:政治與行政?！雹躘美]古德諾:《政治與行政》,王元譯,復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版,第11頁。而對國家意志的執(zhí)行主要是將法律規(guī)范具體適用于外部相對人。

將兩種來自不同學(xué)科、不同國家的關(guān)于公共行政的觀點進(jìn)行比較,就會發(fā)現(xiàn)有很大差異,同時也有不少共同點。在法國,公共行政的范圍比較寬泛,從公共權(quán)力范疇到公務(wù)范疇,包括了大量的行政事務(wù)⑤[法]莫里斯·奧利烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版,第637-645頁;王名揚:《法國行政法》,中國政法大學(xué)出版社1989年版,第五至第八章。,因為法國的行政制度比較發(fā)達(dá),行政功能強(qiáng)大。而在美國,公共行政的認(rèn)識有限,主要局限于執(zhí)行法律。雖然公共行政日后有了很大擴(kuò)展,政府從“守夜人”的定位擴(kuò)張到羅斯福時期對經(jīng)濟(jì)的廣泛干預(yù)⑥張康之、李傳軍、張璋:《公共行政學(xué)》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2002年版,第6-8頁。,并出現(xiàn)了大量以執(zhí)行法律為核心的獨立管制機(jī)構(gòu)⑦王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社1999年版,第172-188頁。,但公共行政的范圍仍相對受限。

兩種觀點的共同點在于:第一,兩種觀點對公共行政的認(rèn)識都是基于本國的公共行政實踐。公共行政尤其受到國家政治框架、法律傳統(tǒng)和歷史文化的深刻影響。第二,兩者理解的公共行政都是以個人為核心建立,是針對個人實施的管理和服務(wù),著眼于個人的權(quán)利義務(wù),因此,可稱為“個體化行政”。⑧楊明、張偉:《個人主義:西方國家的核心價值觀》,載《南京社會科學(xué)》2007年第4期,第38-44頁。西方國家的整個國家治理框架建立在個人主義的基礎(chǔ)上,作為其重要組成部分的公共行政也自然要服務(wù)國家治理的整體需要。雖然法國的社會連帶主義已經(jīng)部分突破了“個體本位”的藩籬,也強(qiáng)調(diào)社會相互關(guān)聯(lián)⑨[法]狄驥:《公法的變遷》,鄭戈譯,商務(wù)印書館2013年版,第6頁。,但仍沒有脫離個體本位的框架。事實上,個體化行政盛行于所有西方國家。凡采用個人主義傳統(tǒng)的國家,其公共行政都以個人為核心。第三,兩種觀點都強(qiáng)調(diào)對公共行政的法律規(guī)制,只不過美國更為剛性,沒有法律就沒有行政;而法國則是通過行政法院的裁判來確認(rèn)行政法的調(diào)整范圍。⑩王名揚:《法國行政法》,北京大學(xué)出版社2016年版,第14-15頁。

3.整體型行政與個體化行政的比較

整體型行政與個體化行政都是對公共事務(wù)的治理,整體型行政強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理,遵循的是整體主義的思維;而個體化行政注重還原式的具體治理,關(guān)注局部,采用的是原子論和還原論的基本觀點。?楊濱:《中西醫(yī)之比較》,載《中醫(yī)雜志》2010年第1期,第19頁。進(jìn)一步比較,兩者有如下差異:

第一,目標(biāo)追求不同。我國的整體型行政則著眼于整體利益,追求的是國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。通過整體型行政,可以實現(xiàn)個人努力無法達(dá)成的目標(biāo),個人還可以從整體發(fā)展中分享利益。當(dāng)然,我國改革開放以后,也日益重視個人的獨立地位,并在整體的框架下給予個人最大的自由和發(fā)展空間。而個體化行政以個體為中心,強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利,主張個人自治自由,政府只是個人的輔助工具。

第二,組織結(jié)構(gòu)不同。整體型行政呈現(xiàn)出系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)。涉及整體與部分的關(guān)系、部分與部分的關(guān)系,以及政府與個人的關(guān)系。但各種關(guān)系都處在一個系統(tǒng)之中,要遵循整體決策,受到系統(tǒng)控制。而個體化行政以行政行為為核心,以相對人的權(quán)利義務(wù)為處分對象,造就了政府與個人的外部關(guān)系。這種外部關(guān)系類似于民事法律關(guān)系,只不過一方是掌握公權(quán)力的行政機(jī)關(guān),另一方是個人。兩者結(jié)構(gòu)關(guān)系見圖一。

第三,運行機(jī)制不同。整體型行政主要依靠系統(tǒng)運作來完成行政任務(wù),包括了整體決策、整體執(zhí)行和系統(tǒng)調(diào)控三大板塊。在整體執(zhí)行環(huán)節(jié),涉及系統(tǒng)內(nèi)的競爭、協(xié)同與合作,也涉及對外管理。而個體化行政相對簡單,就是法定行政機(jī)關(guān)將法律規(guī)定作用于具體的相對人。如果說個體化行政的重點在行政行為,整體型行政則依賴系統(tǒng)的有效運行。

圖一:行政結(jié)構(gòu)關(guān)系

第四,行政理念不同。整體型行政遵循的是整體主義的進(jìn)路①尉鵬陽:《中國行政模式的特征——一種整體主義視角》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版,第58-73頁。,強(qiáng)調(diào)整體大于部分之和,追求整體利益,個體要服從整體,但也要重視對個體的保護(hù)。而個體化行政建立在個人主義和自由主義的開放行政基礎(chǔ)上②李瑞昌:《公共治理轉(zhuǎn)型:整體主義復(fù)興》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2009年第4期;吳彤:《中國系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)三十年:回顧與展望》,載《科學(xué)技術(shù)哲學(xué)研究》2010年第2期,第102-107頁。,主張個體本位,認(rèn)為整體利益等于個體利益之和,當(dāng)公共行政所追求的利益與個體利益沖突時,選擇以個體利益為重。

(二)整體型行政的主要內(nèi)容

改革至今,我國的整體型行政模式更加接近一個開放的、運動的系統(tǒng)。組織結(jié)構(gòu)多元,既有競爭又有協(xié)同,并注重整體引領(lǐng)、多元實施和系統(tǒng)控制。整體型行政主要包括系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)及手段和運行機(jī)制兩大部分。

1.組織結(jié)構(gòu)及手段

在整體型行政中,組織結(jié)構(gòu)與組織手段非常重要,是系統(tǒng)運行的基礎(chǔ)。行政組織結(jié)構(gòu)及手段的合理與否,直接決定了行政運作的成效。具體內(nèi)容如下:

第一,建立子系統(tǒng)。在一個地域廣闊、人口規(guī)模龐大的國家,公共行政的整體(系統(tǒng))運作不可能通過單一層級機(jī)構(gòu)完成,需要劃分為多個部分、多個層級,通過多個子系統(tǒng)的分工合作,共同完成。設(shè)置多少子系統(tǒng)、設(shè)置幾個層次、賦予何種級別等,涉及行政區(qū)劃制度。秦統(tǒng)一六國后建立的郡縣制為整體型行政的開展奠定了傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)。①王建國、朱莉:《大一統(tǒng):中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的文化基礎(chǔ)》,載《江漢論壇》2019年第6期,第57-63頁。

第二,明確子系統(tǒng)任務(wù)及相互關(guān)系。中央人民政府與各個子系統(tǒng)具體承擔(dān)何種行政任務(wù),設(shè)置哪些機(jī)構(gòu)來履行職能,如何確定編制規(guī)模,都很重要。中央人民政府與各個子系統(tǒng)的關(guān)系(包括領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督,也包括合作關(guān)系)以及各子系統(tǒng)間的相互關(guān)系(包括競爭、合作與協(xié)同,也包括區(qū)域間更緊密的合作關(guān)系)也需要明確②2022年修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》總結(jié)地方實踐經(jīng)驗和做法,明確了區(qū)域發(fā)展合作機(jī)制,通過法律的形式肯定了政府間的合作關(guān)系。,以保證整個系統(tǒng)分工明確,精簡高效。

