債務(wù)置換與債務(wù)調(diào)整:中美地方政府債務(wù)困局解決方案比較

張力毅

（南京大學(xué)，江蘇 210093）

內(nèi)容提要：相較于美國(guó)通過(guò)破產(chǎn)法框架構(gòu)建了法定的地方政府債務(wù)調(diào)整程序，我國(guó)在2015年之后主要采取債務(wù)置換來(lái)解決地方政府的存量債務(wù)清償難題，而無(wú)論是債務(wù)調(diào)整還是債務(wù)置換其實(shí)質(zhì)都是基于公共利益考量要債權(quán)人做出適當(dāng)?shù)淖尣剑瑹o(wú)非美國(guó)借助破產(chǎn)法程序可以迫使債權(quán)人接受非自愿性的債務(wù)調(diào)整，而定向承銷的債務(wù)置換主要基于民法債務(wù)更新的理念，必須獲得債權(quán)人的事前同意。如對(duì)紓困方案具體加以分析，美國(guó)聯(lián)邦層面的地方政府破產(chǎn)制度的最大問(wèn)題在于只能迫使債權(quán)人做出讓步，卻無(wú)法解決地方政府本身存在的治理困境，這有待于州權(quán)力的介入與合作；我國(guó)的地方政府債務(wù)置換也因初始規(guī)則設(shè)計(jì)的局限性，加之實(shí)施中存在的問(wèn)題，并不能完全體現(xiàn)通過(guò)市場(chǎng)化與法治化的手段化解地方債危機(jī)的精神。未來(lái)，在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們?nèi)孕杩紤]是否要構(gòu)建可能的債務(wù)調(diào)整程序，作為應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)困局的終極方案。

一、研究的旨趣

一旦將地方政府債務(wù)納入市場(chǎng)化與法治化的管理渠道，允許地方政府通過(guò)公開(kāi)的方式向社會(huì)舉借債務(wù)，就可能會(huì)面臨地方政府債務(wù)無(wú)法償還問(wèn)題，也由于地方政府債務(wù)不但涉及債權(quán)人利益，會(huì)在一定程度上影響到特定公眾利益甚至國(guó)家的整體金融安全，因此如何通過(guò)法治化的手段治理地方債、妥善應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)困局是法規(guī)制定者必須事先加以籌謀的。

2014年新《預(yù)算法》與《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)，放寬了地方政府自行舉借債務(wù)的限制，我國(guó)地方政府債務(wù)治理進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史階段。至于存量債務(wù)，相應(yīng)的做法則是在全國(guó)范圍內(nèi)采取了債務(wù)置換的方式，來(lái)降低可能的利息負(fù)擔(dān)并進(jìn)一步優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。如將視野轉(zhuǎn)移到域外，同時(shí)期美國(guó)曾經(jīng)的汽車之都底特律因?qū)揞~的地方政府債務(wù)清償不能，于2013年依照美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第9章向聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)，并在2014年初步完成了債務(wù)重整，引發(fā)了世界矚目和美國(guó)學(xué)界的熱烈討論。其實(shí)早在大蕭條時(shí)期，美國(guó)就通過(guò)破產(chǎn)法框架構(gòu)建了法定的地方政府債務(wù)調(diào)整程序，至今已有不少地方政府通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)來(lái)解決自身的債務(wù)危機(jī)，而隨著新冠肺炎導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)之蔓延，未來(lái)美國(guó)地方政府破產(chǎn)程序有進(jìn)一步擴(kuò)大適用的可能。由此可見(jiàn)，中美兩國(guó)在面對(duì)自身可能遭遇的地方債困局時(shí)，采取了兩種不同的應(yīng)對(duì)方式，基本可以概括為民法框架下的債務(wù)置換和破產(chǎn)法框架下的債務(wù)調(diào)整。而中美兩國(guó)為何采取不同的危機(jī)應(yīng)對(duì)手段，這些應(yīng)對(duì)方案是否可以有效解決相關(guān)問(wèn)題，從美國(guó)應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的方法中我國(guó)又可以汲取何種經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)也就有了進(jìn)一步探討的余地，這也是筆者撰寫此文的初衷。為此，筆者擬在問(wèn)題提出的基礎(chǔ)上厘清中國(guó)地方政府債務(wù)置換和美國(guó)地方政府債務(wù)調(diào)整所處的不同社會(huì)背景，并對(duì)二者在現(xiàn)有法律體系中的定位、功能和所面臨的困境予以總結(jié)，從而試圖為通過(guò)法治化的手段化解我國(guó)地方政府債務(wù)困局尋找可能的方案。

二、地方政府債務(wù)置換——債務(wù)更新理念下的中國(guó)方案

（一）地方政府債務(wù)置換的中國(guó)實(shí)踐

相較于美國(guó)、日本等國(guó)家較早地開(kāi)辟了地方政府直接融資的渠道（地方政府債券為極其重要的表現(xiàn)形式）[1]，我國(guó)1994年出臺(tái)的《預(yù)算法》仍強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)預(yù)算需按照“量入為出、收支平衡”的原則編制，不列赤字，此外地方政府債券的發(fā)行受到極為嚴(yán)格的限制。因此，地方政府為了解決自身的融資需求，大量設(shè)立具有融資功能的平臺(tái)公司，這些融資平臺(tái)公司不但可以發(fā)行城投債，也可以直接向銀行貸款，甚至還發(fā)展出了影子銀行的融資渠道（諸如委托貸款、信托融資、融資租賃等方式），長(zhǎng)期以來(lái)舉借了大量債務(wù)[2]。

為了解決地方政府實(shí)際債務(wù)規(guī)模龐大、長(zhǎng)期游離于預(yù)算之外、部分規(guī)避監(jiān)管之現(xiàn)狀，國(guó)家決定在一定程度上放寬地方政府的直接融資渠道以滿足其合理的融資需要，但也同時(shí)嚴(yán)格禁止地方政府再通過(guò)企事業(yè)單位等舉借債務(wù)，從而將地方政府債務(wù)管理徹底納入市場(chǎng)化和法治化的軌道。為此，國(guó)家審計(jì)署于2013年底公告了《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，對(duì)地方政府負(fù)債的情況進(jìn)行了全面審計(jì)，并區(qū)分了政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任這三種債務(wù)類型。2014年8月，《預(yù)算法》也通過(guò)修訂放寬了地方政府發(fā)行債券的限制，同年10月國(guó)務(wù)院還專門發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，對(duì)地方政府債務(wù)管理的總體要求、舉債融資機(jī)制、規(guī)模控制和預(yù)算管理等做出了系統(tǒng)性的規(guī)定。而在2021年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）中又再次強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)，要求剝離地方融資平臺(tái)公司的融資職能，其債務(wù)可采取市場(chǎng)化的處理方式，即地方融資平臺(tái)公司如失去清償能力可按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。

