糧食安全立法思考

　　摘 要：糧食安全是關(guān)系著擁有13億人口的中國穩(wěn)定與發(fā)展的首要戰(zhàn)略問題，然而建國60余年，中國卻還沒有一部專門的糧食法可循。目前涉及糧食安全的法條基本散見于一些法律或行政法規(guī)中，沒有形成確保國家糧食安全的一部系統(tǒng)法律體系。文章探討分析了我國當(dāng)前糧食安全立法存在的不足，并在此基礎(chǔ)上提出糧食安全立法建議，對(duì)《糧食法》的基本框架提出初步設(shè)想。
　　關(guān)鍵詞：糧食 安全 立法
　　中圖分類號(hào):F307.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
　　文章編號(hào):1004-4914(2011)01-095-03
　　
　　一、加強(qiáng)糧食安全立法的背景
　　糧食安全與能源安全、金融安全被稱為當(dāng)今世界三大經(jīng)濟(jì)安全。我國是世界上人口最多的國家，糧食安全始終是關(guān)系我國穩(wěn)定與發(fā)展的首要戰(zhàn)略問題。建國60余年，我國頒布的法律法規(guī)很多，但關(guān)系13億人口的吃飯大事，卻還沒有一部專門的法律可循。近些年來，全球糧食價(jià)格大幅上漲引起了各國警覺；國內(nèi)遭遇“非典”、罕見雨雪冰凍災(zāi)害、汶川特大地震、玉樹強(qiáng)烈地震、舟曲特大山洪泥石流等嚴(yán)重自然災(zāi)害，也使國家糧食安全和應(yīng)急保障機(jī)制受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。
　　2007年十一屆全國人大常委會(huì)將《糧食法》列為五年立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，要求任期內(nèi)提請(qǐng)審議。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出“加快構(gòu)建供給穩(wěn)定、儲(chǔ)備充足、調(diào)控有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的糧食安全保障體系”的要求；《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年)》提出“制定公布糧食安全法”的目標(biāo)。2009年、2010年連續(xù)兩年，《糧食法》被列入國務(wù)院當(dāng)年立法計(jì)劃。2010年10月18日十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也指出，“氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出，……堅(jiān)持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標(biāo)?！笨梢?，加強(qiáng)我國糧食安全立法問題研究，對(duì)于健全和完善中國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法、進(jìn)一步構(gòu)建糧食安全法律保障體系，對(duì)于強(qiáng)化糧食安全責(zé)任、提高我國糧食生產(chǎn)能力、健全和完善國家糧食安全保障和調(diào)控機(jī)制，都具有十分重要的意義。
　　二、當(dāng)前我國糧食安全立法存在的不足
　　我國目前涉及糧食安全的法條基本散見于以下法律或行政法規(guī)中，沒有形成關(guān)于糧食安全的專業(yè)系統(tǒng)的法律體系，多頭監(jiān)管糧食市場，而對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食消費(fèi)、外資并購國內(nèi)糧企等現(xiàn)實(shí)問題的規(guī)范和管理缺乏法律依據(jù)。
　　1.相關(guān)法律僅有原則性規(guī)定。涉及糧食的法律主要有《農(nóng)業(yè)法》、《土地法》、《種子法》、《水法》、《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等，其中《農(nóng)業(yè)法》中關(guān)于糧食安全的規(guī)定有一章6條，是國家于2002年修訂時(shí)增加的，這是中國首次在法律中正式提出“糧食安全”概念并首次以法律形式強(qiáng)調(diào)保障國家糧食安全，為進(jìn)一步制定糧食安全法提供了立法依據(jù)。但這6條規(guī)定只是著眼于基本制度的建立，原則性較強(qiáng)，不具有可操作性，也沒有對(duì)違反糧食安全應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任作明確規(guī)定，這使糧食安全法律的權(quán)威性大打折扣。其它幾部法律主要是針對(duì)土地、耕地保護(hù)、種子管理、農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)產(chǎn)品（包括糧食）質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，為糧食安全立法提供了必要的法律基礎(chǔ)，但也僅是原則性規(guī)定，對(duì)維護(hù)糧食安全針對(duì)性不強(qiáng)。
