共同富裕目標下協(xié)調區(qū)域均衡發(fā)展的財政政策研究
——以浙江為例

余麗生 樓 蕾

（浙江財經大學，杭州 310018）

內容提要：區(qū)域協(xié)調發(fā)展是共同富裕的內在要求，也是推動共同富裕的重要舉措，浙江省結合省管縣財政體制的優(yōu)勢，通過省以下財政轉移支付和生態(tài)補償機制建設等，推動實現區(qū)域財力的均衡發(fā)展和基本公共服務均等化。同時，浙江省也存在土地出讓金等非稅收入和地方政府負債能力的地區(qū)差異，影響政府綜合財力的均衡。按照高質量建設共同富裕示范區(qū)的要求，浙江省應進一步加大土地出讓金等非稅收入的統(tǒng)籌，以均衡地區(qū)財力，加快推進地區(qū)之間的均衡發(fā)展和共同富裕的實現。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展是共同富裕的內在要求，促進地區(qū)基本公共服務均衡配置和優(yōu)質共享，縮小地區(qū)發(fā)展差距，是實現共同富裕的有效途徑。完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制，發(fā)揮各地區(qū)動態(tài)比較優(yōu)勢，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，是實現共同富裕的重要舉措[1]。浙江省立足統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展，把市場“無形的手”和政府“有形的手”結合起來，發(fā)揮政府統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要作用，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和基本公共服務均等化。但是，浙江省在協(xié)調區(qū)域均衡發(fā)展中還面臨著省內地方政府財力不均衡的問題，尤其是土地財政收入和地方政府債務限額存在較大差異，從而導致地方基本公共服務的供給水平不均衡不充分。浙江省應積極抓住全國唯一共同富裕示范區(qū)機遇，統(tǒng)籌好政府財力，高質量打造建設共同富裕示范區(qū)，實現公共服務均等化水平更高、供給質效更優(yōu)、體制機制更健全的目標。

一、浙江協(xié)調區(qū)域均衡發(fā)展的財政政策成效

改革開放以來，尤其是“八八戰(zhàn)略”實施以來，浙江省在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，已經做出了大量行之有效的理論探索和實踐行動。在二十世紀九十年代末消滅了貧困縣的基礎上，2015年又消滅了欠發(fā)達縣，26個欠發(fā)達縣全部進入加快發(fā)展縣階段。2005年浙江省經濟相對不發(fā)達縣市人均財政支出與經濟較發(fā)達縣市的比值為1∶1.21，到2016年為1∶1.04。2021年，浙江省居民人均消費支出穩(wěn)居全國第一，浙江家庭年可支配收入10萬至50萬元群體比例達72.4%，比上年提高3.2個百分點，20萬至60萬元群體比例達30.6%，比上年提高3.8個百分點。通過實施農業(yè)“雙強”、鄉(xiāng)村建設、農民共富行動，浙江省城鄉(xiāng)居民可支配收入倍差縮小到2021年的1.94，是全國最低的省份之一。區(qū)域的均衡發(fā)展，離不開財政政策的支持，在省管縣的財政體制背景下，浙江省財政主動作為，為區(qū)域均衡發(fā)展提供了政策支持和相應的財力保障。

（一）實行省管縣財政體制，調節(jié)區(qū)域經濟發(fā)展不平衡

一直以來，區(qū)域協(xié)調均衡發(fā)展受到浙江省委、省政府高度重視。按照分稅制財政體制改革的要求，浙江省實施了有地方特色的省管縣財政體制改革。浙江的實踐證明，省管縣財政體制對促進區(qū)域統(tǒng)籌均衡發(fā)展，穩(wěn)定各地區(qū)財力狀況具有積極的意義。