在開(kāi)辟了地方政府的直接融資渠道之后，地方政府再通過(guò)融資平臺(tái)公司舉債已經(jīng)不可能，但問(wèn)題是對(duì)于之前極為龐大的融資平臺(tái)公司債務(wù)，因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分地方政府將其投入公益領(lǐng)域且背后往往有地方政府的擔(dān)保，將其視為純粹的企業(yè)債務(wù)對(duì)債權(quán)人顯然不公平。因此《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》特別提出了債務(wù)置換的舉措，即以2013年審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，將地方政府及其部門舉借的債務(wù)以及企事業(yè)單位舉借但屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)都納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的范疇，進(jìn)行預(yù)算管理，并可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券予以置換①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》第六條。，從此為期三年的地方政府債務(wù)置換就此開(kāi)啟。此外，為配合地方政府債務(wù)置換工作，2015年5月，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕102號(hào)），明確要求對(duì)于地方政府存量債務(wù)中金融機(jī)構(gòu)債務(wù)部分，通過(guò)協(xié)商一致，可采取定向承銷的方式置換債務(wù)，并特別強(qiáng)調(diào)對(duì)于銀行貸款部分，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)與銀行貸款對(duì)應(yīng)債權(quán)人協(xié)商后，采用定向承銷方式發(fā)行地方債予以置換。

（二）債務(wù)置換實(shí)踐的主要理論基礎(chǔ)——民法視野下債務(wù)更新

就債務(wù)置換的結(jié)果而言，主要內(nèi)容是將短期的、成本較高的、原來(lái)可能并不規(guī)范的隱蔽的地方債（主要體現(xiàn)為融資平臺(tái)公司的債務(wù)）置換為中長(zhǎng)期的、利率合理的、公開(kāi)透明的地方政府債務(wù)，因而對(duì)于化解地方政府債務(wù)困局、實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化具有較為積極的意義。從民法視角來(lái)看，在通過(guò)定向承銷完成地方債置換（即債權(quán)人不變）的情況下②除了定向承銷，還有公開(kāi)發(fā)行債務(wù)置換的方式，如果采用公開(kāi)發(fā)行的方式，其實(shí)是通過(guò)發(fā)行地方政府債券籌集資金來(lái)清償既有的債務(wù)，在債法上無(wú)特別的意義，故而不作為本文論述的重點(diǎn)。，置換后不但債務(wù)內(nèi)容（利息和債務(wù)期限）發(fā)生了變化，債務(wù)人也由可能的企事業(yè)單位變成了地方政府，而且之前的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不復(fù)存在，債權(quán)人之后只能通過(guò)地方政府債券行使權(quán)利。如果回歸既有民法的理論體系，這其實(shí)屬于債務(wù)更新的概念范疇，“基于意思自由，當(dāng)事人可以約定債務(wù)更新（Novation），即以另一個(gè)債權(quán)取代現(xiàn)存的債權(quán)”[3]。債務(wù)更新與我們熟知的債的變更的差別在于債的變更僅改變債權(quán)債務(wù)內(nèi)容，但債務(wù)更新卻使得新債與舊債間發(fā)生了根本性的改變，特別是變更前的債與變更后的債在內(nèi)容上不再具備同一性，且債務(wù)更新作為債的消滅原因，債務(wù)更新完成后，原有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系消滅，債權(quán)人不得再主張[4]。債務(wù)更新在現(xiàn)行民法中并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定（包括新出臺(tái)的《民法典》），但學(xué)界普遍認(rèn)為出于尊重意思自治與交易便捷的考量，當(dāng)事人間自愿達(dá)成債務(wù)更新的，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力[5]。由此可見(jiàn)，征得債權(quán)人的同意是債務(wù)更新完成的必備基礎(chǔ)性條件，債務(wù)人或第三人不得強(qiáng)制債權(quán)人進(jìn)行債務(wù)更新。

（三）地方政府債務(wù)置換在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

地方政府債務(wù)置換如前所述對(duì)于化解地方政府債務(wù)困局固然有益，但也存在著一定的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是如果從法律角度來(lái)看，定向承銷性質(zhì)的債務(wù)置換應(yīng)屬民法視野下債務(wù)更新的范疇，因此需征得債權(quán)人的同意，這也是相關(guān)文件中特別強(qiáng)調(diào)雙方協(xié)商的意義所在③《財(cái)政部關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》中特別強(qiáng)調(diào)：債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對(duì)應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回；地方政府作為出資人的，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。。然而對(duì)于銀行而言，由于地方政府的背書(shū)，一般會(huì)認(rèn)為融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)并不高，且在債務(wù)置換后，利息有可能大幅度下降，債務(wù)清償期限也被延長(zhǎng)，是故銀行進(jìn)行地方政府債務(wù)置換的熱情并不高[6]。地方政府為了完成任務(wù)，會(huì)采用‘定向承銷’的方式”[7]，因此債務(wù)置換在實(shí)踐中帶有行政色彩[8]。二是地方政府債務(wù)置換只是在相當(dāng)程度上緩解地方政府財(cái)政壓力，延長(zhǎng)了其還債期限，減輕了利息負(fù)擔(dān)，卻沒(méi)有從根本上解決中央強(qiáng)調(diào)不會(huì)為地方債兜底情況下，地方政府未來(lái)對(duì)可能的地方政府債券清償不能應(yīng)該如何處理的難題。2021年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》也只是要求“健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，鼓勵(lì)債務(wù)人、債權(quán)人協(xié)商處置存量債務(wù)”，并未有進(jìn)一步的制度安排，此時(shí)是否還要進(jìn)行新一輪的債務(wù)置換或債務(wù)協(xié)商，我們?nèi)圆坏枚?，因此地方政府債?wù)置換也并非終局性的問(wèn)題解決方案。