第三,設(shè)置行政機(jī)關(guān)。根據(jù)公共事務(wù)的性質(zhì)和專業(yè)特點,要設(shè)置各類行政機(jī)關(guān)或公務(wù)組織來履行職能。我國改革開放以來,在行政機(jī)關(guān)和公務(wù)組織的設(shè)置方面有很多創(chuàng)新,如各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的設(shè)置,集管理和經(jīng)營于一體,通過土地集約化的經(jīng)營和政策支持,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長③葉必豐:《論我國的法定機(jī)構(gòu)》,載《中外法學(xué)》2022年第3期,第626-642頁。,國有企業(yè)也進(jìn)行了多輪改革。④文宗瑜:《國有企業(yè)70年改革發(fā)展歷程與趨勢展望》,載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年第6期,第29-36頁。

第四,人才選拔。行政機(jī)關(guān)或公務(wù)組織建立后,需要公務(wù)人員的具體運作。我國歷史上的科舉制,開創(chuàng)了公開考試、擇優(yōu)錄用、不拘一格選拔人才的先河,為現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。⑤陸文軍:《科舉制與國家公務(wù)員制度比較》,載《寧夏社會科學(xué)》2011年第6期,第125-128頁。在當(dāng)今社會,由于公務(wù)的多樣性和復(fù)雜性,對各類人才的要求各不相同,因而人才選拔制度更加多元。

第五,獲取物質(zhì)資源。公共行政的開展需要物質(zhì)基礎(chǔ)。相對而言,秩序行政所需的物質(zhì)資源比較有限,而以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為核心的整體型行政則需要公共財產(chǎn)的支持。我國實行生產(chǎn)資料公有制,大量自然資源和其他公共財產(chǎn)不僅被運用于管理,也被運用于經(jīng)營,是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。政府通過相關(guān)部門的運作,如政府投資、土地出讓等,將公共財產(chǎn)投入到市場交易,實現(xiàn)公有制與市場的對接。因此,如何通過法律制度建設(shè)來配置、開發(fā)使用和保護(hù)這些公共財產(chǎn),滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府自身管理的需要,減少資源浪費及杜絕腐?、扪偭?、宋龍飛:《論行政法制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的拓展——以腐敗治理為視角》,載《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第96-97頁。,是我國公共行政需要解決的突出問題。

第六,數(shù)據(jù)信息平臺建設(shè)。整體型行政是系統(tǒng)運作,數(shù)據(jù)及信息是重要的資源。通過數(shù)據(jù)信息平臺建設(shè),可以實現(xiàn)各種資源手段的有效整合,減少信息傳遞帶來的負(fù)面效益,也可以及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)運行存在的各種問題和風(fēng)險,實現(xiàn)對系統(tǒng)的調(diào)節(jié)和控制。⑦高秦偉:《數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題》,載《東方法學(xué)》2022年第2期,第174-187頁。

2.運行機(jī)制及手段

在整體型行政中,運行機(jī)制也比較復(fù)雜。相比之下,個體化行政僅需關(guān)注每個具體行為或每項具體行政活動,整體型行政則需要共同運作,涉及到整體決策、整體實施以及系統(tǒng)調(diào)控三個環(huán)節(jié)。

第一個環(huán)節(jié)為整體決策。正確決策可以助力行政系統(tǒng)的良好運行。整體決策有長遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo),也涉及到整體布局、資源分配和重大改革。當(dāng)然,在我國,國家治理的重大決策和改革都屬于政策范疇,公共行政是要將決策轉(zhuǎn)化為行政系統(tǒng)的運行指令。整體決策涉及行政立法、行政規(guī)劃、重大行政決策和預(yù)算決策等。①茅銘晨:《“行政決策”概念的證立及行為的刻畫》,載《政治與法律》2017年第6期,第49-61頁。其中,行政規(guī)劃有綜合性的重大戰(zhàn)略規(guī)劃②如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。,也有專項規(guī)劃,有柔性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,也有相對剛性的土地綜合利用規(guī)劃等,涉及行政立法、行政規(guī)劃、重大行政決策等多項法律制度。

第二個環(huán)節(jié)為整體實施。決策能否發(fā)揮效用,關(guān)鍵在于執(zhí)行實施。實施環(huán)節(jié)又分為兩個部分:一是政府履行發(fā)展職能。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、推動科技創(chuàng)新、城市化進(jìn)程以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,政府需要采取各種推進(jìn)舉措,包括工業(yè)園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資、要素市場(人才、資金、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù))的培育以及公私合營等。③《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(2020年3月30日)。實踐中,政府已經(jīng)深度融入經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)之中,發(fā)揮了引領(lǐng)、參與、支持和服務(wù)的功能。④潘小娟:《中國政府改革七十年回顧與思考》,載《中國行政管理》2019年第10期,第25-32頁。二是政府履行外部管理職能。主要涉及秩序行政、服務(wù)行政和福利行政。政府外部管理直接涉及相對人的權(quán)利義務(wù),一直為學(xué)界高度關(guān)注。在整體實施環(huán)節(jié),行政手段多元,涉及利益多元,需要構(gòu)建多項法律制度。

第三個環(huán)節(jié)為系統(tǒng)調(diào)控。為了保證系統(tǒng)的平穩(wěn)運行,需要監(jiān)測系統(tǒng)運行,如果發(fā)現(xiàn)問題或遇到不可預(yù)測的外來風(fēng)險,必須快速進(jìn)行調(diào)整。如面對2020年初突如其來的新冠肺炎疫情,我國及時調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略,強(qiáng)調(diào)國內(nèi)國際雙循環(huán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。再如,為應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn),國務(wù)院于2022年5月及時出臺了6類33項具體措施,涉及財政、金融、投資消費、糧食能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定和基本民生保障等方面。⑤《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》(國發(fā)〔2022〕12號)。系統(tǒng)調(diào)節(jié)和控制涉及經(jīng)濟(jì)、社會和管理三個領(lǐng)域,包括多項制度,如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)測制度、宏觀調(diào)控制度、國家儲備制度等;社會領(lǐng)域的有應(yīng)急管理制度、社會風(fēng)險排查制度、社會糾紛化解制度等;管理領(lǐng)域的有層級節(jié)制、績效評估和行政督察制度等。在系統(tǒng)調(diào)控環(huán)節(jié),政府活動涉及整體運作和外部管理兩個方面。

(三)整體型行政的方法論基礎(chǔ)

公共行政的模式選擇受到方法論的影響。方法論可以從主觀和客觀兩個維度分析。主觀方法論,是人們對相關(guān)問題的認(rèn)知觀念和價值偏好,帶有很大的主觀性。客觀方法論則是從科學(xué)的角度來討論模式選擇是否合理,是對公共行政模式的科學(xué)論證。

在主觀方面,整體型行政是整體主義文化的產(chǎn)物。首先,文化基因決定了整體型治理的選擇。雖然延續(xù)了兩千多年的古代整體型行政建立在倫理基礎(chǔ)上,以“受命于天”作為行政基礎(chǔ)⑥楊陽:《“受命于天”與中國古代施政觀念的形成——商周時期政治思想述論》,載《政治學(xué)研究》,2017年第4期,第2-14、125頁。,存在很大非理性。中華人民共和國成立以來,尤其是改革開放后,整體型行政被賦予了全新的內(nèi)涵,使其更具有人民性和科學(xué)性,顯示出強(qiáng)大的發(fā)展優(yōu)勢。其次,整體性思維決定了整體型行政的發(fā)展。受整體性思維的影響,人們對公共事務(wù)的處理,習(xí)慣于從整體視角考慮。為了實現(xiàn)更大的整體利益,會不斷推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制的改革完善。為了保證整體安全和穩(wěn)定,也會創(chuàng)造更多的手段和方式去進(jìn)行系統(tǒng)管控。再次,整體利益和個人權(quán)利的雙重價值追求決定了整體型行政的發(fā)展方向?！叭嗣裰辽稀薄皥猿忠匀嗣駷橹行摹薄肮餐辉！钡榷际亲非笳w利益的不同表達(dá)。整體利益惠及個人,但高于個人利益。同時,改革開放促進(jìn)了個人價值的提升,強(qiáng)化個人的獨立和自由,使整體型行政所形成的系統(tǒng)更具內(nèi)生活力。最后,整體歸屬感決定了對整體型行政的認(rèn)同。整體文化造就了中國傳統(tǒng)文化的“家國一體”情懷①柳俊杰:《“家國一體”與中國古代倫理政治分析》,載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版)》2006年第6期,第12-17頁。,“家”構(gòu)成了一個小的“整體”,家庭或家族成員之間相互依存、相互幫助。對“家”的情感依賴,同樣延伸到對國家的依存。在面對危難時,“一方有難,八方支援”的文化傳統(tǒng)驅(qū)動人們一同保護(hù)整體利益。②李建立:《沖突·和諧——中西整體與自我價值觀之比較》,載《前沿》2010年第1期,第184-187頁。團(tuán)結(jié)一致,眾志成城,這是成就整體的最好詮釋。