縱觀過去，浙江省省管縣財政體制一定程度上增強了縣域經濟實力，總體上發(fā)揮了比較積極的成效?？h級政府是我國政權的基礎，省管縣財政體制是促進縣域經濟高質量發(fā)展的制度基礎，該財政體制通過財政管理效率的有效提高，激發(fā)了縣域經濟發(fā)展積極性。再者，省管縣財政體制還能使各地區(qū)的基本公共服務得到進一步均等化，通過在省域內安排轉移支付制度使得對省級財政的調控能力起到增強作用，各縣都能得到省級層面統(tǒng)一且相對公平的轉移支付，從而可以防止因地區(qū)財政情況的差別所導致的兩極分化進一步嚴重的狀況發(fā)生?？傊?，省管縣財政體制不但增強了省級調控能力，而且培育了縣市財政供給能力的協(xié)調性。省以下財政體制改革，一方面增強了省級財政的調控能力，使省級財政能夠起到平衡地區(qū)財力的作用，促進區(qū)域經濟社會的均衡發(fā)展，另一方面增強了縣級政府提供公共服務的能力。浙江省在規(guī)范性財政轉移支付制度的激勵下，縣級、市級的自我供給能力得到進一步的提升，達到了省際公平分配與各地區(qū)自身實力提高的雙贏局面，實現了區(qū)域經濟社會的高質量協(xié)調發(fā)展[2]。

與此同時，浙江省還結合地方實際，及時總結和推廣改革成功的做法和有效經驗。一方面，重視和加強地方財政體制構建，隨著經濟社會發(fā)展的變化和政府職能發(fā)揮的需要，及時對財政體制進行調整，使財政體制和經濟社會發(fā)展相適應，以建立符合地方經濟社會發(fā)展和經濟發(fā)展方式轉變的體制機制；另一方面，規(guī)范和健全財政轉移支付制度，發(fā)揮好財政職能作用，同時在規(guī)范轉移支付的前提下，整合財政專項資金，且在過程中始終秉持著“有所為有所不為”的原則，抓住扶持重點，使社會和經濟效益得到最大化。

（二）制定區(qū)域協(xié)調財政專項激勵政策，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展

為了引導支持拓展綠水青山就是金山銀山轉化通道，實現區(qū)域統(tǒng)籌均衡發(fā)展，全面推進農業(yè)農村高質量發(fā)展，浙江省實施了區(qū)域協(xié)調財政專項激勵政策。該政策規(guī)定，財政資金將在2020年-2022年期間每年投入18億元專項激勵資金，面向衢州、麗水生態(tài)屏障地區(qū)和國家重點生態(tài)功能區(qū)，平均每縣（市、區(qū)）可以獲得1.5億元/年財政專項激勵支持。

專項激勵政策的主要支持重點在于堅持將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為重點，不斷加大農業(yè)農村的有效投入，激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展的新動力。區(qū)域協(xié)調財政專項激勵政策主要特點包括三個方面：一是優(yōu)化政策目標，以保供給、促增收、補短板、增動能為目標，著力強化產業(yè)支撐，探索將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟發(fā)展動能的有效路徑；二是強化資金投入，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，2020年-2022年，省財政每年投入18億元專項激勵資金，預計帶動地方財政投入66億元，引導社會金融資本投入超過100億元；三是突出績效導向，建立考核指標體系，實行全面的績效評價，實施合理的獎懲激勵機制。

（三）建立生態(tài)補償機制，轉變發(fā)展理念

浙江省于21世紀初開始率先在省級層面探索建立生態(tài)補償機制，依靠經濟手段推動“綠色浙江”建設。2003年是浙江進一步發(fā)揮自身生態(tài)優(yōu)勢，全面啟動生態(tài)省建設，打造“綠色浙江”的重要一年。隨后，2005年浙江省成為在全國范圍內首個出臺生態(tài)補償辦法的省份。自2007年以來，浙江全省環(huán)境質量實現轉折性改善，持續(xù)保持穩(wěn)中向好勢頭，生態(tài)環(huán)境狀況指數位居全國第二位。目前，浙江省所有市縣均已實現生態(tài)環(huán)保轉移支付，轉移支付額度從2006年的2億元提高到2016年的18億元。另外，浙江省提前消滅了6500公里“垃圾河”，累計完成黑臭河治理驗收4660多公里。

自浙江省實行生態(tài)補償制度以來，逐步加大轉移支付的力度，進一步發(fā)揮了財政資金的激勵作用。另外，浙江省還積極探索多元化籌資機制，通過財政資金的杠桿引導，吸引金融資本和社會資本廣泛參與。浙江省的經驗做法，為完善國家層面生態(tài)補償制度，有序推進省、市、縣層面的生態(tài)補償實踐提供了良好的借鑒經驗。