三、地方政府債務(wù)調(diào)整——通過(guò)破產(chǎn)法解決債務(wù)困局的美國(guó)方案

（一）地方政府債務(wù)調(diào)整的美國(guó)實(shí)踐

為了解決地方政府可能面臨的債務(wù)危機(jī)，美國(guó)自1934年就頒布了第一部地方政府破產(chǎn)法案，試圖為大蕭條時(shí)期的地方政府債務(wù)困局提供救濟(jì)①在美國(guó)，地方政府為聯(lián)邦和州之下的行政主體，一般在州政府的管理之下。。當(dāng)時(shí)立法者所面臨的核心難題在于絕大多數(shù)債權(quán)人鑒于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因都愿意與地方政府主動(dòng)進(jìn)行協(xié)商，考慮減免違約金、利息甚至主債權(quán)，并給予可能的債權(quán)展期，但有部分惡意債權(quán)人卻試圖阻撓這一債務(wù)和解協(xié)議的通過(guò)，他們希望部分債權(quán)人先做出讓步，自己之后卻有獲得全額清償?shù)目赡?，從而徹底?dǎo)致了債務(wù)協(xié)商的失敗[9]?？紤]到在美國(guó)特有的憲政制度架構(gòu)下，聯(lián)邦憲法制定之初就明確規(guī)定只有聯(lián)邦才有制定統(tǒng)一破產(chǎn)法的權(quán)力，州法不能調(diào)整合同義務(wù)②Constitution of the United States，Article1，Section 8，Section 10.，因此要逼迫部分惡意債權(quán)人接受強(qiáng)制性的債務(wù)調(diào)整，只能依托聯(lián)邦破產(chǎn)法的框架，州法確實(shí)無(wú)能為力，因此將地方政府納入破產(chǎn)申請(qǐng)主體，為其量身定制相應(yīng)的規(guī)則繼而構(gòu)建法定的債務(wù)調(diào)整程序也就勢(shì)在必行了。雖然和羅斯福新政時(shí)期的許多其他法案一樣，1934年地方政府破產(chǎn)法案遭遇了被宣告違憲（原因是過(guò)分侵犯了州的主權(quán)）的命運(yùn)③Ashton v.Cameron County Water Improvement District No.1，298 U.S.513（Decided May 25，1936）.，但在1937年，美國(guó)國(guó)會(huì)又堅(jiān)持不懈地通過(guò)了內(nèi)容大致相同的法案，并在之后被聯(lián)邦最高法院確認(rèn)為符合憲法對(duì)于聯(lián)邦和州的權(quán)力劃分之原則④United States v.Bekins，304 U.S.27（Decided April 25，1938）.。也鑒于地方政府破產(chǎn)機(jī)制對(duì)于解決地方政府債務(wù)危機(jī)的顯著作用，在1946年，地方政府破產(chǎn)法案成為了聯(lián)邦《破產(chǎn)法》的永久性內(nèi)容[10]。

在20世紀(jì)70年代，由于滯脹危機(jī)的影響，美國(guó)的許多地方政府再次陷入了債務(wù)危機(jī)，尤其是以世界性的大都市紐約為主要代表，當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府不愿意為深陷債務(wù)危機(jī)中的紐約直接提供經(jīng)濟(jì)援助。因此國(guó)會(huì)希望通過(guò)對(duì)地方政府破產(chǎn)制度的改革為紐約通過(guò)破產(chǎn)法機(jī)制擺脫債務(wù)危機(jī)開(kāi)辟道路，于1976年對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了全面的改革[11]。鑒于當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景，破產(chǎn)法相關(guān)規(guī)則變革的核心在于放松對(duì)大城市破產(chǎn)申請(qǐng)的限制，此外通過(guò)賦予或強(qiáng)調(diào)地方政府在破產(chǎn)程序中的新債發(fā)行權(quán)、對(duì)待履行合同的拒絕履行權(quán)、可以受自動(dòng)凍結(jié)規(guī)則保護(hù)等權(quán)利，使得地方政府可以游刃有余地通過(guò)破產(chǎn)法機(jī)制來(lái)解決自己的債務(wù)困局[12]。雖然紐約最終沒(méi)有進(jìn)入破產(chǎn)程序，然而20世紀(jì)70年代美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度的改革基本上奠定了現(xiàn)有規(guī)則的基礎(chǔ)（現(xiàn)行美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第9章）。最近的一次美國(guó)關(guān)于地方政府破產(chǎn)規(guī)則的重要變革主要在1994年（此外2005年也做了部分修正），法律修正強(qiáng)調(diào)了地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)必須得到州政府的特別授權(quán)[13]。

因?yàn)榈胤秸飘a(chǎn)一般被視為地方政府深陷債務(wù)危機(jī)時(shí)別無(wú)辦法時(shí)的最后救命稻草，因此與公司破產(chǎn)與個(gè)人破產(chǎn)相比其程序適用性并不高。截至2012年8月底，才有不到700個(gè)相關(guān)案例[14]。近年來(lái)比較有影響力的地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)案件主要有阿拉巴馬州的杰弗遜縣（2011）、加利福尼亞州的斯托克頓市（2012）和圣貝納迪諾市（2017）、密歇根州的底特律市（2013），此外也一直有是否需要通過(guò)破產(chǎn)法解決芝加哥債務(wù)危機(jī)問(wèn)題的討論[15]。

（二）債務(wù)調(diào)整的理論基礎(chǔ)——破產(chǎn)法框架下的總括性債務(wù)清償機(jī)制

如上文所述，美國(guó)一開(kāi)始就將地方債務(wù)調(diào)整程序納入了破產(chǎn)法的框架，雖然在相當(dāng)程度上是囿于聯(lián)邦憲法于立國(guó)之初所做的權(quán)力安排：如果要強(qiáng)制債權(quán)人接受非自愿性的債務(wù)調(diào)整，只能依托聯(lián)邦破產(chǎn)法的框架，州法無(wú)法提供幫助。然而破產(chǎn)法理論與實(shí)踐的發(fā)展確實(shí)也為地方政府順利實(shí)現(xiàn)債務(wù)調(diào)整提供了利器。