在客觀方面,我國的整體型行政符合系統(tǒng)規(guī)律,用系統(tǒng)論闡釋整體型行政的合理性和正當(dāng)性,展現(xiàn)出強(qiáng)大的解釋力。經(jīng)過不斷改革調(diào)整,我國整體型行政已完成對傳統(tǒng)的超越,符合完整系統(tǒng)的特征,具有開放性和內(nèi)生活力。系統(tǒng)組織體作為一種高級復(fù)雜的組織體,優(yōu)越于以原子為基礎(chǔ)的機(jī)械組織體,既具有系統(tǒng)的整體功能,可以實現(xiàn)國家利益的最大化,又能注重個人權(quán)利保護(hù),實現(xiàn)雙重優(yōu)勢,兼顧國家和個人雙重目標(biāo)。一方面,整體型行政具有系統(tǒng)特征,是一個完整的運行系統(tǒng)。系統(tǒng)論原理包含八項基本原理,即整體性、層次性、開放性、目的性、突變性、穩(wěn)定性、自組織和相似性原理。③魏宏森、曾國屏:《系統(tǒng)論——系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)》,清華大學(xué)出版社1995年版,第201-286頁。我國的整體型行政具有整體性等特征,發(fā)展目標(biāo)明確,注重對外開放,對內(nèi)改革,并強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性等,完全符合系統(tǒng)論的基本原理,事實上就是一個開放的行政系統(tǒng)。另一方面,按照系統(tǒng)科學(xué),整體型行政不僅關(guān)注整體利益,還可以整合個體的優(yōu)勢。整體型行政模式雖然重視系統(tǒng)整體,但同時,也重視部分的作用,注重個人元素,不排斥個人價值。相反,甚至還促進(jìn)個人的全面發(fā)展,提升個人價值有利于促進(jìn)系統(tǒng)的自組織能力和系統(tǒng)的良性發(fā)展。改革開放四十多年來,“有效市場和有為政府”雙軌運行,不僅維護(hù)并發(fā)展了整體利益,也確立了個人獨立地位,個人價值得到充分肯定。反之,個人的獨立和自由也為系統(tǒng)運行注入了活力,激發(fā)了社會的創(chuàng)造精神,也增強(qiáng)了國家的競爭力。

不可置疑的是,整體主義和系統(tǒng)論不僅為公共行政的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和機(jī)制提供正當(dāng)性和合理性的支持,也為行政法典的編纂提供指引,是行政法典結(jié)構(gòu)框架建立的基礎(chǔ)。行政法典作為公共行政系統(tǒng)的法律調(diào)控手段,需要立足于公共行政實踐,符合公共行政的內(nèi)在目標(biāo)要求。如果行政法典編纂采用不同于整體型行政的方法原理,則會導(dǎo)致行政法典與和公共行政實踐的脫節(jié),不利于行政法治的發(fā)展。

三、行政法典的編纂方向

行政法典編纂如何回應(yīng)我國整體型行政的要求,是一個不容回避的重大問題。行政基本法典編纂的啟動④在2021年立法計劃中,全國人大常委會已經(jīng)明確要“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。,首先面臨著編纂方向的選擇。行政法典是按照個體化行政的邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行編排,還是依據(jù)整體型行政的系統(tǒng)框架來編纂,這代表了兩種編纂方向,不僅影響到行政法典的體系和內(nèi)容,也直接決定了行政法典的功能和實踐價值。

(一)以個體化行政為核心的局限(側(cè)重行政行為或行政活動)

目前,學(xué)界對行政法典的編纂方向提供了多種方案,比較典型的有四種:第一種是以行政法律關(guān)系為核心。按照民法典的邏輯構(gòu)造,所有內(nèi)容在行政法主體(行政機(jī)關(guān)—相對人)之間展開。行政法典除總則外,分為行政法主體、行政活動(包括行政程序)及行政的監(jiān)督、保障和救濟(jì)。①應(yīng)松年、張航:《中國行政法法典化的正當(dāng)性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第27-41頁。第二種是以行政行為為核心概念。行政行為側(cè)重于行政機(jī)關(guān)對相對人權(quán)利義務(wù)的處分。行政法典在一般規(guī)定外,分設(shè)行政行為主體、行政行為以及對行政行為的監(jiān)督三大部分。行政行為局限于行政機(jī)關(guān)的法律行為,突出行政權(quán)力特征,不涵蓋全部外部行政活動。②應(yīng)松年:《當(dāng)代中國行政法(上卷)》,中國方正出版社2005年版,第512-516頁。第三種主張以行政活動為支撐概念。與行政行為相比,行政活動外延更大,可以涵蓋更多的政府行為。以行政活動為主線,行政基本法典可分為一般規(guī)定,行政活動主體、行政活動和監(jiān)督救濟(jì)。③馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。第四種觀點是以行政程序為重心。認(rèn)為行政程序法符合提取“最小公因式”的要求,具有相對穩(wěn)定的特點,行政基本法典可以行政程序制度為核心,兼顧規(guī)定行政組織法、行政實體法和行政救濟(jì)法。④王萬華:《我國行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁。

這些行政法典的編纂方案各有特色,但都有一個共同點,都是建立在個體化行政的基礎(chǔ)上。這種立足于個體化行政模式的編纂邏輯,強(qiáng)調(diào)對外部行政的規(guī)范以及對相對人權(quán)利的保障,但與我國的整體型行政并不匹配,存在很大的局限。其突出問題是編纂軸線偏離系統(tǒng)中心,而且調(diào)整范圍過窄,不能覆蓋我國公共行政的全部內(nèi)容。前述有關(guān)整體型行政的分析表明,政府的外部管理或行政活動僅是整體型行政的一部分,除此之外,還有大量涉及整體組織和運行的機(jī)制和手段。如果行政法典僅關(guān)注外部行政活動,忽略行政的整體組織和運行,則會出現(xiàn)“大公共行政、小行政法典”的狀況,也不符合行政法典的整體性、體系化要求。

此外,僅規(guī)范外部行政,也無法全面保護(hù)個人的合法權(quán)利。實踐中的許多行政違法行為,是行政系統(tǒng)運行無序外溢的結(jié)果。如行政征地補(bǔ)償案件,大多涉及公共工程建設(shè),多因項目管理制度、行政許可制度和下游的土地征收補(bǔ)償制度三者間的相互沖突引起。項目建設(shè)需要滿足項目經(jīng)費使用的及時性要求,而行政許可及行政補(bǔ)償則需要漫長的時間完成,所以難以同時滿足三項制度的時間要求,導(dǎo)致“良性違法”。⑤薛剛凌、宋龍飛:《論行政法制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的拓展——以腐敗治理為視角》,載《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第96-97頁。行政系統(tǒng)法律秩序的非理性也可能侵害整體利益。為切實保護(hù)相對人的合法權(quán)益,需要超出行政活動自身,進(jìn)入到行政系統(tǒng)中的制度統(tǒng)籌層面,才能從根本上解決“良性違法”問題。

(二)以整體型行政為重心的必要性和可行性(注重系統(tǒng)組織及運行)

行政法典以整體型行政為重心編纂,是我國公共行政的實踐要求。以整體化行政為核心的編纂方向更著眼于公共行政整體的組織和運行,注重系統(tǒng)秩序建構(gòu)。在個體化行政為核心的編纂模式中,行政行為或行政活動是一個核心概念,整體內(nèi)容以此核心概念展開⑥馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。,而以整體型行政為重心的編纂則圍繞著行政系統(tǒng)展開,涉及系統(tǒng)的組織和運行兩大部分。其核心概念可以提煉為“系統(tǒng)組織”和“系統(tǒng)運行”。當(dāng)然,外部的各類行政行為或行政活動也是整體型行政的重要構(gòu)成部分。行政基本法典兩種不同編纂方向的結(jié)構(gòu),見圖二。

圖二:行政法典編纂邏輯圖

以整體型行政為重心編纂行政法典,十分必要。具體理由如下:

第一,建構(gòu)整體型行政法律秩序的需要。整體型行政是一個龐大的系統(tǒng),涉及多個部分、多個要素、多個環(huán)節(jié)、多種手段,要實現(xiàn)整體行政目標(biāo),統(tǒng)一行政運作,確保行政系統(tǒng)運行高效,都依賴于行政客觀法秩序建構(gòu)。我國古代行政法及行政法典以秩序見長,也是源于整體型行政的內(nèi)在要求。在現(xiàn)代社會,整體型行政更為復(fù)雜,尤其是政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心,政府職能廣泛延伸到經(jīng)濟(jì)和社會活動之中,因而行政秩序建構(gòu)就更為重要。因此,行政基本法典要從總體上注重公共行政系統(tǒng)法律秩序的建構(gòu),為整體型行政的有效開展提供法律支持。

第二,全面規(guī)范和制約行政權(quán)力的需要。在整體型行政中,行政權(quán)力內(nèi)容繁多,遠(yuǎn)超行政機(jī)關(guān)的外部管理權(quán)限,包括行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)、資源配置權(quán)、行政規(guī)劃權(quán)、招商引資權(quán)、經(jīng)濟(jì)運行監(jiān)測權(quán)等,都需要法律的規(guī)范和控制。有權(quán)力的地方就有濫用的可能,所有行政權(quán)力都要受法律制約。以個體化行政為核心的法典化路徑,將側(cè)重于行政機(jī)關(guān)的外部活動權(quán)限,會留下許多不受監(jiān)督的權(quán)力真空,容易滋生腐敗和導(dǎo)致浪費資源。

第三,保護(hù)整體利益和個人權(quán)利的需要。我國整體型行政以整體利益為導(dǎo)向,追求整體行政目標(biāo),同時,也會涉及外部管理,關(guān)系相對人的權(quán)利義務(wù);因此,行政基本法典編纂需要通過行政系統(tǒng)組織和運行制度的建立健全,促成整體目標(biāo)的實現(xiàn),保護(hù)整體利益,并兼顧對個人權(quán)利的保障。如果僅以外部管理為核心,強(qiáng)調(diào)對個人權(quán)利的保障與救濟(jì),則容易忽略對整體利益的增進(jìn)與保護(hù)。

第四,滿足行政法典內(nèi)在整體性的要求。在整體型行政中,實際存在兩種范式:一是“整體與部分”的關(guān)系;二是“行政機(jī)關(guān)與相對人”的關(guān)系。只有以整體型行政為重心,才能有效整合兩種范式。整體型行政能夠兼容這兩種范式;相反,如果以個體化行政為核心,僅關(guān)注“行政機(jī)關(guān)與相對人”范疇,會將“整體與部分”關(guān)系排斥在外。此外,行政法典的整體性還源于系統(tǒng)論的支持。系統(tǒng)論為我國整體型公共行政提供了方法支撐,行政法典的編纂也要融入系統(tǒng)方法。行政法典的結(jié)構(gòu)體系要與公共行政系統(tǒng)性功能相匹配,明確系統(tǒng)性原則,保障行政法制度的科學(xué)合理。

從實踐和歷史的角度看,以整體型行政為重心的編纂路徑,不僅是必要的的,也是可行的。具體分析如下:

首先,我國整體型行政具有堅實的實踐基礎(chǔ),可以為行政基本法典提供制度框架。整體型行政在我國已有數(shù)千年歷史。自中華人民共和國成立以來,經(jīng)過不斷的改革探索,形成了既強(qiáng)調(diào)整體又重視個體的整體型行政模式。①尉鵬陽:《中國行政模式的特征:一種整體主義視角》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版,第58-78頁。這一模式確保了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定和繁榮,創(chuàng)造了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。實踐中探索的區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度、行政規(guī)劃制度、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)運行制度、公共工程建設(shè)制度等,都不是秩序行政中的外部行政活動,但可以和外部行政制度一道,支撐整體型行政法典的制定。

其次,我國整體型行政立法已有相當(dāng)積累,可以為行政基本法典編纂提供基礎(chǔ)支持。一方面,外部行政的立法已相對成熟,以行政訴訟法為核心,以保障個人權(quán)利為宗旨的一系列法律制度得以建立;另一方面,在整體組織和運行方面也有部分立法,如行政組織方面有《行政區(qū)劃管理條例》《中華人民共和國公務(wù)員法》等;在公共財產(chǎn)方面有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國政府采購法》等;在整體運行方面有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《重大行政決策程序暫行條例》等。雖然許多立法位階較低,但已經(jīng)具有制定行政法典的立法基礎(chǔ)。

再次,我國歷史上的行政法典都是建立在整體型行政基礎(chǔ)上的,可以為行政基本法典的制定提供參考。前揭所述,從《周禮》開始,至《唐六典》,最后到《大清會典》,展現(xiàn)了我國古代行政法典的完整風(fēng)貌。保存完整的《大清會典》是從整體上進(jìn)行行政法典編纂(或行政法規(guī)范匯編),涉及政府各個部門,各個管理領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié),既包括整體行政在內(nèi),也涉及外部管理。②張晉藩:《中國法制史》,商務(wù)印書館2010年版,第382-388頁。只不過在中國古代,比較注重整體目標(biāo),不夠重視個體權(quán)利。但這些行政法典注重整體行政的組織和運行,其立法框架和立法技術(shù)具有參考價值。

最后,我國的法治和文化傳統(tǒng)也將為這種整體性的法典編纂方向提供政治和社會保障。與西方崇尚個人主義不同,我國歷來選擇的是整體主義進(jìn)路。堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),堅持社會主義道路,堅持以人民為中心,都是整體主義的法治要求。而且,社會的整體歸屬感很強(qiáng),也期盼國家的整體型行政能夠高效運行,更加科學(xué)理性,所有行政權(quán)力能夠得到有效控制。這都是整體型行政法典編纂的重要保障。

(三)兼顧對個人權(quán)利的保護(hù)

毋庸置疑,規(guī)范外部行政活動,保障個人合法權(quán)益始終是行政法的重要使命。改革開放以來,行政法的發(fā)展就是圍繞外部行政展開,超越傳統(tǒng),重塑了個人與政府的關(guān)系,個體價值得到充分肯定,社會自由和理性精神增長,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展。在實踐中,規(guī)范外部行政的法律制度相對比較成熟,制定了《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國國家賠償法》以及《中華人民共和國政府信息公開條例》等,對這部分以外部管理為規(guī)范對象的行政法制度,行政法典要予以特別重視。

除已有的行政立法外,行政法典在服務(wù)行政和福利行政方面,也需要進(jìn)一步擴(kuò)展個人的實體權(quán)利,包括受教育權(quán)的延展,享受免費醫(yī)療和更好的社會保障權(quán)等,并通過法律機(jī)制建構(gòu)推進(jìn)個人對行政整體運行的參與,如發(fā)展公私合作(PPP制度),強(qiáng)化個人對政府運作的法律監(jiān)督權(quán)利等。

此外,行政法典還需要理順外部管理與系統(tǒng)運行之間的關(guān)系。當(dāng)外部具體管理與系統(tǒng)運行發(fā)生沖突時,如何解決兩者間的矛盾,需要建立一套沖突適用規(guī)則,切實保障個人合法權(quán)益。

四、行政法典的目標(biāo)定位

我國獨特的整體型行政模式?jīng)Q定了行政法典編纂的特色所在,除了要以整體型行政為行政法典的建構(gòu)邏輯,其目標(biāo)追求也具有獨特品質(zhì)。

(一)秩序目標(biāo):建構(gòu)符合系統(tǒng)規(guī)律的客觀行政法體系

比較而言,整體型行政的組織和運行特別依賴客觀法律秩序的建構(gòu)。在整體型行政中,涉及多個子系統(tǒng)、多個要素,而且系統(tǒng)組織手段復(fù)雜多元,系統(tǒng)運行涉及多個環(huán)節(jié),要保證公共行政系統(tǒng)有效運作,需要建立一套科學(xué)的法律秩序,遵循系統(tǒng)規(guī)律,符合系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系、信息論和控制論的原理等。①李昌麒、周亞伯:《怎樣運用系統(tǒng)論研究法學(xué)問題》,載《現(xiàn)代法學(xué)》1984年第1期,第18-21頁。這也是行政法典編纂的秩序目標(biāo)。只有將各個行政要素和各個運行環(huán)節(jié)調(diào)整到最合理的狀態(tài),才能實現(xiàn)整體行政的最終目標(biāo)?？陀^行政法②客觀行政法是主觀權(quán)利(Subjcktives Recht)的對稱,指行政法律規(guī)范本身,與權(quán)利、義務(wù)以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系(主觀法)相區(qū)別。參見:黃宇驍:《行政法上的客觀法與主觀法》,載《環(huán)球法律評論》2022年第1期,第131-132頁。體系的建構(gòu)包含三個方面:

一是以整體型行政為核心的法律框架體系。涉及法治精神和基本原則,也包括對整體型行政組織和運行的規(guī)范以及法律監(jiān)督和救濟(jì)。要注重這個法律框架體系的整體性、系統(tǒng)性、融通性和協(xié)調(diào)性,提高效益,降低運行成本和減少內(nèi)耗,并盡可能地實現(xiàn)民主、科學(xué)和開放,以確保整體型行政符合系統(tǒng)原理,并通過其有效運行,實現(xiàn)整體利益最大化。

二是各類行政組織制度和系統(tǒng)運行制度。整體型行政涉及諸多行政權(quán)力,而且多與資源配置和使用有關(guān),使用不慎,極易帶來整體利益的重大損失,也容易滋生腐敗。尤其是系統(tǒng)運行中的行政權(quán)力沒有外部相對人的直接約束,更容易違法濫用。因此,需要從實體和程序上對各項行政權(quán)力全面進(jìn)行規(guī)范。

三是外部管理法律制度。如行政許可制度、行政處罰制度和行政強(qiáng)制制度等,這也是客觀行政法體系的重要構(gòu)成部分:一方面,涉及相對人的權(quán)利義務(wù),需要建立法律秩序,為相對人提供行為預(yù)期;另一方面,要統(tǒng)一規(guī)范政府的管理行為,保障外部行政的有效運行,提高效率,并減少因為秩序不暢而帶來的各種紛爭。

行政法典編纂要建構(gòu)科學(xué)的客觀行政法體系,并不意味著要放棄主觀權(quán)利保護(hù)。相反,需要更加重視在公共行政中個人的主觀公權(quán)利。幾十年來,我國建立了以行政訴訟為核心的一系列行政法制度,極大地推進(jìn)了主觀行政法的發(fā)展。尤其是行政訴權(quán)的確立,在某種意義上建立起個人與政府的平等訴訟關(guān)系。①梁君瑜:《行政訴權(quán)研究》,中國社會科學(xué)出版社2019年版,第36-40頁。并且在此基礎(chǔ)上,從實體和程序兩個方面極大地擴(kuò)展了主觀公權(quán)利的內(nèi)涵和外延。②馬懷德:《行政訴訟制度發(fā)展歷程》,北京大學(xué)出版社2008年版,第191頁;耿寶建:《主觀公權(quán)利與原告資格——保護(hù)規(guī)范理論的中國式表達(dá)與運用》,載《行政法學(xué)研究》2020年第2期,第3-18頁。強(qiáng)調(diào)對主觀公權(quán)利的保護(hù),并不等同于行政法典圍繞著個人的主觀權(quán)利建構(gòu)。因為整體型行政大部分組織和運行活動都不具有“外部性”③這里的“外部性”是從是否有具體相對人的角度使用,嚴(yán)格地說,系統(tǒng)運行與外部管理是兩個不同范疇,系統(tǒng)運行側(cè)重于整體與部分的關(guān)系,而對外管理則有內(nèi)部與外部之分。前者如全國商業(yè)節(jié)點城市的確立,是整體布局行為,沒有具體相對人;后者如行政處罰作出前的合法性審查與集體討論程序都具有內(nèi)部性。,而是著眼于整體目標(biāo)實施,并不針對具體相對人。如國家級中心城市的確立④現(xiàn)確立北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安9座國家級中心城市。參見《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006—2010年)》《國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 關(guān)于印發(fā)成渝城市群發(fā)展規(guī)劃的通知》,涉及國家發(fā)展的整體布局,以及公共資源和社會資源的配置和聚集,意義重大,但不是針對個人而為的,也不是針對某個具體城市而為的。如果行政法典編纂僅關(guān)注主觀公權(quán)利,將會遺漏掉公共行政中的許多重要內(nèi)容,背離行政法典的整體性要求。

在客觀行政法體系中,加強(qiáng)對主觀公權(quán)利的保護(hù)已有相當(dāng)基礎(chǔ)。一方面,要把以往有關(guān)主觀公權(quán)利的法律制度全部納入行政法典,并加以完善;另一方面,還要拓展個人對公共行政的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),以增強(qiáng)客觀行政法體系的民主性和科學(xué)性,促進(jìn)行政法典編纂目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)價值目標(biāo):整體利益與個人權(quán)利并重

從系統(tǒng)論的原理出發(fā),整體利益可以界定為系統(tǒng)運行所追求的或產(chǎn)出的利益,實際上就是系統(tǒng)利益。整體利益是整體型行政的努力目標(biāo),也是行政法典的重要價值追求。對整體利益,可以做如下理解:第一,整體利益是整體的利益。整體利益大于部分利益之和,不能分解,也不能還原成多個利益。第二,整體利益獨立于個人權(quán)利存在,與個人權(quán)利并存。在大多數(shù)情況下,整體利益與個人權(quán)利方向一致,但有時也會存在沖突。第三,整體利益可以為系統(tǒng)內(nèi)的個體分享,但個體無法獨立占有和支配。第四,整體利益是整體運行追求和得到的利益,不是提取公因式所得。整體利益不同于一般的社會利益或公共利益,更具有整體性和系統(tǒng)性,是國家主動追求的目標(biāo)。

概括地說,在公共行政領(lǐng)域,整體利益包括公共安全和社會穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)和社會的高品質(zhì)發(fā)展,個人自由與權(quán)利的擴(kuò)展與實現(xiàn),國家財富的快速增長,管理系統(tǒng)的高效和廉潔,政府對外管理的民主、科學(xué)和規(guī)范等。

整體利益不同于公共利益。整體利益是整體的利益,是從系統(tǒng)角度來分析的,是系統(tǒng)有效運行的追求目標(biāo)。而公共利益來源于個體,是多個個體的利益之和。整體利益具有不可分割性,為系統(tǒng)享有,而公共利益在許多情況下是可以分割的。相對于整體利益,公共利益更多表現(xiàn)為一種局部利益,如地方利益、部門利益以及社會組織的利益等,都可能是公共利益,但當(dāng)公共利益具有全局性和整體性時,可以與整體利益互用。換言之,現(xiàn)實生活中,整體利益、個人權(quán)利和公共利益三者可以同時并存。

在西方,與整體利益觀比較接近的是社會法學(xué)派主張的社會利益。⑤[美]龐德:《法理學(xué)》第三卷,廖德宇譯,法律出版社2007年版,第203-218、250-251頁。關(guān)于“社會利益”的清單,龐德列舉了六類:一是要求公共安全的社會利益;二是追求社會制度之安全的社會利益;三是追求公共道德的社會利益;四是追求社會資源保護(hù)的社會利益;五是追求社會進(jìn)步的社會利益;六是追求個體生活的利益。龐德認(rèn)為,上述列舉的是現(xiàn)代法律中已被承認(rèn)或者即將得到承認(rèn)的社會利益。①[美]龐德:《法理學(xué)》第三卷,廖德宇譯,法律出版社2007年版,第218-244頁。法律的功能就是盡可能去實現(xiàn)這些利益。社會法學(xué)派是把社會作為一個整體對待,法律要和社會相兼容,促進(jìn)社會的良性發(fā)展,要實現(xiàn)社會利益。

行政法典雖要致力于整體利益的追求,但同樣需要高度重視個人權(quán)利,行政法典在建構(gòu)客觀行政法律體系、追求整體利益的同時,也要把確認(rèn)、擴(kuò)展和保護(hù)個人權(quán)利、提高個人福祉作為重要價值追求。在行政法上,個人的主觀公權(quán)利包括三大部分:一是實體權(quán)利,如行政法保護(hù)的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán),此外,還有受教育權(quán)、衛(wèi)生健康權(quán)、環(huán)境權(quán)及社會保障權(quán)等。二是程序權(quán)利,涉及外部行政活動的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。個人的程序權(quán)利還可進(jìn)一步拓展到公共行政的全過程。三是行政救濟(jì)權(quán),包括行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)和國家賠償權(quán)等。主觀公權(quán)利的發(fā)展,不僅提升了個人價值,賦予個人更多自由和發(fā)展空間,也給以往的整體型行政注入了活力和創(chuàng)新精神,使其具備更多內(nèi)生的自組織能力。