（四）補共同富裕短板，為26個加快發(fā)展縣定制“一縣一策”

26個加快發(fā)展縣能否實現跨越式高質量發(fā)展、能否取得標志性成果，關系到共同富裕示范區(qū)的整體建設情況[3]。浙江省把促進26個加快發(fā)展縣實現跨越式高質量發(fā)展作為“突破口”，提高政策實施的精準度，立足“一縣一策”，量身定制發(fā)展方案和支持舉措，通過加快縮小沿海與山區(qū)發(fā)展差距，實現共同富裕。

在做強主導產業(yè)方面，浙江省為26個加快發(fā)展縣精心策劃特色生態(tài)主導產業(yè)，大力發(fā)展“一縣一業(yè)”，強勢打造特色農產品品牌，創(chuàng)建一批山區(qū)特色文旅“金名片”，力爭2022年26縣規(guī)模以上工業(yè)增加值持續(xù)提高，完成文旅項目投資600億元以上；同時，浙江還將進一步提升26縣公共服務共享水平，實現教共體、醫(yī)共體全覆蓋；浙江還將不斷持續(xù)推進“山海協(xié)作”工程，扶持26個加快發(fā)展縣在浙江省內經濟發(fā)展較好的區(qū)域，對建設產業(yè)、科創(chuàng)等“飛地”進行投資；除此之外，浙江省還通過用地指標獎勵等方法支持26縣加快實現跨越式高質量發(fā)展。

二、協(xié)調區(qū)域均衡發(fā)展的政府綜合財力差異分析

區(qū)域發(fā)展不均衡是客觀存在的，我國目前尚存在著東西、南北之間的發(fā)展差距，浙江省一樣也存在著發(fā)展不平衡、發(fā)展不充分的問題[4]。衡量地區(qū)發(fā)展均衡的重要指標是人均財力水平。一般來講，地方政府的綜合財力主要由地方一般公共預算財力和地方政府性基金預算財力構成，地方政府財力往往與當地的經濟發(fā)展水平緊密相關，是衡量地方政府償債能力和信用水平的重要參照依據。

（一）地方政府一般公共預算財力呈分化趨勢，影響區(qū)域基本公共服務均等化的實現

地方政府一般公共預算收入是地方政府財政收入的重要來源之一，也是地方政府綜合財力的主要構成部分。隨著經濟的發(fā)展，浙江省的一般預算收入增長很快，已從“十三五”初的全國第五上升到如今的全國第三，僅次于廣東、江蘇兩省，但全省各市之間仍然不均衡。從總量上看，第一梯隊是杭州、寧波，第二梯隊是嘉興、溫州、紹興、金華、臺州、湖州，第三梯隊是舟山、麗水、衢州。從增速上看，近年來浙江省下轄各市一般公共預算收入總體保持較高水平，但減稅政策加大了各地增收壓力，疫情影響使得收入增速出現較大波動，全省各市一般公共預算收入增速普遍放緩，區(qū)域財政狀況存在分化趨勢。從2021年的統(tǒng)計數據看，各地一般公共預算收入增幅較大，普遍實現較快增長。湖州的收入增勢相對較強，2021年增速達到22.87%，穩(wěn)居首位；衢州和金華的一般公共預算收入增速相當，在16%左右。以上各市雖然增速較快，但相較于第一梯隊城市，總量仍然相對較小，杭州和寧波的規(guī)模優(yōu)勢依然顯著，2021年一般公共預算收入分別為2386.6億元和1723.1億元，增速均為14%左右。政府的財力主要來自一般公共預算收入，這影響著各地政府提供公共服務和推進共同富裕的能力，不利于各地之間的基本公共服務均等化。