首先，破產(chǎn)重整的制度價(jià)值在現(xiàn)代社會(huì)日益被重視。作為一種重建型破產(chǎn)程序，破產(chǎn)重整制度旨在為存在挽救可能的企業(yè)和個(gè)人提供新生的機(jī)會(huì)，通過(guò)法定債務(wù)調(diào)整的方式把它們從債務(wù)的重?fù)?dān)中拯救出來(lái)，從而繼續(xù)讓其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用以實(shí)現(xiàn)特定的公共政策目的（諸如公共利益維護(hù)和自然人生存權(quán)維護(hù)）。地方政府由于要履行特殊的公共服務(wù)職能，自然不可能有清算其財(cái)產(chǎn)繼而消滅其法人人格之破產(chǎn)清算程序之適用，但在面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)此類公法人仍可適用重建型債務(wù)清理程序，從而在維持其法人人格的同時(shí)不至于妨礙其政務(wù)開(kāi)展[16]。之后通過(guò)債權(quán)人和債務(wù)人乃至上級(jí)政府和中央政府的合力將其從債務(wù)危機(jī)中拯救出來(lái)，以最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益。正是秉持此種理念，美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第9章關(guān)于地方政府破產(chǎn)程序主要是仿照第11章企業(yè)重整程序予以設(shè)計(jì)①為此美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第9章引入了大量的有關(guān)于11章的規(guī)則，對(duì)此可參見(jiàn) 11 U.S.C §901（2018）.，但也因?yàn)榈胤秸鳛闃O其特別的破產(chǎn)申請(qǐng)主體，第9章也為其設(shè)計(jì)了不少特殊規(guī)則，主要意旨在于尊重地方政府的公共服務(wù)職能以及州對(duì)地方政府的管理權(quán)力（聯(lián)邦不得過(guò)分干預(yù)）。因此需要特別加以說(shuō)明的是，我們常提及的地方政府破產(chǎn)更多的是破產(chǎn)法框架下仿照企業(yè)重整程序所設(shè)計(jì)的債務(wù)調(diào)整制度，卻并非讓地方政府關(guān)門大吉的清算程序，地方政府的公共服務(wù)職能并不因進(jìn)入破產(chǎn)程序而消滅，反而債務(wù)調(diào)整程序大量的規(guī)則設(shè)計(jì)都是致力于讓地方政府遠(yuǎn)離債務(wù)危機(jī)的影響，從而盡可能地維持其公共服務(wù)職能。

其次，破產(chǎn)法構(gòu)建了總括性的債務(wù)清償機(jī)制，可以通過(guò)破產(chǎn)程序一次性地解決債務(wù)清償?shù)乃袉?wèn)題，從而大大提高了債務(wù)調(diào)整與清償?shù)男逝c公平性。在此機(jī)制下，一方面，破產(chǎn)法“從立法的角度超越個(gè)別債權(quán)人利益的局限，通過(guò)排除個(gè)別債權(quán)人的強(qiáng)制執(zhí)行而為全體債權(quán)人提供一體的合理保護(hù)的程序制度”[17]，有利于實(shí)現(xiàn)債權(quán)人整體利益的最大化并盡可能地實(shí)現(xiàn)債權(quán)平等；另一方面，對(duì)于可能的債務(wù)調(diào)整，債務(wù)人也不必遵循傳統(tǒng)民商法之原理努力獲得每一個(gè)債權(quán)人的同意，只要多數(shù)債權(quán)人通過(guò)即可（當(dāng)然會(huì)對(duì)債權(quán)人人數(shù)和債權(quán)比例做出一定地限制），甚至在滿足某些特殊條件下（至少有一組債權(quán)人同意，債務(wù)調(diào)整協(xié)議公平合理，為了債權(quán)人的最大利益并具有可行性，此外一般還需符合絕對(duì)優(yōu)先規(guī)則），法院可以強(qiáng)制批準(zhǔn)該債務(wù)調(diào)整協(xié)議，因此大大提高了協(xié)商效率，也避免了惡意債權(quán)人對(duì)債務(wù)調(diào)整協(xié)議的可能阻撓。

最后，破產(chǎn)法還為改善債務(wù)人的地位，最大程度地增加其責(zé)任財(cái)產(chǎn)構(gòu)建了一系列規(guī)則，相當(dāng)多的規(guī)則其實(shí)都可以引入到地方政府債務(wù)調(diào)整程序中。諸如自動(dòng)凍結(jié)規(guī)則可以把債務(wù)人從債權(quán)人無(wú)休止的財(cái)產(chǎn)保全與執(zhí)行程序中拯救出來(lái)（這些財(cái)產(chǎn)可能恰恰是債務(wù)人繼續(xù)運(yùn)營(yíng)所必需的），賦予其喘息之機(jī)；對(duì)雙方均未履行完畢合同的拒絕履行權(quán)（實(shí)質(zhì)上可以達(dá)到解除合同的效果）可以讓債務(wù)人盡量擺脫那些沉重的合同負(fù)擔(dān)，而在美國(guó)給地方政府帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老金協(xié)議和集體勞動(dòng)合同一般都屬于雙方均未履行完畢合同的范疇，地方政府完全可以借申請(qǐng)破產(chǎn)之機(jī)予以調(diào)整[18]。此外，破產(chǎn)撤銷權(quán)也可以對(duì)地方政府在進(jìn)入破產(chǎn)程序前一段時(shí)間的欺詐交易或偏頗清償行為予以撤銷，以增加其可能的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。這些規(guī)則在地方政府破產(chǎn)程序中的引入也為地方政府申請(qǐng)債務(wù)調(diào)整提供了可能的誘因。

（三）美國(guó)地方政府債務(wù)調(diào)整面臨的難題

就美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)而言，通過(guò)破產(chǎn)法框架所構(gòu)建的地方政府債務(wù)調(diào)整機(jī)制在減輕債務(wù)人負(fù)擔(dān)，迫使債權(quán)人做出合理讓步以及達(dá)成新的債務(wù)調(diào)整協(xié)議方面確有奇效，但地方政府債務(wù)調(diào)整所面臨的最大難題是在美國(guó)聯(lián)邦和州的現(xiàn)有權(quán)力劃分下，地方政府債務(wù)調(diào)整制度無(wú)法從根本上變革地方政府管理機(jī)制，改變其治理困境，進(jìn)而徹底解決地方政府債務(wù)危機(jī)。

