國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”研究述評

石杰琳，李 賢

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

伴隨互聯(lián)網(wǎng)的普及和信息技術(shù)的發(fā)展，公民政治參與有了新的途徑。網(wǎng)絡(luò)政治參與是借助現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)而興起的一種嶄新的公民參與形態(tài)。多年來，已有豐富研究成果探討中國政治參與的現(xiàn)實(shí)制度安排、行政過程中公民參與的制度實(shí)踐問題，而網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”則是一個(gè)新的論題，它緣于人們對網(wǎng)絡(luò)公民參與無序性、有效性的省思。2011年，《我國網(wǎng)絡(luò)政治參與制度化何以可能》[1]的文章較早涉入本論題，之后與此相關(guān)的研究散見于涉及網(wǎng)絡(luò)公民參與的不同主題中，而專注于網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的系統(tǒng)研究很少?？梢哉f，無論從網(wǎng)絡(luò)政治參與的有序性、有效性角度考量，還是對現(xiàn)實(shí)空間公民參與“制度化”的補(bǔ)充和呼應(yīng)角度考慮，網(wǎng)絡(luò)公民政治參與“制度化”建設(shè)都是必然的趨勢。尤其是黨的十六大之后，“擴(kuò)大人民有序政治參與”成為我國民主政治建設(shè)的一個(gè)重要議題。那么，近年來國內(nèi)學(xué)界有關(guān)網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”的研究進(jìn)展如何、拓展進(jìn)路在哪里？學(xué)界對這一論題的關(guān)注不僅是推進(jìn)深化理論研究的需要，而且對于網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)和借鑒意義。

一、網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”研究的現(xiàn)狀

盡管目前國內(nèi)聚焦于網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的專題研究成果有限，但我們從諸多有關(guān)網(wǎng)絡(luò)公民參與的主題研究中“捕捉”到了涉及網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的豐富“信息”，本節(jié)從以下3個(gè)部分反映這個(gè)方面的研究進(jìn)展。

(一)對網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的多維認(rèn)知

多維認(rèn)知，意指關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的多維度認(rèn)識和見解，它包括“制度化”的蘊(yùn)意、必要性、積極作用和動(dòng)力、理論工具、障礙因素、建設(shè)路徑等層面。

1.網(wǎng)絡(luò)公民政治參與及“制度化”蘊(yùn)意

網(wǎng)絡(luò)公民參與是公民政治參與的拓展，在國外的研究較早，后工業(yè)社會(huì)理論、第三次浪潮理論、大趨勢理論、知識社會(huì)理論等給中國學(xué)者開展網(wǎng)絡(luò)政治參與研究予以很大的啟發(fā)。在國內(nèi)，1999年學(xué)者劉文富、顧麗梅率先提出“網(wǎng)絡(luò)政治學(xué)”概念，并對此概念的要素和內(nèi)涵進(jìn)行了解釋[2]。其后，一些學(xué)者對“網(wǎng)絡(luò)政治參與”概念做了概括，認(rèn)為它是指政治參與主體利用網(wǎng)絡(luò)作為傳遞信息的平臺(tái)，直接或間接地影響政治決策及政治行為的活動(dòng)[3]。也有學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)政治參與也存在非法與合法、體制外與體制內(nèi)等形式的區(qū)別，網(wǎng)絡(luò)言語表達(dá)為主要行為方式[4]。另外一些學(xué)者研究指出，作為公民網(wǎng)絡(luò)參與水平評判的兩個(gè)維度是有序性和有效性[5]。公民網(wǎng)絡(luò)參與的有序性，是指公民及其團(tuán)體在既定的政治系統(tǒng)框架內(nèi)使用合法和理性形式，借助制度化渠道有序參與政治生活、影響公共決策及其權(quán)力運(yùn)行的政治行為[6]；而有效性，則指公民通過網(wǎng)絡(luò)參與有關(guān)公共事務(wù)的政府決策活動(dòng)，并能對政府行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。這里的實(shí)質(zhì)影響是指政府對公眾意見有所回應(yīng)[7]，公民參與的有效程度是衡量參與質(zhì)量的重要指標(biāo)[8]。