（二）地方土地財政收入存在較大差異，影響地方政府財政覆蓋面的擴大

土地財政通常是指政府土地出讓所形成的收入，屬于政府性基金收入范疇，其中土地出讓金是土地財政收入的主要構成，也是地方政府綜合財力的重要來源。一般來說，在經濟比較發(fā)達的地區(qū)，有著高密度的人口、較高的城市化水平和城鄉(xiāng)居民收入水平，往往會導致土地價格上漲，地方土地出讓金收入也會隨之增多。反之，地方上的土地出讓金收入自然會減少。隨著土地財政的發(fā)展，地方政府的整體財力得以提高，拓展了地方政府的職能，一定程度上緩解了地方政府的財政困境。同時，有些地方以往存在的一些長期未解決或未妥善解決的公共事務，也逐步得到解決。換言之，土地財政使得地方政府具有進一步擴大財政覆蓋面的能力。根據2021年的統(tǒng)計數據，杭州的土地出讓金收入突破3000億元，處于遙遙領先的地位；金華、寧波和溫州的土地出讓金收入均處于1000億元左右的水平；紹興、嘉興、臺州和湖州的土地出讓金收入處于浙江省的中下游水平，而衢州、麗水和舟山的土地出讓金收入較少，其中舟山土地出讓金收入僅僅不到100億元。當前，浙江省面臨的問題是區(qū)域間地方政府的土地出讓金收入存在較大差別，導致地方政府綜合財力存在差異，這不僅會限制地方政府的職能拓展，也會影響地方政府財政覆蓋面的進一步擴大，進而在一定程度上會使得區(qū)域間公共服務供給數量和質量存在明顯差異。

（三）地方政府債務限額分配不均，限制公共服務領域財政投資力度的提高

地方政府舉借債務是推動經濟發(fā)展的重要舉措。新《預算法》提出“開前門、堵后門”的債務管理辦法，允許地方政府規(guī)范負責，這為地方政府利用債務發(fā)展經濟社會事業(yè)提供了可能。從2020年的地方政府債務限額來看，杭州和寧波處于上游水平，均突破了2000億元，杭州甚至逼近3000億元；紹興、臺州、嘉興、金華四個城市的債務限額超過1000億元；而溫州、湖州、麗水、衢州和舟山的債務限額均在1000億元以下。浙江省的11個地級市中，最高地方政府債務限額是杭州的2870億元，舟山最低，僅僅為504億元。區(qū)域間地方政府債務限額差異較大，這也是地方政府財力差異體現的重要方面。從理論上說，一些財政實力弱，但融資需求大的地區(qū)并未獲得更多的債務額度，難以加大在公共服務供給方面投入，不利于協(xié)調區(qū)域均衡發(fā)展，助力推進共同富裕的高質量建設。

三、協(xié)調區(qū)域均衡發(fā)展的財政政策建議

當前，應進一步優(yōu)化財政政策，尤其是加大地方政府間的財政轉移支付力度，推進區(qū)域均衡發(fā)展，保障加快發(fā)展地區(qū)公共服務的有效供給，從而推動共同富裕的實現。

（一）深化省以下財政體制改革，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展

進一步深化省管縣財政體制的創(chuàng)新改革，通過財力的合理調整，提高省、市、縣各級政府的理財積極性，以實現各地基本公共服務的均衡配置，從而實現區(qū)域高質量協(xié)調發(fā)展，保障浙江省共同富裕的實現。一是突破既得利益的框架，以事權和財權相適應的原則來設計制度架構。浙江省在實行分稅制后，依據中央與地方體制改革與經濟發(fā)展的變化情況，不斷對省級以下的分稅制體制進行必要的調整。但這種體制調整的收入基數均以上年的收入為基礎，沒有打破既得利益。因此，必須通過轉變政策理念，突破既得利益的框架，以事權和財權相適應的原則在體制框架的設計上進行創(chuàng)新，使省管縣財政體制的積極成效得到最大化。二是財力和事權相結合，增強縣級政府提供公共服務的能力。分稅制改革以來，浙江省對不同發(fā)展水平的縣市采取了分類指導的政策，然而這種劃分會導致經濟總量、人均財力和省級財政轉移支付力度的不對等。對地方政府來說，要從財政收入水平、人口數、縣域面積等因素考核，對基本公共服務最低標準達不到的財政困難縣市給予重點傾斜。三是發(fā)揮地級市的作用，提高其經濟調控能力?；谑」芸h財政體制的前提，浙江省對省以下財政體制改革，要結合“省管市、市管縣”和省管縣財政體制的優(yōu)勢，省級財政集中財力重點支持舟山、衢州、麗水等經濟發(fā)展水平相對落后的地區(qū)，而對經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)如杭州市，則要強化中心城市的功能，發(fā)揮中心城市的引領作用。四是發(fā)揮省管縣財政體制優(yōu)勢，加大對產業(yè)集聚區(qū)建設的財政支持。浙江省充分運用體制機制優(yōu)勢，使之從經濟小省、資源小省、區(qū)域小省轉變?yōu)榻洕笫?，但若要想進一步優(yōu)化浙江的經濟格局，則需要通過區(qū)域經濟模式的產業(yè)集聚區(qū)建設和大項目、大產業(yè)、大平臺、大企業(yè)“四大建設”，輔之以財政政策保障，以提高浙江經濟的全方位競爭力[2]。