在公司破產(chǎn)程序中，為了避免債務(wù)人對(duì)自身營(yíng)業(yè)和財(cái)產(chǎn)管理不善損及債權(quán)人利益，特設(shè)有破產(chǎn)管理人制度（破產(chǎn)重整程序中的債務(wù)人自行管理除外），債務(wù)人在很大程度上喪失了對(duì)公司經(jīng)營(yíng)以及自身財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)限，相關(guān)權(quán)力統(tǒng)一交由破產(chǎn)管理人行使，且破產(chǎn)管理人行使權(quán)力在相當(dāng)程度上受到法院和債權(quán)人的監(jiān)管。在地方政府債務(wù)調(diào)整程序中，因地方政府的權(quán)力行使涉及必要公共服務(wù)的提供以及考慮到地方政府治理屬于傳統(tǒng)州權(quán)治理范疇，聯(lián)邦權(quán)力不能進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)，因此即使地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)，債權(quán)人和聯(lián)邦破產(chǎn)法院也無(wú)權(quán)干預(yù)地方政府的內(nèi)部治理。雖然如前所述地方政府債務(wù)調(diào)整是仿照公司重整程序設(shè)計(jì)的，在通過(guò)破產(chǎn)法給予債務(wù)人喘息之機(jī)，構(gòu)建統(tǒng)一的清償程序與實(shí)現(xiàn)債務(wù)調(diào)整等方面二者的理念相同，但地方政府債務(wù)調(diào)整背后還涉及聯(lián)邦和州的權(quán)力制衡以及地方政府公共服務(wù)職能的正常履行，二者的具體規(guī)則其實(shí)也有相當(dāng)大的差異[19]。按照現(xiàn)行美國(guó)《破產(chǎn)法》第9章關(guān)于地方政府債務(wù)調(diào)整程序的設(shè)計(jì)，在進(jìn)入破產(chǎn)程序后，并無(wú)破產(chǎn)管理人接管地方政府的財(cái)產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)，地方政府仍保留對(duì)于自身事務(wù)（包括財(cái)產(chǎn)和稅收）的決定權(quán)，州政府對(duì)地方政府的管理權(quán)也不受影響①11 U.S.C §§903，904（2018）.。

分析美國(guó)地方政府債務(wù)困局的成因，我們發(fā)現(xiàn)部分地方政府固然是由于一時(shí)間投資不善或遭遇高額的債務(wù)訴訟（侵權(quán)損害或者違約損害賠償）因而使得現(xiàn)金流不足，無(wú)法償還到期債務(wù)，如果債權(quán)人做出部分讓步，地方政府完全有能力較快地把自己從債務(wù)困境中拯救出來(lái)，但更多的地方政府其實(shí)面臨著系統(tǒng)的債務(wù)困局，其債務(wù)危機(jī)的成因極為復(fù)雜。據(jù)學(xué)者不完全統(tǒng)計(jì)，財(cái)政上的管理不善、沉重的養(yǎng)老金債務(wù)、強(qiáng)勢(shì)的政府雇員工會(huì)是造成地方政府債務(wù)困境的重要原因[20]，此外地方政府財(cái)政狀況也受到大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境（諸如經(jīng)濟(jì)危機(jī)），以及聯(lián)邦和州轉(zhuǎn)移支付政策變化[21]乃至于城市空心化現(xiàn)象的影響[22]，于2013年申請(qǐng)破產(chǎn)的底特律即為典型。而為了應(yīng)對(duì)由于深層次原因造成的地方政府債務(wù)危機(jī)，單純靠債權(quán)人做出讓步雖然可以一時(shí)性地緩解地方政府財(cái)政的惡劣狀況，但無(wú)法從根本上給地方政府的治理困境改善帶來(lái)助益，假以時(shí)日，地方政府仍有深陷債務(wù)危機(jī)的可能，這也不難解釋為何在美國(guó)有些地方政府一再申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。畢竟一個(gè)地方政府不能擁有充足的收入來(lái)滿足基本的公共開(kāi)支，這不是光憑破產(chǎn)可以解決的問(wèn)題[23]。因此，為了徹底解決地方政府債務(wù)危機(jī)，其實(shí)有必要在迫使債權(quán)人做出部分讓步的同時(shí)，徹底改革地方政府的運(yùn)營(yíng)管理之現(xiàn)狀，檢討其既有的決策，又由于美國(guó)特殊的憲政架構(gòu)，這恰恰是通過(guò)聯(lián)邦破產(chǎn)法框架無(wú)法解決的難題[24]，而必須有賴于州的配合與合作，因?yàn)閷?duì)于地方政府的治理本就屬于州權(quán)所及之范疇，州必須給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和介入。

美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》在構(gòu)建地方政府債務(wù)調(diào)整程序時(shí)也確實(shí)為州的介入留有了通道，因?yàn)楦鶕?jù)109（c）之規(guī)定，地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)必須得到州的特別授權(quán)①11 U.S.C §109（c）（2018）.，且此種授權(quán)必須具體且明確，因此州政府完全可以結(jié)合此規(guī)定，要求地方政府如果想通過(guò)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》獲得救濟(jì)必須要符合州所預(yù)設(shè)的條件，諸如必須對(duì)預(yù)算和稅收進(jìn)行可能的調(diào)整，改革現(xiàn)在不合理的治理結(jié)構(gòu)，接受州對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督等，否則就不予授權(quán)。因而109（c）可謂架起了聯(lián)邦和州共同合作應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)的橋梁，正因?yàn)橹莘o(wú)法進(jìn)行非自愿性質(zhì)的債務(wù)調(diào)整，此時(shí)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》恰好提供了可能的救濟(jì)，而聯(lián)邦《破產(chǎn)法》也無(wú)法對(duì)地方政府的治理予以徹底變革，此時(shí)州權(quán)力也就有了介入的必要。此種合作在一定程度上代表了聯(lián)邦主義的最新發(fā)展趨勢(shì)，即聯(lián)邦和州的權(quán)力并非完全涇渭分明，全然是相互獨(dú)立和制衡的關(guān)系，對(duì)于一些聯(lián)邦和州的所共同面臨的難題，其實(shí)需要聯(lián)邦和州權(quán)力之間的合作或互動(dòng)[25]。

回歸本文的主題可知在許多情況下單憑聯(lián)邦權(quán)力或是州權(quán)力是無(wú)法徹底解決地方政府債務(wù)危機(jī)的。然而實(shí)踐中的問(wèn)題在于受制于州內(nèi)的政治生態(tài)和利益團(tuán)體等諸多因素，并非所有州都可以像理論假設(shè)般那樣充分將州權(quán)力行使與聯(lián)邦破產(chǎn)法機(jī)制有目的地結(jié)合起來(lái)，實(shí)踐中部分州政府視地方政府破產(chǎn)為洪水猛獸，在事實(shí)上禁止本州內(nèi)的地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)或者完全放任本州內(nèi)的地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)使得州權(quán)力無(wú)法有效得以介入，做法極其迥異[26]。因此美國(guó)地方政府破產(chǎn)制度確實(shí)也存在著變革的空間，不過(guò)在2014年債務(wù)重整成功的底特律一定程度上成了聯(lián)邦和州通力合作，并借助于破產(chǎn)專業(yè)人士之智識(shí)解決地方債務(wù)危機(jī)的范例[27]。當(dāng)然，此種模式可否復(fù)制和推廣仍有待于進(jìn)一步的學(xué)術(shù)觀察與討論，或許由于此次疫情所進(jìn)一步引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)可以提供更多地方政府債務(wù)調(diào)整的可能觀察對(duì)象。