關(guān)于“制度化”，有學(xué)者指出，政治參與制度化，就是公民政治參與實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、合法化、程序化，其內(nèi)容具體包括主體、渠道及其客體的制度化[9]。制度產(chǎn)生只是制度化的起點(diǎn)，制度運(yùn)行和存續(xù)才是制度化的關(guān)鍵，而約束性和復(fù)制性是制度化的規(guī)定性要素[10]。還有研究從制度建構(gòu)、制度認(rèn)同方面闡釋“制度化”，其中，制度建構(gòu)包括規(guī)制性維度和規(guī)范性維度，強(qiáng)調(diào)制度本身的完整性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，而制度認(rèn)同體現(xiàn)為認(rèn)知性維度，強(qiáng)調(diào)公民對制度規(guī)則的內(nèi)化[11]。

2.網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的必要性、積極作用和動(dòng)力

對于網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的必要性，多數(shù)研究首先考慮的是對參與主體公民非理性言行的約束。正如學(xué)者所言，網(wǎng)絡(luò)政治參與存在著無序和“群體極化”現(xiàn)象，非制度化是網(wǎng)絡(luò)政治參與的最大陷阱[12]，而避免陷阱的有效路徑就是“制度化”[13]?！爸贫然庇兄谝?guī)范網(wǎng)絡(luò)公民參與言行，網(wǎng)絡(luò)參與離不開技術(shù)，但必須配備制度[14]。有研究強(qiáng)調(diào)，為了引導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與有序性和有效性，需推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)參與的制度進(jìn)程，形成穩(wěn)定有效的行為預(yù)期，是否具有法定的參與渠道、法定渠道，是否有清晰的運(yùn)行機(jī)制，成為能否有序參與的路徑關(guān)鍵[5]。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的積極作用，研究者認(rèn)為，從公民的角度，網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”有利于更好地保障公民個(gè)人權(quán)益, 規(guī)范公民的政治意識和政治行為方式。因此，建立一個(gè)完善的網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制，無論從保障人民群眾的政治權(quán)利、還是從擴(kuò)大公眾有序參與著眼，都是一種迫切需求[14]。從政府的角度，治理風(fēng)險(xiǎn)疊出倒逼政府提升制度化應(yīng)對危機(jī)的能力，而政府實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管會(huì)直接影響公眾參與行為的發(fā)生和形式選擇。當(dāng)公眾看重網(wǎng)絡(luò)規(guī)制時(shí)，就會(huì)減少制度外參與的意愿，自覺通過制度內(nèi)渠道開展政治參與活動(dòng)[15]。有學(xué)者指出，要提高政治制度化水平，增強(qiáng)政治參與主體與客體互動(dòng)的可預(yù)期性，降低某些非制度化手段對網(wǎng)絡(luò)參與的非程序化調(diào)控，思路之一就是將個(gè)體行為、政府行政和政治制度建設(shè)等納入法制化軌道[16]。

談及網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的動(dòng)力，有學(xué)者認(rèn)為，參與是需要?jiǎng)恿︱?qū)動(dòng)的，對公民參與必須有制度化的可持續(xù)性途徑，而不能依賴領(lǐng)導(dǎo)的偏好[17]。公眾參與的動(dòng)力與取得的參與效果呈正相關(guān)，倘若沒有條件實(shí)施參與，特別是參與沒有什么效果，公眾自然失去參與的動(dòng)力[18]。這里的參與條件或是強(qiáng)制性的法律，或是規(guī)章制度，公民的參與熱情需要這種參與條件作保障，不然便會(huì)失去動(dòng)力。比如，當(dāng)政府積極回應(yīng)民眾意見時(shí)，民眾更情愿通過制度內(nèi)渠道向管理部門表達(dá)訴求或反映問題，以有序參與方式影響議程的設(shè)置。

3.論證網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”的理論工具

塞繆爾·亨廷頓關(guān)于政治制度化、政治秩序與公民參與之間關(guān)系的理論，是研究者使用較多的分析工具。它揭示了處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家，隨著政治參與的劇增，吸納與整合參與要求的政治體系的制度化水平必須一并提高，才能夠保證政治發(fā)展與社會(huì)秩序穩(wěn)定同步；否則，失去控制的政治參與必然導(dǎo)致政治動(dòng)亂[19]。這一理論有助于闡釋過度的、無序的政治參與，包括網(wǎng)絡(luò)政治參與，在缺乏有效政治制度規(guī)范的情況下會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩。