　　2.行政法規(guī)相互沖突。目前我國專門規(guī)定糧食的只有兩部條例（《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》）及相配套的四個(gè)行政規(guī)章。前兩部行政法規(guī)的頒布和實(shí)施，將糧食流通與儲(chǔ)備納入了法制軌道，使保障糧食安全的措施具體化、規(guī)范化和制度化，大大加強(qiáng)了糧食安全保障的力度。相配套的行政規(guī)章進(jìn)一步增強(qiáng)了糧食流通、儲(chǔ)備方面行政法規(guī)的可操作性，促進(jìn)了糧食安全法律保障。但這些法規(guī)規(guī)章的效力層級(jí)都比較低，兩部行政法規(guī)雖有交叉但適用范圍互不涵蓋，在實(shí)施中難免產(chǎn)生矛盾和沖突。中央儲(chǔ)備糧和非儲(chǔ)備糧的流通管理依據(jù)不同的行政法規(guī)，中央儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧的管理也依據(jù)不同的行政法規(guī)，這對(duì)地方儲(chǔ)備糧的保護(hù)是很不利的。
　　3.規(guī)劃不具法律效力?！秶壹Z食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》雖然從糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食儲(chǔ)備和糧食消費(fèi)等各環(huán)節(jié)對(duì)保障國家糧食安全作了中長期的系統(tǒng)規(guī)劃，但也僅限于規(guī)劃綱要和指導(dǎo)性意見，沒有走到法律層面，因而缺乏法律權(quán)威，不具有法律效力，難以對(duì)國家糧食安全起到法律層面的保障作用。
　　4.分段管理體制和糧食行政管理機(jī)構(gòu)的弱化難以保障糧食安全。現(xiàn)有體制將生產(chǎn)、收購、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、銷售、消費(fèi)和進(jìn)出口等這樣一個(gè)完整的糧食產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行人為分割，授予多個(gè)部門監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)。在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)，至少有農(nóng)業(yè)、工商、價(jià)格、質(zhì)監(jiān)、食監(jiān)等5個(gè)以上監(jiān)管部門，在糧食流通、加工環(huán)節(jié)至少有糧食、工商、衛(wèi)生、價(jià)格等4個(gè)監(jiān)管部門，而在糧食消費(fèi)和進(jìn)出口環(huán)節(jié)則至少有商務(wù)、工商、衛(wèi)生、價(jià)格等4個(gè)監(jiān)管部門。這種分段管理體制客觀上阻礙了行政管理效率的提高，影響了糧食經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全的保障。在糧食流通體制改革推進(jìn)的過程中，浙江、廣東等糧食主銷區(qū)的一些糧食管理機(jī)構(gòu)被撤銷黨委建制或并入其它行政機(jī)關(guān)作為其中一個(gè)部門，實(shí)踐證明這對(duì)糧食工作有一定的影響。
　　5.新形勢(shì)、新技術(shù)對(duì)糧食安全的沖擊急待立法規(guī)范。我國于2001年加入WTO，隨著入世過渡期的結(jié)束和國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，我國糧價(jià)從全球糧食市場的“高地”轉(zhuǎn)為“洼地”，跨國糧商急欲占領(lǐng)我國糧食市場、并購我國糧食企業(yè)，對(duì)國內(nèi)糧食流通、加工企業(yè)造成很大沖擊。糧食是關(guān)系國計(jì)民生的戰(zhàn)略物資，如果國內(nèi)糧企被外資并購和壟斷，將會(huì)影響到我國的糧食安全，也會(huì)對(duì)我國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的自主發(fā)展和民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不容忽視的負(fù)面效應(yīng)。
　　轉(zhuǎn)基因技術(shù)在糧食品種方面的應(yīng)用，一直是備受爭議的話題。目前，轉(zhuǎn)基因糧食的生產(chǎn)安全尚不確定，其導(dǎo)致的環(huán)境后果也無法預(yù)測(cè)，我國更不具備轉(zhuǎn)基因方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。美國目前的法規(guī)是，轉(zhuǎn)基因作物要在空間和時(shí)間上與其他農(nóng)作物分開種植；歐盟出臺(tái)了嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)基因食品的新法規(guī)，歐洲絕大多數(shù)國家不種植或禁止種植轉(zhuǎn)基因作物；俄羅斯嚴(yán)禁種植轉(zhuǎn)基因作物；日本對(duì)轉(zhuǎn)基因作物實(shí)行嚴(yán)格管理和慎重對(duì)待，禁止進(jìn)口美國轉(zhuǎn)基因大米。如果轉(zhuǎn)基因技術(shù)被應(yīng)用于我國糧食生產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)可能難以估量。