原則上,整體利益對所有人都有利,如良好的生態(tài)環(huán)境,對每個人來說都是重要的和有利的,但為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而要求有關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)型或搬遷,對這些企業(yè)來說,就是重大利益調(diào)整。再如,為了防止房地產(chǎn)市場的畸形,我們采取了各種調(diào)控手段,包括限購、限售和限貸等,這對市場的均衡合理發(fā)展有利,是整體利益所需,但對房地產(chǎn)企業(yè)的利益有所減損。

可見,由于系統(tǒng)復(fù)雜多元,各種利益沖突在所難免,整體利益也會經(jīng)常與個人利益發(fā)生沖突。如何減少和處置這些沖突,需要建立一套規(guī)則。首先,在追求整體利益而采取相關(guān)措施時,要盡可能地考慮到個體利益,并設(shè)定相關(guān)啟動條件;其次,如果會造成個人利益的重大損失,需要建立成本效益分析機(jī)制;再次,如果為了整體利益,不得已減損個人利益時,需要進(jìn)行政策性補(bǔ)償和損害賠償,以實現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)均衡原則②陳紅:《國家賠償法學(xué)》,廈門大學(xué)出版社2015年版,第5-9頁。;最后,在緊急情況下,為了整體利益,可以先采取相關(guān)措施和作出有關(guān)決定,但事后要進(jìn)行補(bǔ)救。

五、行政法典的結(jié)構(gòu)框架

按照整體型行政的編纂思路,行政法典不再局限于外部管理或行政活動,而要覆蓋全部公共行政,行政法典的內(nèi)容也將會有很大擴(kuò)展。為順利推進(jìn)法典化進(jìn)程,可以按照總的編纂方向分別制定行政基本法典和各部門行政法典,并有機(jī)整合在一起。對此,有以下問題需要進(jìn)一步研究。

(一)行政基本法典與部門行政法典

關(guān)于行政基本法典和部門行政法典的劃分標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界比較一致的觀點認(rèn)為,行政基本法典是通過“提取公因式”的方式,將部門行政法中具有普遍適用性的規(guī)范提取出來形成統(tǒng)一規(guī)定。③馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁;王萬華:《我國行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁。這種觀點主要適用于對“個體化行政”的規(guī)范。在行政實踐中,外部管理行為往往具有普遍性和類型化特征,尤其表現(xiàn)在程序方面,確實可以通過“提取公因式”的方式來加以規(guī)范,但“提取公因式”的方式對“整體型行政”的法典編纂而言,則有很大局限。因為構(gòu)成“整體型行政”涉及的法律和行政法規(guī)有幾十部之多,體量很大,而且每項制度有自己的功能和特色,但都為整體型行政所不可缺少,故難以通過“提取公因式”的方式成就行政法典的編纂目標(biāo)。

為建構(gòu)整體型行政的完整法律框架,行政基本法典應(yīng)圍繞著“系統(tǒng)組織”和“系統(tǒng)運行”展開,要將相關(guān)的組織要素和整體運行手段全部納入行政法典之中?？梢钥紤]采用“必備組織要素”和“基本運行手段”的標(biāo)準(zhǔn),同時輔之“提取公因式”標(biāo)準(zhǔn)?！氨貍浣M織要素”是作為整體運行不可缺少的組織手段,如為完成特定公務(wù),需要明確行為主體,投入人、財、物和技術(shù)手段等,這些都是不可缺少的組織要素?！盎具\行手段”是為完成特定公務(wù)而經(jīng)常使用的各種手段,如行政規(guī)劃、行政立法、重大決策、預(yù)算決策、政府實施、外部管理、行政督察等。需要注意的是,“必備組織要素”和“基本運行手段”存在一定程度的交叉,如征稅制度,既是一種組織手段,沒有資金的支持,任何公務(wù)都無法正常開展;又是一種行政運行制度,而且外部性很強(qiáng),涉及被征收人的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)然,對于各種“必備組織要素”和“基本運行手段”中的共性部分,也可以采用“提取公因式”的標(biāo)準(zhǔn)給出一般性的規(guī)定。

考慮到目前有關(guān)“必備組織要素”和“基本運行手段”的體量很大,而且各個要素和各個手段之間的法律制度發(fā)展程度參差不齊,因此,需要考慮框架式的行政法典編纂,即可大致按照荷蘭行政法典的編纂模式,進(jìn)行框架立法。這種框架立法具體包括四項內(nèi)容:第一,制定統(tǒng)一的行政基本法典,建立整體型行政的完整法律框架;第二,明確規(guī)定總則部分的內(nèi)容,并將相對成熟的法律制度直接編入法典,對尚不成熟的法律制度可暫時空置,或設(shè)置活頁,將來立法后直接插入;第三,對于行政基本法典中部分制度需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定的,如公務(wù)員法典,可采用有兩種方案:一種方案是采取行政基本法典與部門行政法典融合的方式,單獨制定公務(wù)員法典,并將專門行政法典嵌入行政基本法典之中,這比較便捷;另一種方案就是在行政基本法典中做原則規(guī)定,再由部門行政法典作詳細(xì)規(guī)范?？傊?行政法典編纂主要是為了實現(xiàn)整體性與多元性的融通,也是為了滿足穩(wěn)定性與靈活性的雙重要求。

行政基本法典要按照整體型行政的邏輯展開,但無法詳盡所有法律規(guī)范,仍有許多空間留待部門行政法典加以編纂。部門行政法典包括專門領(lǐng)域的行政法典和要素行政法典兩個方面。前者如教育法典、環(huán)境法典、農(nóng)業(yè)法典等,后者如公務(wù)員法典、公共工程法典等。按照整體型行政的法典編纂要求,所有的部門行政法典都要遵循總體編纂思路,既要確保國家整體行政目標(biāo)的實現(xiàn),又要切實保護(hù)相對人的合法權(quán)益,而不能各自為政,導(dǎo)致立法沖突。當(dāng)然,對于沖突的法律適用,在行政基本法典中也需要作出相應(yīng)規(guī)定。

(二)行政基本法典的主體結(jié)構(gòu)

行政基本法典應(yīng)包括一般規(guī)定、整體型行政框架、法律監(jiān)督和救濟(jì)三大部分。其中,整體型行政框架又可進(jìn)一步分為兩大板塊六個子系統(tǒng),即行政組織法編、公共財產(chǎn)法編、整體決策編、整體實施編、系統(tǒng)調(diào)控編以及外部行政活動編等,共八編構(gòu)成。見圖三。

圖三:行政基本法典結(jié)構(gòu)圖

行政基本法典的具體編排如下:

第一編為總則編。規(guī)定一些基本問題,統(tǒng)領(lǐng)其他各編。具體可分為五章:第一章為一般規(guī)定,涉及立法宗旨、立法依據(jù)、調(diào)整范圍和適用范圍等;第二章為基本原則,需要綜合考慮整體型行政的法治訴求,同時重視外部行政對個人權(quán)利的保障。如黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、法治原則、系統(tǒng)發(fā)展原則、權(quán)利保障原則、行政效益原則等。黨的領(lǐng)導(dǎo)是整體型行政的政治保障。第三章為整體型行政的基本規(guī)定,包括整體組織和系統(tǒng)運行,涉及整體型行政的基本框架。第四章為外部行政活動的一般規(guī)定,包括實體和程序。第五章為法律監(jiān)督與救濟(jì)的一般規(guī)定,包括違法責(zé)任、監(jiān)督方式和救濟(jì)渠道。