勒龐的“群體心理”理論在分析參與主體的非理性言行時(shí)也常被運(yùn)用。這一理論認(rèn)為，人群聚集時(shí)的行為本質(zhì)上不同于人的個(gè)體行為，群體具有輕信、沖動(dòng)、偏執(zhí)與情緒夸張等弱點(diǎn)[20]。此理論對于網(wǎng)絡(luò)民眾參與中非理性、失范行為具有解釋力。有研究認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)空間的隱蔽性、虛擬性和瞬間集聚性，使得網(wǎng)絡(luò)群體的非理性言行比現(xiàn)實(shí)空間更易發(fā)生，加上人的從眾心理，極易偏離社會(huì)主流倫理價(jià)值，發(fā)生參與無序和失范，破壞社會(huì)穩(wěn)定，因此，網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”首當(dāng)其沖被視為對參與主體非理性言語行為的制度性規(guī)制。

還有學(xué)者將新制度主義作為論證網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的理論基礎(chǔ)。在新制度主義那里，制度決定行為者的行為偏好、選擇范圍及行動(dòng)能力。沒有制度，個(gè)體理性就會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境，一旦制度確立，就可為特定社會(huì)化過程中的行為者提供某種內(nèi)在化的“行為規(guī)范”和認(rèn)知模板[21]。新制度主義不僅強(qiáng)調(diào)制度塑造人們的行為，而且指出制度影響決策的制定及其效果，它關(guān)于決策行為及其結(jié)果與制度影響力之間的相關(guān)性，為解釋政府決策模式的改變提供了理論邏輯。基于此，研究者認(rèn)為，新制度主義為闡釋政府行政行為的規(guī)范性、程序性提供了指引，也為論證網(wǎng)絡(luò)公民參與公共決策“制度化”論題提供了啟悟。

另有研究運(yùn)用哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的非規(guī)范性和非正式性體現(xiàn)了鮮明的非制度化特征，但是網(wǎng)絡(luò)空間的“眾聲喧嘩”形態(tài)并不排斥網(wǎng)民有序、理性地制度化參與[13]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，哈貝馬斯所說的“公共領(lǐng)域”除對任何人任何話題開放外，還有一點(diǎn)，就是“公共領(lǐng)域”的討論必須是理性和批判性的，由此說，制度化保障不可或缺[22]。

4.公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的障礙因素

影響網(wǎng)絡(luò)公眾參與“制度化”實(shí)現(xiàn)的因素比較復(fù)雜，但現(xiàn)有研究對影響“制度化”的因素分析薄弱，大多是討論制約公民網(wǎng)絡(luò)參與的障礙因素，當(dāng)然這也有助于對“制度化”制約因素的理解。比如，認(rèn)為網(wǎng)民政治參與心態(tài)不成熟、參政經(jīng)驗(yàn)不豐富、參與能力和素質(zhì)有待提高，其實(shí)這不但影響公民網(wǎng)絡(luò)參與的持續(xù)性，而且阻礙“制度化”建設(shè)及其有效運(yùn)行。從政府的角度，有研究認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)政治參與制度的創(chuàng)立會(huì)觸動(dòng)公務(wù)人員原有的決策權(quán)力，因而制度化進(jìn)程可能受阻。也有研究偏重于網(wǎng)絡(luò)法規(guī)本身，認(rèn)為我國網(wǎng)絡(luò)立法仍然處于起步階段，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)公眾參與的法律制度相對滯后。盡管近年來我國網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)已取得較大進(jìn)展，但仍存在一些問題，比如立法程序缺乏民主參與，網(wǎng)絡(luò)法規(guī)的反饋渠道不完善等[23]。還有學(xué)者從政治文化、信息技術(shù)的相互作用中討論網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的障礙因素，認(rèn)為如果公眾認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)規(guī)制限制了自身權(quán)力或者認(rèn)為政府回應(yīng)僅流于形式、制造政績時(shí)，則會(huì)對網(wǎng)絡(luò)規(guī)制管理持負(fù)面態(tài)度；如果公眾對官方電子政務(wù)平臺(tái)不信任時(shí)，也會(huì)影響公民進(jìn)行制度內(nèi)網(wǎng)絡(luò)政治參與的熱情[15]。