四、不同應(yīng)對(duì)方案比較與美國(guó)經(jīng)驗(yàn)之借鑒

（一）中美解決地方政府債務(wù)困局不同應(yīng)對(duì)方案之比較

基于上文的分析可知，中美兩國(guó)在面對(duì)可能的地方政府債務(wù)困局時(shí)基于自身的國(guó)情采取了并不完全相同的問(wèn)題解決方案。我國(guó)為了解決地方政府之前大量通過(guò)企事業(yè)單位舉債而留下的存量債務(wù)問(wèn)題，債務(wù)置換的方法應(yīng)運(yùn)而生，并且考慮到相當(dāng)一部分的存量債務(wù)債權(quán)人為銀行等金融機(jī)構(gòu)，故而有計(jì)劃地采取了定項(xiàng)承銷債務(wù)置換的方式，究其實(shí)質(zhì)其實(shí)是通過(guò)民法理論體系下需征得債權(quán)人同意的債務(wù)更新手段所實(shí)現(xiàn)的一定程度的自愿性債務(wù)調(diào)整，也為了更好地完成相關(guān)任務(wù)，一定的行政權(quán)力介入難以避免。而美國(guó)則鑒于州法無(wú)法迫使債權(quán)人做出讓步，因此只能通過(guò)聯(lián)邦破產(chǎn)法的框架，而借助破產(chǎn)法不但可以迫使債權(quán)人接受非自愿性質(zhì)的債務(wù)調(diào)整，也可以通過(guò)自動(dòng)凍結(jié)規(guī)則等賦予地方政府喘息之機(jī)進(jìn)而改善債務(wù)人的地位[28]，從而從容應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)。無(wú)論是定向承銷性質(zhì)的債務(wù)置換還是地方政府破產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)都是為了達(dá)到一定程度的債務(wù)調(diào)整，無(wú)非債務(wù)置換是采取了和債權(quán)人充分協(xié)商的方式，而地方政府破產(chǎn)采取的是法定的債務(wù)調(diào)整程序，即使部分債權(quán)人不同意，也可實(shí)現(xiàn)非自愿性的債務(wù)調(diào)整。如果對(duì)中美兩國(guó)的債務(wù)困局應(yīng)對(duì)手段進(jìn)行對(duì)比，筆者認(rèn)為，美國(guó)通過(guò)破產(chǎn)法框架實(shí)現(xiàn)的債務(wù)調(diào)整程序有明確的規(guī)則體系，所以可預(yù)測(cè)性較強(qiáng)，能夠給市場(chǎng)帶來(lái)明確的預(yù)期，當(dāng)然破產(chǎn)法在解決債務(wù)危機(jī)方面也存在力有不逮之處；而我國(guó)地方政府債務(wù)置換雖然可以短期內(nèi)解決地方政府債務(wù)隱性化與地方政府償債壓力大的難題，但長(zhǎng)期來(lái)看，卻有值得商榷的地方，主要在于事實(shí)上行政權(quán)對(duì)于債務(wù)更新的介入，使得債權(quán)人的利益既無(wú)法得到有效的保護(hù)，實(shí)非市場(chǎng)化的問(wèn)題解決方案，也無(wú)法應(yīng)對(duì)未來(lái)地方政府債券持有主體多元化的情形。

其實(shí)，早在2009年我國(guó)財(cái)政部預(yù)算司課題組關(guān)于地方政府破產(chǎn)的考察報(bào)告中就提出了通過(guò)行政手段重組地方政府債務(wù)（主要是延長(zhǎng)債務(wù)償還期限）的可能，并勾畫出通過(guò)行政手段重組債務(wù)與通過(guò)司法手段豁免債務(wù)的二分法，現(xiàn)階段通過(guò)定向承銷實(shí)現(xiàn)的債務(wù)置換計(jì)劃在相當(dāng)大的程度上為此種通過(guò)行政手段重組地方債的具體應(yīng)用[29]。但事實(shí)上行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)介入?yún)s是難以避免的，這也一再為學(xué)者所詬病。學(xué)者也認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事后處置機(jī)制總體比較傾向于采用較為單一的行政處置模式[30]。

特別要強(qiáng)調(diào)的是，這種不考慮債權(quán)人意愿，通過(guò)行政手段推廣的帶有部分強(qiáng)制性的債務(wù)置換計(jì)劃，在部分程度上是有違法治原則與程序正義的，債權(quán)人的利益其實(shí)難以得到有效的保障。現(xiàn)階段，由于此種做法可以在一定程度上消除地方政府債務(wù)隱性化現(xiàn)象，而由之前的地方隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)后，由于債務(wù)人的信用有了較大幅度的提升，被要求展期和削減利息，債權(quán)人之利益并非全然受損（畢竟債權(quán)受償可能性有所提高），加之債權(quán)人較為集中（主要為金融機(jī)構(gòu)），因而債務(wù)置換尚具一定的合理性與可行性。但在未來(lái)，地方債將主要通過(guò)地方政府債券予以籌措，債權(quán)人也不僅僅局限于銀行等大型金融機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾都有可能成為潛在的債權(quán)人①隨著2017年7月上交所開(kāi)始試點(diǎn)個(gè)人投資者認(rèn)購(gòu)地方政府債券以及2018年11月中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)開(kāi)展地方政府債券柜臺(tái)業(yè)務(wù)的通知》，個(gè)人投資者已經(jīng)可以持有地方政府債券。，因而此種忽視債權(quán)人利益、又缺乏法定程序制約的帶有行政色彩的債務(wù)調(diào)整手段顯然難以為繼，無(wú)法將其常態(tài)化。當(dāng)然也考慮到如果采取非行政強(qiáng)制的手段，完全由債權(quán)人自行決定是否接受，因無(wú)法對(duì)債權(quán)人形成有效的制約，征求每一個(gè)債權(quán)人的同意效率也非常低下，與美國(guó)法下法定的債務(wù)調(diào)整程序相比效果極其有限，因此未來(lái)仍需籌謀如果地方政府對(duì)現(xiàn)有債務(wù)償還不能或有償還不能危險(xiǎn)時(shí)可能的解決之道。