第二編為行政組織編。合理的行政組織是整體型行政有效運作的前提,關(guān)系到整體與部分、部分與部分的關(guān)系,也包括外部行政活動的組織等。在我國古代,行政組織法備受重視。實際上,我國古代行政法典就是以行政組織法為重心,重視各類行政組織制度建設(shè),如郡縣等行政區(qū)劃制度、管制設(shè)置制度和科舉制度等,以確保整體秩序。本編分六章:第一章為行政組織的一般規(guī)定,包括組織主體、組織原則、組織結(jié)構(gòu)、組織手段、組織機(jī)制和程序等。第二章為行政區(qū)劃法。雖然重要的行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整由憲法規(guī)定,并由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定,但中央和地方政府也有行政區(qū)劃的調(diào)整權(quán),需要明確其權(quán)力行使的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序。第三章為政府組織法。包括中央人民政府組織法(國務(wù)院組織法)和地方各級人民政府組織法。第四章為行政機(jī)關(guān)及公務(wù)組織設(shè)置法。我國的公共行政內(nèi)容龐雜,行政機(jī)關(guān)及公務(wù)組織種類很多,需要規(guī)定設(shè)置原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序,外部行政活動的組織也要專門規(guī)定。此外,編制問題可一并規(guī)定。第五章為公務(wù)員法。規(guī)定公務(wù)員的地位、權(quán)利義務(wù)、基本原則和基本制度。第六章為技術(shù)支持法。涉及數(shù)據(jù)和信息等技術(shù)方面的內(nèi)容。如規(guī)定數(shù)據(jù)在整體型行政中的地位及提供的技術(shù)支持、政府?dāng)?shù)據(jù)的收集和保護(hù)、數(shù)據(jù)信息平臺的建設(shè)和數(shù)字政府建設(shè)等其他問題。

第三編為公共財產(chǎn)編。公共財產(chǎn)作為整體型行政的物質(zhì)基礎(chǔ),是公共行政不可缺少的重要保障。公共財產(chǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)功能,同樣具有社會功能以及國家安全功能等。實踐中,政府運作公共財產(chǎn)的權(quán)力涉及多個方面,如土地一級市場的經(jīng)營、公共工程建設(shè)、政府采購、政府債務(wù)等都涉及政府的權(quán)限。此外,公物的外部利用制度涉及相對人的基本權(quán)利,也需要建立完備的法律制度予以保障。

嚴(yán)格地說,公共財產(chǎn)作為行政組織的物質(zhì)手段,本應(yīng)在行政組織法編規(guī)定。但考慮到公共財產(chǎn)在整體型行政中的重要地位,以及公共財產(chǎn)制度的多元復(fù)雜性,因此,單獨設(shè)編。在法國,也有相應(yīng)的立法體例,法國早在2006年就制定了專門的《公法人財產(chǎn)法典》。本編具體分為七章:第一章為公共財產(chǎn)的一般規(guī)定,涉及公共財產(chǎn)的界定、主要類型、基本原則、基本制度等。第二章為自然資源法,涉及土地、礦藏、海洋等各類自然資源的保護(hù)和開發(fā)使用、資源征收征用補(bǔ)償。第三章為公共工程法,涉及公共工程設(shè)計、建造、維護(hù),公私合作制度(PPP制度)等。至于公共工程的規(guī)劃是否列入本章,還需進(jìn)一步考慮。第四章為公共設(shè)施法。涉及各類公共設(shè)施的創(chuàng)設(shè)、使用與保護(hù),與相對人的公法使用權(quán)直接關(guān)聯(lián)。因此,我國急需要建立相關(guān)法律制度。第五章為公共資金法,涉及公共資金的種類、稅收征管、行政收費、公共基金等。第六章為國有企業(yè)經(jīng)營法,涉及國有經(jīng)營性資金的使用和經(jīng)營。①國有企業(yè)法涉及兩個部分,一個是國有企業(yè)設(shè)置法,一個是國有企業(yè)經(jīng)營法,是合并到行政組織編中統(tǒng)一規(guī)定,還是分別在不同部分規(guī)定,還需要具體研究。第七章為行政性資產(chǎn)管理法。包括行政用地、用房、用車及各類用于行政自身的資金的管理和使用等。

第四編為整體決策編。在整體型行政中,整體決策具有重要地位。只有科學(xué)決策才能保證系統(tǒng)的正常運行,相反,如整體決策失誤,會導(dǎo)致系統(tǒng)的重大損失。但只要系統(tǒng)開放并具有內(nèi)生活力,并按照系統(tǒng)論、控制論原理,建立科學(xué)的決策與反饋機(jī)制,就能將整體決策失誤降到最低。

本編可設(shè)計五章:第一章為整體決策的一般規(guī)定,明確整體決策的界定、范圍、種類和統(tǒng)一性、融通性等基本原則,避免各自為政、互為沖突。第二章為行政立法。規(guī)定行政法規(guī)和行政規(guī)章,也包括一般規(guī)范性文件。第三章為行政規(guī)劃。行政規(guī)劃的種類很多,這里主要就宏觀決策類規(guī)劃加以規(guī)定。第四章為重大行政決策。涉及重大決策的類型、決策主體、決策范圍、決策機(jī)制和決策程序等。第五章為行政預(yù)算。行政預(yù)算要與行政規(guī)劃及重大行政決策相一致,以保障規(guī)劃與決策的順利實施。

第五編為整體實施編。整體決策作出后,其目標(biāo)能否實現(xiàn),倚重實施環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)又分為兩個部分:一是整體實施。即將決策任務(wù)分解到各個子系統(tǒng),確立具體執(zhí)行機(jī)構(gòu),投入各種資源,運用指揮權(quán)力或其他激勵措施,通過分工合作,落實決策目標(biāo)。二是外部行政。即通過行政機(jī)關(guān)的外部管理活動,實現(xiàn)行政目標(biāo)。后一部分涉及相對人的權(quán)利義務(wù),將單獨設(shè)編。本編只是涉及第一部分內(nèi)容,具體可設(shè)計為五章:第一章為整體實施的一般規(guī)定,實施范圍和種類、實施原則和實施的基本制度;第二章為整體實施方案的確立。包括明確實施主體及職責(zé)分工,各種資源投入,各種配套法律制度的建立。第三章為實施措施,包括財政措施、金融措施、行政措施等,最近國務(wù)院出臺的穩(wěn)經(jīng)濟(jì)措施就包括了六大類33項措施。②新華社:《國務(wù)院印發(fā)〈扎實穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施〉》,載中國政府網(wǎng),www.gov.cn/xinwen/2022-05/31/content_5693237.htm.從法律上來看,決策實施措施還需要進(jìn)一步凝練。第四章為具體實施和監(jiān)控,包括具體的實施步驟和實施監(jiān)控等。第五章為決策改革試點。為確保整體型改革決策的穩(wěn)妥推進(jìn),需要試點探索,積累實踐經(jīng)驗。改革試點制度已經(jīng)成為我國重要的行政法制度③如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革、自貿(mào)區(qū)的改革等。,涉及改革權(quán)的獲取、實施、取消等,改革權(quán)意味著有改革創(chuàng)新的空間,但也需要在法治的軌道上運行。

第六編為系統(tǒng)調(diào)控編。系統(tǒng)安全是整體型行政中至關(guān)重要的一個部分。為了保障系統(tǒng)的平穩(wěn)運行,需要對系統(tǒng)運行進(jìn)行跟蹤監(jiān)測,發(fā)現(xiàn)問題,及時調(diào)整,并及時處置各種風(fēng)險,確保系統(tǒng)處于可控范圍。本編可分為五章:第一章為一般規(guī)定,包括系統(tǒng)調(diào)節(jié)和控制范圍的界定、基本原則等;第二章為安全預(yù)防法,涉及國家安全制度、貯備制度和行政監(jiān)測制度;第三章為行政調(diào)節(jié)法,包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)④如財政、稅收等調(diào)節(jié)手段。、社會調(diào)節(jié)和區(qū)域發(fā)展均衡調(diào)節(jié)等;第四章為系統(tǒng)控制法,包括應(yīng)急管理、社會沖突化解、行政督察和績效評估等。

第七編為外部行政編。在整體型行政中,整體實施和系統(tǒng)調(diào)控環(huán)節(jié)中都涉及對外部相對人的直接管理,包括秩序行政、服務(wù)行政和福利行政等內(nèi)容。目前學(xué)界對外部行政活動關(guān)注較多,有關(guān)行政法典化的論文大多論及該部分內(nèi)容。①江必新:《邁向統(tǒng)一的行政基本法》,載《清華法學(xué)》2012年第5期,第101-111頁;章志遠(yuǎn):《中國特色行政法法典化的模式選擇》,載《法學(xué)》2018年第9期,第86-94頁;應(yīng)松年:《關(guān)于行政法總則的期望與構(gòu)想》,載《行政法學(xué)研究》2021年第1期,第3-12頁;葉必豐:《行政法的體系化:“行政程序法”》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第61-62頁;楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁。本編可分為六章:第一章為一般規(guī)定,涉及外部行政活動的范圍、種類、基本原則等。第二章為行政活動的主體,包括行政機(jī)關(guān)和相對人。第三章為行政行為,包括一般規(guī)定和典型類型如行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等。第四章為其他行政活動,包括行政事實行為、行政調(diào)解、行政裁決等。第五章行政程序,包括一般規(guī)定、程序原則和典型程序制度。第六章為政府信息公開,涉及政府信息的界定、公開的范圍和方式等。