（二）加大薄弱地區(qū)的財政支持，推進26個加快發(fā)展縣高質量發(fā)展

在全面建成小康社會，加快社會主義現代化建設的進程中，浙江省還需要進一步推動26個加快發(fā)展縣高質量發(fā)展。這26個加快發(fā)展縣面臨的共同問題是財力相對困難，是高質量建設共同富裕的難點[5]。浙江省應加大對薄弱地區(qū)的轉移支付，促進基本公共服務財政投入和公共服務資源配置優(yōu)先向山區(qū)、海島等地傾斜。保障國民在基本公共服務和基礎社會福利上的無差別待遇，推動企業(yè)和個體按照市場經濟規(guī)律進行資源配置，避免某些地區(qū)因“福利磁石效應”而導致財政不可持續(xù)。同時，要強化公共服務財政保障。夯實各級政府主體責任，優(yōu)先保障基本公共服務財力需求，嚴格規(guī)范基本公共服務動態(tài)調整機制，推進省與市縣財政事權和支出責任劃分改革。

（三）加強地方政府債務管理，提高地方政府債務發(fā)展的可持續(xù)性

統(tǒng)籌利用債券資金，提升使用效益。認真梳理符合債券資金申報要求的儲備項目，嚴把投資領域、申報條件、申報額度以及材料質量，最大限度地爭取債券資金，充分發(fā)揮專項債券對穩(wěn)投資、擴內需、補短板的重要作用，切實提升專項債券資金的使用效益。在同等條件下，地方政府的債務額度要優(yōu)先供給經濟相對落后、財力相對困難的市縣，增強其財政發(fā)展能力，加快推動區(qū)域的均衡發(fā)展。同時，要合理控制債務規(guī)模，地方政府債務過少或過多，對當地的社會經濟發(fā)展都會造成阻礙或負擔。要基于各地的償債能力水平去合理管控債務額度，確保地方政府債務使用管理的可持續(xù)性。

（四）加強土地財政收入的省級統(tǒng)籌，均衡地區(qū)的財力差異

新《預算法》要求把政府所有財力都納入預算管理。政府的財力除了一般預算收入外，還有大量的非稅收入，主要是土地出讓金收入，這是土地財政的基礎，也是地區(qū)財力差異的重要方面。對于土地財政收入，省財政要積極參與統(tǒng)籌，可集中一定的比例，如5%-10%的比例，用于均衡地區(qū)財力，加大對浙西南尤其是26個加快發(fā)展縣的支持，提高加快發(fā)展地區(qū)提供公共服務的能力，推動區(qū)域的均衡發(fā)展和加快共同富裕的實現。

（五）構建“錢隨人走”的轉移支付制度，推進區(qū)域基本公共服務均等化

隨著工業(yè)化、城市化、現代化的推進，人口的流動、勞動力轉移的規(guī)模和速度大大加快，需構建以人為核心的轉移支付體系，推進區(qū)域均衡發(fā)展，實現基本公共服務均等化。應根據基本公共服務標準，率先制定“錢隨人走”的財力轉移支付制度，把財力配置到最需要的地方，使地區(qū)財力配置更精準，以均衡地區(qū)財力，實現基本公共服務均等化。