（二）中國(guó)未來(lái)如何面對(duì)地方政府債務(wù)困局——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒

就美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)而言，通過(guò)破產(chǎn)法構(gòu)建的地方政府債務(wù)調(diào)整程序其實(shí)體現(xiàn)了一種損害分擔(dān)社會(huì)化的理念，將損害在養(yǎng)老金債權(quán)人、各類債券持有者、納稅人以及地方政府間分配[31]。一旦地方政府出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，顯然不能完全放任危機(jī)發(fā)生，又不能全部由州政府和聯(lián)邦政府承擔(dān)后果，這有違責(zé)任政府之理念，也可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。比較妥適的做法是債權(quán)人做出適當(dāng)?shù)淖尣剑ㄍ顿Y者風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)），地方政府也往往承諾會(huì)減少不必要的支出，努力拓展財(cái)源盡可能在未來(lái)若干年償還債務(wù)（堅(jiān)守責(zé)任政府理念），州政府則會(huì)在謀求地方政府治理改善方面予以必要的介入和緊急紓困方面提供可能的援助，因此風(fēng)險(xiǎn)并不完全由單一主體承擔(dān)，其實(shí)已經(jīng)被大大分散了，而所有的這一切都在法定的債務(wù)調(diào)整程序下實(shí)現(xiàn)，程序公開(kāi)且透明，相當(dāng)程度上體現(xiàn)了法治和尊重市場(chǎng)的精神。當(dāng)然也如上文所述，美國(guó)地方政府債務(wù)調(diào)整制度也存在著相當(dāng)大的困境，因?yàn)閷?duì)地方政府治理不善的變革往往需要州政府的合作，地方政府破產(chǎn)制度本身往往無(wú)能為力，但部分州政府并沒(méi)有意識(shí)到此種合作的必要性和有益之處。此外，地方政府申請(qǐng)債務(wù)調(diào)整也有相當(dāng)大的成本，諸如對(duì)申請(qǐng)者的污名化、對(duì)地方政府債券發(fā)行所必然帶來(lái)的不利影響、對(duì)可能深層次問(wèn)題的暫時(shí)掩蓋[32]，以及不容忽略的高額的申請(qǐng)成本等，因此地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)確實(shí)只能是其別無(wú)它法時(shí)的最后救命稻草。無(wú)論如何，美國(guó)通過(guò)破產(chǎn)法所構(gòu)建的法定的，行之有效的地方政府債務(wù)調(diào)整程序至少在以下三個(gè)層面可以給我們提供可能的借鑒。

首先，必須重視破產(chǎn)法在解決債務(wù)危機(jī)、實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)價(jià)值方面的重要作用。我國(guó)1986年《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》與2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》出臺(tái)之際，人們先后對(duì)企業(yè)破產(chǎn)制度與個(gè)人破產(chǎn)制度（因此2006年的《企業(yè)破產(chǎn)法》并沒(méi)有納入個(gè)人破產(chǎn)的規(guī)定）普遍心生疑慮，擔(dān)心破產(chǎn)制度并不適合我國(guó)國(guó)情，債務(wù)人會(huì)利用這一制度逃廢債，然而實(shí)踐卻證明經(jīng)過(guò)數(shù)百年歷史發(fā)展的破產(chǎn)法確實(shí)在挽救債務(wù)人、實(shí)現(xiàn)債權(quán)人的公平清償方面發(fā)揮著極為重用的作用，通過(guò)企業(yè)破產(chǎn)可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)順序，通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)也可以在相當(dāng)程度上維護(hù)自然人的生存權(quán)，因此近年來(lái)我們特別強(qiáng)調(diào)通過(guò)破產(chǎn)法實(shí)現(xiàn)僵尸企業(yè)出清[33]，個(gè)人破產(chǎn)制度也在有計(jì)劃地構(gòu)建中，①2019年6月國(guó)家發(fā)展改革委、最高人民法院等13部門聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》（發(fā)改財(cái)金〔2019〕1104號(hào)）中明確提出要分步推進(jìn)建立自然人破產(chǎn)制度，此外部分法院也在試點(diǎn)辦理具備與個(gè)人破產(chǎn)制度極為相近功能的個(gè)人債務(wù)集中清理案件，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》也已經(jīng)于2021年3月1日正式施行。此外，辦理破產(chǎn)更一度成為世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的重要指標(biāo)，各地為了提高破產(chǎn)審判水平、加大破產(chǎn)程序的使用率、摒除人為制造的破產(chǎn)申請(qǐng)障礙方面做了大量的努力。美國(guó)也正是在破產(chǎn)重整的理念下構(gòu)建了法定的地方政府債務(wù)調(diào)整程序，其實(shí)為破產(chǎn)法的適用開(kāi)辟了新的領(lǐng)域。面對(duì)美國(guó)所構(gòu)建的地方政府債務(wù)調(diào)整程序，我們也無(wú)須感到不解，其實(shí)質(zhì)就是一種借助破產(chǎn)法規(guī)則所構(gòu)建的法定的債務(wù)調(diào)整程序，地方政府并不會(huì)因此而關(guān)門大吉，反而是為如何通過(guò)法治的手段化解地方政府債務(wù)困局進(jìn)行了新的探索，實(shí)踐也證明，地方政府債務(wù)調(diào)整制度在改善債務(wù)人地位與迫使債權(quán)人做出讓步，從而盡可能地維持地方政府的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化方面發(fā)揮了極其重要的作用。