　　三、糧食安全立法建議
　　1.借鑒國外糧食安全法律保障的成功經(jīng)驗(yàn)。在利用法律保障糧食安全方面，世界各國都高度重視國家糧食安全，采取不同措施保護(hù)本國糧食安全，不少國家遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在我國前面。如：
　　美國是世界上糧食生產(chǎn)最發(fā)達(dá)、最早為糧食立法的國家之一，采取“一攬子”綜合性糧食立法模式，把一些重要問題集中在一個(gè)法律中解決，先后制定大量的糧食法律法規(guī)包括在農(nóng)業(yè)法中并構(gòu)成了農(nóng)業(yè)法的主體和核心。如《美國倉儲(chǔ)法》及《糧食倉儲(chǔ)條例》；《1973年農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》等。
　　加拿大制定有《加拿大谷物法》，以法律形式對(duì)糧食的進(jìn)出口管理和國內(nèi)糧食生產(chǎn)與流通進(jìn)行規(guī)范。
　　日本1995年以《新糧食法》替代執(zhí)行了半個(gè)多世紀(jì)的《糧食管理法》，此外還有《糧食緊急措施法》、《米谷法》、《米谷統(tǒng)制法》，為確保日本的糧食流通提供了法律依據(jù)。
　　這些糧食立法國共同的特點(diǎn)是，根據(jù)自身實(shí)際國情，依靠經(jīng)濟(jì)手段和法律手段并重來發(fā)展糧食生產(chǎn)和增強(qiáng)糧食調(diào)控能力，確保本國糧食安全，而我國主要是依靠政策和行政命令的方式來實(shí)施，它們的立法經(jīng)驗(yàn)和司法實(shí)踐，可以為我國糧食立法提供了有益經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
　　
　　2.與國際規(guī)則慣例有效銜接。中國是一個(gè)糧食大市場，立法必須考慮到世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)和國際上通行規(guī)則的影響。作為WTO成員，中國應(yīng)當(dāng)要有一系列完備的法律規(guī)范去適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則，主動(dòng)遵守國際承諾承擔(dān)應(yīng)盡義務(wù)，加強(qiáng)和完善糧食領(lǐng)域立法，與國（下轉(zhuǎn)第98頁）（上接第95頁）際慣例有效銜接，把行之有效的糧食政策措施上升為法規(guī)規(guī)定，科學(xué)合理規(guī)范各主體的行為與保障合法權(quán)益，由過去那種依賴行政手段、政策來保障糧食安全逐步走向規(guī)范化和制度化，借助穩(wěn)定的法律制度規(guī)范給各類市場主體以穩(wěn)定的預(yù)期，從而有效維護(hù)國家糧食安全。
　　3.整合、修改、清理和補(bǔ)充完善相關(guān)法律法規(guī)。糧食安全保障涉及糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備和消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，也涉及農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)投入、自然資源、人口控制等多方面內(nèi)容，與諸多法律存在交叉，相互間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。所以，應(yīng)在現(xiàn)有糧食安全法律法規(guī)基礎(chǔ)上制定糧食法，并將那些散見于各相關(guān)法律與行政法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)的直接或間接與糧食安全有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行重新整合：吸收現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》、《糧食流通管理?xiàng)l例》和《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等關(guān)于農(nóng)業(yè)、糧食的專門法律法規(guī)的成功經(jīng)驗(yàn)，以此作為糧食立法的主要組成部分；對(duì)其中相沖突的內(nèi)容進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)其不足，修正其失誤；對(duì)涉糧涉農(nóng)法律規(guī)范中已與當(dāng)前時(shí)代背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)的部分進(jìn)行修改或清理；對(duì)涉及糧食安全的一些立法空白進(jìn)行補(bǔ)充和完善。同時(shí)要盡可能使糧食立法內(nèi)容具體，條款界定清晰細(xì)膩，可操作性強(qiáng)。