5.網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的建設(shè)路徑

關(guān)于建設(shè)路徑的探討涉及多個(gè)方面，既有直接路徑，也有間接途徑，涉及網(wǎng)絡(luò)問政主體制度化、制度規(guī)定網(wǎng)絡(luò)公民參與權(quán)利，建立政府回應(yīng)制度、溝通機(jī)制，以及完善政府信息公開制度、平臺(tái)建設(shè)制度化，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)注冊制度建設(shè)等。

直接路徑上，汪玉凱認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)問政制度化，首先要解決黨政機(jī)關(guān)和公職官員對互聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)屬性和特征的認(rèn)識，消除一些偏見，把需要網(wǎng)絡(luò)問政的議題、形式、時(shí)間等通過制度化形式確定下來，借助網(wǎng)絡(luò)問政形式引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論的健康發(fā)展，并及時(shí)向民眾反饋政府改進(jìn)和吸納的情況[24]。為保障公眾的有效參與，應(yīng)該對網(wǎng)絡(luò)參與的內(nèi)容以及如何進(jìn)入正式?jīng)Q策議程等做出明晰的規(guī)定[14]。地方政府尤其應(yīng)提供制度化的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)渠道，及時(shí)回應(yīng)網(wǎng)民合理的訴求，避免網(wǎng)民求告無門之下鋌而走險(xiǎn)[25]。也有學(xué)者指出，政府積極回應(yīng)關(guān)系到公民參與的熱情，應(yīng)完善官員回應(yīng)機(jī)制，在回應(yīng)主體、方式、時(shí)間、程序等方面進(jìn)行制度化設(shè)計(jì)，提高公民網(wǎng)絡(luò)參與的效能感和積極性，以體現(xiàn)對網(wǎng)民政治參與意愿與行為的尊重[26]。

間接路徑上，完善政府信息公開制度和建立有利于網(wǎng)絡(luò)公眾參與的制度化平臺(tái)。有學(xué)者指出，信息公開制度需要建立健全政府網(wǎng)站信息公開的主體、方式、時(shí)限、內(nèi)容、監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，增強(qiáng)信息發(fā)布的時(shí)效性和規(guī)范性[27]。至于網(wǎng)絡(luò)公眾參與平臺(tái)，普遍認(rèn)為，應(yīng)充分發(fā)揮政府門戶網(wǎng)站的官民互動(dòng)功能，設(shè)立公眾留言板、網(wǎng)上咨詢等欄目，作為公民利益表達(dá)和政府收集民意的途徑。還可通過網(wǎng)絡(luò)媒體的其他平臺(tái)，比如微博等，充分吸納公民參與。有學(xué)者主張，在網(wǎng)絡(luò)政治參與中加強(qiáng)注冊制度建設(shè)，進(jìn)行必要的網(wǎng)絡(luò)身份認(rèn)證，這既可保證網(wǎng)民基本政治權(quán)利的實(shí)施，又可抑制網(wǎng)絡(luò)參與中的消極乃至破壞性效應(yīng)，保障公民網(wǎng)絡(luò)參與活動(dòng)合法、有序地進(jìn)行[28]。

(二)對電子政府場域公民參與“制度化”的研究

電子政府，對內(nèi)表征為政府部門辦公自動(dòng)化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化；對外則體現(xiàn)為政府與公民(包括企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人)的互動(dòng)。因此，電子政府自然成為考察公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的一個(gè)重要場域。