第八編為法律監(jiān)督與救濟(jì)。法治原則要求整體行政的組織和運行都要受法律的支配和控制。在整體型行政中,無論是行政組織權(quán)還是系統(tǒng)運作權(quán),都十分龐大,而且種類繁多,需要多元法律監(jiān)督,并對外部行政的相對人提供有效救濟(jì)。本編可分為五章:第一章為包括一般規(guī)定,涉及法律監(jiān)督的范圍、種類和基本原則等。第二章為行政系統(tǒng)監(jiān)督,包括層級監(jiān)督、行政審計等。第三章為行政系統(tǒng)外的監(jiān)督,包括人大監(jiān)督、人民檢察院和人民法院監(jiān)督,以及監(jiān)察監(jiān)督等。第四章為違法責(zé)任,包括違法確認(rèn)、行為糾正和官員問責(zé)。第五章為行政救濟(jì),主要涉及信訪、行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)取?/p>

(三)幾個重要問題的進(jìn)一步討論

圍繞著行政法典的主體結(jié)構(gòu),還有幾個重要問題需要進(jìn)一步討論。

1.整體架構(gòu)與分步編纂

我國的整體型行政相比西方個體化行政,行政事務(wù)寬泛、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、行政運行機(jī)制和手段更為多元,表現(xiàn)為“大行政和大政府”的形態(tài)。行政法典需要覆蓋整體公共行政,這也就意味著其編纂工程浩大。目前,行政法的發(fā)展在各個領(lǐng)域參差不齊,可以考慮先制定行政基本法典,確立行政法典的基本框架,并對相對成熟的外部行政活動法律進(jìn)行編纂,同時展開對其他部分的補(bǔ)缺立法,最終整合各部分內(nèi)容,完成整體行政法典的編纂。至于部門行政法典,可以同步編纂,甚至可以加快制定,因為相對而言,難度較小,容易達(dá)成共識。此外,根據(jù)公共行政的發(fā)展需要,制定新的單行法律仍然十分必要,可以在行政基本法典中作出原則性規(guī)定,為行政法的創(chuàng)新留下足夠空間。

2.行政法典對經(jīng)濟(jì)行政法的考量

在我國整體型行政中,經(jīng)濟(jì)行政占據(jù)重要地位。經(jīng)濟(jì)行政分三部分內(nèi)容:一是政府對經(jīng)濟(jì)的整體組織和運營。依靠政府的組織動員能力將整個經(jīng)濟(jì)運行形成一個可控的整體,明確發(fā)展方向,重視產(chǎn)業(yè)和市場培育,鼓勵自由競爭,支持科技創(chuàng)新,促進(jìn)投資、外貿(mào)和消費等。②姜國強(qiáng):《新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)增長動力協(xié)同推進(jìn)研究》,載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2015年第12期,第21-24頁。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是一種獨特的“有效市場加有為政府”的模式③林毅夫:《中國經(jīng)驗:經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中有效市場與有為政府缺一不可》,載《行政管理改革》2017年第10期,第12-14頁。,政府對經(jīng)濟(jì)的組織和管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出西方國家。二是政府對市場的具體調(diào)控和監(jiān)管。市場經(jīng)濟(jì)以市場交易為中心,但政府有職責(zé)促進(jìn)市場的自由競爭、供需平衡和健康發(fā)展。這類似于西方的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管,但政府擁有更多的公共資源和手段。三是公共財產(chǎn)的市場化配置和經(jīng)營,如將土地等資源投放市場、國有企業(yè)的經(jīng)營等。

以規(guī)范經(jīng)濟(jì)行政為主的行政法制度也是行政法的重要構(gòu)成部分,如經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的設(shè)置、招商引資等法律制度。行政法典編纂要將經(jīng)濟(jì)行政法中重要的法律原則和基本制度規(guī)定在行政基本法典中,至于如何處理行政法典與經(jīng)濟(jì)法典的關(guān)系,需要進(jìn)一步討論。從我國整體型行政的視角分析,公共行政與市場經(jīng)濟(jì)是一種統(tǒng)合關(guān)系,不是并列關(guān)系。

3.行政基本法典與相關(guān)單行法律的關(guān)系

對于內(nèi)容超出行政法范疇的單行法律,如何處理,也需要建立一些規(guī)則。如《中華人民共和國地方各級人民代表大會及各級人民政府組織法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國國家賠償法》等,既有行政法的內(nèi)容,又包含其他法律規(guī)范,如《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中除監(jiān)督政府外,還包含對國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督?？紤]到行政法典的完整性,在行政基本法典中可原則規(guī)定相關(guān)內(nèi)容,并準(zhǔn)用這些單行法律,而不直接將這些法律并入行政基本法典之中。

六、結(jié)語

如何建構(gòu)和編纂具有中國特色行政法典,是擺在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界面前的重大課題。對此問題的討論需要深入到對公共行政理論與實踐的研究。行政法是調(diào)整公共行政的法律部門,公共行政的變遷成就了行政法制度的發(fā)展。①石佑啟:《論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換》,北京大學(xué)出版社2003年版,第16-58頁;陳伯禮、潘麗霞、徐信貴:《行政法與行政訴訟法》,武漢大學(xué)出版社2011年版,第5頁。我國自古以來,國家治理以行政管理見長,遵循整體主義的進(jìn)路,公共行政呈現(xiàn)出整體型特征,與西方國家建立的個體化行政形成鮮明對照。后者主張個體本位,限制政府職能。中華人民共和國成立后,尤其是改革開放以來,我國實現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,個人地位和價值迅速提升,但公共行政的整體型特征沒有改變,相反,由于注重個體權(quán)益維護(hù),又注重整體運行和系統(tǒng)管控,整體型行政更具有內(nèi)在活力和競爭力。

從我國公共行政實踐來看,行政法典編纂應(yīng)以整體型行政為重心,而不能以個體化行政為主線,后者將遺漏掉重要的行政組織和系統(tǒng)運行法律制度,無法構(gòu)筑整體型行政所需要的完整行政法體系。相對于個體化行政的“行政機(jī)關(guān)—相對人”范式,整體型行政則是“整體—部分”及“行政機(jī)關(guān)—相對人”兩種范式的整合。因此,整體型行政模式下的行政法體系更為多元復(fù)雜,需要更多回應(yīng)行政實踐需求、應(yīng)對公共行政發(fā)展變化的新挑戰(zhàn)。

以整體型行政為重心來編纂行政法典,注定其內(nèi)容豐富、體系龐大。其中,行政基本法典可設(shè)計總則、行政組織法編、公共財產(chǎn)法編、整體決策編、整體實施編、系統(tǒng)調(diào)控編、外部行政活動法以及法律監(jiān)督與救濟(jì)編八個部分,形成完整的行政法體系,并在行政基本法典之下,配套編纂各類部門行政法典,后者包括專門領(lǐng)域法典,如教育法典、環(huán)境法典等,也包括要素行政法典,如公務(wù)員法典、公共設(shè)施法典等。行政法典的秩序目標(biāo)是建構(gòu)符合系統(tǒng)規(guī)律的客觀行政法體系,價值目標(biāo)是實現(xiàn)整體利益和個人權(quán)利并重的雙重價值追求。

行政法典編纂是一項艱巨的任務(wù),具有極大挑戰(zhàn)性,但同時也為行政法治的發(fā)展提供了一個反思、整合與超越的歷史機(jī)遇。在新時代,我們要把行政法典的研究視野轉(zhuǎn)向中國的公共行政實踐。只有立足我國的整體型行政,才能把握我國行政法發(fā)展的內(nèi)在法治訴求,明確行政法典制定方向,建構(gòu)和編纂具有中國特色的社會主義行政法典,從而進(jìn)一步推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。ML