其次，必須針對(duì)地方政府債務(wù)困局的成因設(shè)計(jì)出妥適的應(yīng)對(duì)方案。地方政府債務(wù)困局往往有著復(fù)雜的成因，極有可能涉及深層次的地方政府管理難題，因此單憑債權(quán)人做出讓步可能無(wú)法徹底解決危機(jī)，是故美國(guó)學(xué)界近些年來(lái)一直呼吁要通過(guò)合理的手段在地方政府破產(chǎn)程序中改善地方政府的治理困境，以免債務(wù)危機(jī)反復(fù)發(fā)生，但也受制于聯(lián)邦制下美國(guó)中央和地方的既有權(quán)力分配格局，如上文所述，這一難題的解決可能有賴于聯(lián)邦和州的通力合作。在我國(guó)的地方債危機(jī)中，其實(shí)問(wèn)題具有一定的相通性，不過(guò)在之前的地方政府債務(wù)置換的實(shí)踐中我們更多地是強(qiáng)調(diào)對(duì)債務(wù)進(jìn)行更新，但如今法律規(guī)則制定者已經(jīng)意識(shí)到這一難題。如2016年10月出臺(tái)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）中特別強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)胤秸媾R較大風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)危機(jī)時(shí)，省級(jí)政府甚至中央政府可以成立相應(yīng)的工作組，幫助甚至接管該風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的財(cái)政管理，制定和實(shí)施可能的財(cái)政重整，從而為中央政府和省級(jí)政府介入地方政府債務(wù)危機(jī)、干預(yù)其財(cái)政管理構(gòu)建了法定的框架，當(dāng)然具體規(guī)則仍有待于進(jìn)一步細(xì)化。

最后，也要籌謀在時(shí)機(jī)成熟時(shí)構(gòu)建法定的地方政府債務(wù)調(diào)整制度的必要與可能。因?yàn)榈胤秸恼＿\(yùn)行與公共利益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，即使地方政府陷入債務(wù)危機(jī)（即使在美國(guó)地方政府通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)實(shí)現(xiàn)債務(wù)調(diào)整的情況下），居民其必要公共服務(wù)的享有仍將繼續(xù)，因此地方政府債權(quán)人其利益必然會(huì)受到一定的限制；尤其當(dāng)面對(duì)地方政府無(wú)力償還債務(wù)的窘境，債權(quán)人在大多數(shù)情況下皆要做出適當(dāng)?shù)淖尣健：诵膯?wèn)題在于我們要通過(guò)何種程序來(lái)限制債權(quán)人的利益，從而可以既賦予地方政府喘息之機(jī)，又可以使得債權(quán)人得到平等和公正的保護(hù)，美國(guó)通過(guò)破產(chǎn)法所構(gòu)建的法定債務(wù)調(diào)整程序，因?yàn)橐?guī)則明確、程序透明，且交由中立的司法機(jī)構(gòu)予以裁判，可謂在比較法上提供一種可能的問(wèn)題處理模式。未來(lái)我們也必然會(huì)遇到地方政府如果對(duì)現(xiàn)有債務(wù)清償不能又該如何要處理的難題，截至2022年4月末，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)全國(guó)地方政府債務(wù)余額已經(jīng)高達(dá)322871億元，絕大部分以政府債券形式體現(xiàn)。①參見(jiàn)2022年4月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202205/t20220518_3811310.htm，最后訪問(wèn)日期2022年06月09日。如果按照現(xiàn)有文件的精神要通過(guò)法治化與市場(chǎng)化的手段管控地方政府債務(wù)，一方面顯然中央政府或上級(jí)政府不能兜底地方政府債務(wù)，否則此種隱性擔(dān)保無(wú)法讓地方政府債券真正市場(chǎng)化，購(gòu)買者必然會(huì)產(chǎn)生并不恰當(dāng)?shù)念A(yù)期，何況這也不利于通過(guò)市場(chǎng)的力量來(lái)抑制地方債的擴(kuò)張；另一方面也不適宜再通過(guò)定向承銷債務(wù)置換的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)債務(wù)更新或調(diào)整既有的合同內(nèi)容，因?yàn)榈胤絺某钟兄黧w已經(jīng)相當(dāng)多元化，再通過(guò)協(xié)商的手段希望獲得債權(quán)人的同意必將耗時(shí)費(fèi)力，而行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)介入也不符合法治的理念。我國(guó)仍要在條件具備時(shí)，考慮是否要構(gòu)建法定的地方政府債務(wù)調(diào)整程序作為問(wèn)題的最終處理方案，通過(guò)特別立法的方式在債權(quán)人與債務(wù)人的協(xié)商與債務(wù)調(diào)整方面構(gòu)建公開(kāi)透明的程序與貫徹法治的理念。當(dāng)然也鑒于我國(guó)國(guó)情與美國(guó)有較大的差異，另地方政府債務(wù)調(diào)整的基礎(chǔ)性前置條件現(xiàn)在部分仍不具備，尤其是現(xiàn)階段我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)仍有待于合理的配置，地方政府也一直缺乏一張清晰的資產(chǎn)負(fù)債表，因此相關(guān)規(guī)則的構(gòu)建仍需謹(jǐn)慎，但至少可以將構(gòu)建法定的地方政府債務(wù)調(diào)整程序作為值得考慮的方案之一，審慎地加以考察，不應(yīng)輕易加以排斥。

五、結(jié)語(yǔ)

為了應(yīng)對(duì)地方政府可能發(fā)生的債務(wù)困局，中美兩國(guó)基于公共利益的考量，都希望讓債權(quán)人做出一定程度的讓步，但鑒于國(guó)情采取了并不完全相同的應(yīng)對(duì)方法。我國(guó)為解決地方政府在一段時(shí)間內(nèi)偏好于通過(guò)融資平臺(tái)公司舉借債務(wù)且因利息偏高、債務(wù)期限較短而導(dǎo)致地方政府還債壓力大的難題，廣泛采取了債務(wù)置換特別是定向承銷債務(wù)置換的方法，其實(shí)質(zhì)是建立于合意基礎(chǔ)上的債務(wù)更新，而美國(guó)則是借助破產(chǎn)法框架構(gòu)建了法定的債務(wù)調(diào)整程序，但現(xiàn)階段都存在一定的問(wèn)題。對(duì)于美國(guó)而言，地方政府債務(wù)調(diào)整只能迫使債權(quán)人做出讓步，卻無(wú)法對(duì)地方政府管理機(jī)制進(jìn)行變革，該難題的解決有待于州權(quán)力與聯(lián)邦破產(chǎn)法機(jī)制的配合，當(dāng)然其具體成效如何仍有待于進(jìn)一步的學(xué)術(shù)觀察；對(duì)于我國(guó)而言，地方政府債務(wù)置換只是短期內(nèi)緩解了地方債危機(jī)，并非問(wèn)題的最終解決方案，也并不符合未來(lái)地方政府債務(wù)治理市場(chǎng)化與法治化的趨勢(shì)，因此在時(shí)機(jī)成熟時(shí)仍有必要考慮法定的地方政府債務(wù)調(diào)整制度構(gòu)建之可能。