　　4.強(qiáng)化對(duì)糧食安全的全過程管理。針對(duì)糧食專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，要按照權(quán)責(zé)一致原則，通過糧食立法穩(wěn)定糧食行政管理機(jī)關(guān)的黨政建制，建立以各級(jí)糧食行政主管部門為主的糧食行政監(jiān)督檢查體系，明確糧食行政執(zhí)法主體與糧食管理全過程相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督檢查執(zhí)法權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及處理非法收購糧食、不合格、有毒有害或被污染糧食的行政處罰權(quán)，確保對(duì)糧食安全全過程、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管到位。
　　5.全面規(guī)范轉(zhuǎn)基因糧油和外資企業(yè)對(duì)國內(nèi)糧企并購行為。轉(zhuǎn)基因糧食事關(guān)中國13億人民的健康福祉和生息繁衍，要在糧食立法中建立轉(zhuǎn)基因糧食監(jiān)管機(jī)制，如實(shí)行轉(zhuǎn)基因糧食強(qiáng)制標(biāo)識(shí)、信息公開、應(yīng)急處理和全面監(jiān)控等制度，對(duì)轉(zhuǎn)基因糧食的研究試驗(yàn)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和跟蹤監(jiān)測(cè)，對(duì)生產(chǎn)加工、經(jīng)營銷售等行為實(shí)行最嚴(yán)格的審批制度。鑒于糧食的重要性和不可替代性，如果“舉其十利不能掩其一弊”，國家甚至可以立法禁止轉(zhuǎn)基因糧食的種植和銷售。
　　借鑒西方企業(yè)并購和國內(nèi)其它涉及主權(quán)安全的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域企業(yè)并購的立法經(jīng)驗(yàn)，既制定嚴(yán)密法律進(jìn)行實(shí)體規(guī)范，又對(duì)并購活動(dòng)當(dāng)事人和地方政府及主管部門進(jìn)行程序約束，建立并購申報(bào)登記制度以及法律救濟(jì)制度，使外資并購糧食企業(yè)的監(jiān)管既嚴(yán)密又透明。同時(shí)，采取嚴(yán)格的審批制度和外資的市場準(zhǔn)入等措施，對(duì)外資并購進(jìn)行嚴(yán)格限制。要加強(qiáng)外資并購監(jiān)管，規(guī)制外商在并購糧食行業(yè)上市公司行為。
　　四、對(duì)《糧食法》基本框架的初步設(shè)想
　　1.《糧食法》立法宗旨。《糧食法》立法宗旨包括：確保國家糧食安全；建立我國與國際規(guī)則接軌的糧食法律法規(guī)，規(guī)范我國糧食經(jīng)濟(jì)市場；服務(wù)三農(nóng)、服務(wù)民生，保護(hù)糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益；規(guī)范政府糧食宏觀調(diào)控行為和行政監(jiān)管行為。
　　2.《糧食法》適用范圍。《糧食法》適用范圍應(yīng)綜合考慮糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和進(jìn)出口貿(mào)易等整個(gè)糧食產(chǎn)業(yè)鏈。
　　3.《糧食法》應(yīng)堅(jiān)持的基本原則?！都Z食法》應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：以國家糧食安全為糧食立法體系建設(shè)的最高準(zhǔn)則；立足國內(nèi)保障糧食基本自給、進(jìn)出口調(diào)劑余缺；國家宏觀調(diào)控下的糧食行政首長負(fù)責(zé)制；在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用；順應(yīng)國內(nèi)外糧食流通形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)，符合國際慣例與大力扶持國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。
　　4.《糧食法》基本內(nèi)容。設(shè)想糧食立法應(yīng)包括以下內(nèi)容：總則；“米袋子”行政首長負(fù)責(zé)制；兩級(jí)總量平衡；糧食宏觀調(diào)控；糧食生產(chǎn)；糧食收購（含進(jìn)口）；糧食銷售（含出口）；糧食儲(chǔ)備；糧食加工和運(yùn)輸；糧食質(zhì)量衛(wèi)生監(jiān)管；糧食統(tǒng)計(jì)；糧食價(jià)格；糧食稅收；糧食市場；糧食預(yù)警與應(yīng)急；糧食安全意識(shí)和責(zé)任；糧食消費(fèi)與節(jié)約用糧；糧食行政執(zhí)法主體及管理權(quán)限；糧食產(chǎn)業(yè)支持；法律責(zé)任；附則。
　　五、結(jié)語
　　中國應(yīng)當(dāng)確立以法律來保障糧食安全的理念，把政府對(duì)糧食經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)與管理納入到法治軌道上來，以法律來防范和控制各類糧食風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到確保國家糧食安全的目的。糧食立法勢(shì)