1.電子政府的民主參與功能

電子政府是公民網(wǎng)絡(luò)參與的一個(gè)重要場域。學(xué)者卓越認(rèn)為，電子政府與電子政務(wù)的區(qū)別，不但體現(xiàn)在電子政府的電子化和工作領(lǐng)域更廣，還體現(xiàn)在電子政府是在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上，超越政府服務(wù)的范疇，實(shí)現(xiàn)民主化政治[29]。電子政府通過擴(kuò)大公眾的政治參與來增強(qiáng)權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，是公民參政的有效渠道，是政務(wù)公開的重要形式；有利于促進(jìn)直接政治參與，塑造參與型的現(xiàn)代公民[30]。電子政府的功能除政務(wù)信息公開、在線提供服務(wù)外，還是民主參與的平臺(tái)。

2.電子政府場域公眾參與的“制度化”缺失問題

現(xiàn)階段，公民可以借助的網(wǎng)絡(luò)參與方式，一是政府網(wǎng)站和政務(wù)論壇，二是“兩微一端”(指政務(wù)微博、微信公眾號和政務(wù)客戶端)，三是網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查，即政府部門了解公眾意見的問卷調(diào)查[31]。有學(xué)者認(rèn)為，電子政府場域制約公眾參與的因素主要有三方面：外部環(huán)境、政府和民眾。除當(dāng)前公眾參與程度偏低、參與效果不令人滿意、政府網(wǎng)站建設(shè)不理想等影響電子政府場域公民參與外，外部環(huán)境特別是制度缺失是一個(gè)重要的因素。有研究指出，政策過程中公民有序參與的制度環(huán)境，是指公民有序參與公共政策制定、執(zhí)行和評估所面臨的憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等制度層面的外在情況和條件。總的說來，我國憲法、法律、行政法規(guī)和規(guī)章等對公民有序參與都有所涉及，但對公民有序參與的程序、范圍、救濟(jì)辦法等尚未做出具體、可操作的規(guī)定[8]。事實(shí)上，公眾的參與效果不佳、政府對公眾的意見反饋和回應(yīng)差，也與網(wǎng)絡(luò)公民參與的“制度化”欠缺密切相關(guān)。公民網(wǎng)絡(luò)政策參與涉及公眾與政府兩個(gè)主體，二者的互動(dòng)是一個(gè)持續(xù)的過程，其中包括公眾的參與度、政府的回應(yīng)度和二者的互動(dòng)度，構(gòu)成“參與-互動(dòng)”效應(yīng)，互動(dòng)程度越高，說明網(wǎng)絡(luò)溝通的“制度化”程度越好[13]。

(三)以特定群體為研究對象的網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”問題

有學(xué)者以制度為核心分析變量，將農(nóng)民群體的網(wǎng)絡(luò)政治參與納入到新制度主義政治學(xué)的分析范式中，認(rèn)為農(nóng)民群體容易采取非制度化的參與方式解決問題，提出從政治文化創(chuàng)建、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用以及參與制度創(chuàng)新等路徑來推進(jìn)農(nóng)民網(wǎng)絡(luò)參與的制度化建設(shè)[32]。另有學(xué)者對青年群體網(wǎng)絡(luò)參與狀況進(jìn)行探討，針對當(dāng)代青年網(wǎng)絡(luò)政治參與中不能客觀看待問題、言行易偏激，提出了相應(yīng)對策，首要的就是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)政治參與制度化，建立和完善網(wǎng)絡(luò)政治參與的相關(guān)法律法規(guī)，明確網(wǎng)民的權(quán)利和責(zé)任，同時(shí)以法的形式明確政府的責(zé)任及規(guī)范政府的行為[33]。

二、網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”研究的進(jìn)展評析

通過梳理目前國內(nèi)學(xué)界涉及公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”論題的研究現(xiàn)狀，雖然研究成果零散，但有關(guān)“制度化”的必要性、積極作用、動(dòng)力、障礙因素及其建設(shè)路徑的探討已有諸多涉及。這里我們對研究進(jìn)展進(jìn)行評析、特別是揭示研究現(xiàn)狀之不足。

(一)“制度化”意涵偏重對公民參與主體的行為約束，而對政府的責(zé)任研究偏弱

互聯(lián)網(wǎng)的隱蔽性、虛擬性，極易發(fā)生政治參與主體的非理性言行，為避免無序參與帶來的危害，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)制度規(guī)制參與個(gè)體言語行為的重要性，指出要用有效的制度安排來干預(yù)和規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公民參與，迫使行為主體調(diào)整其不當(dāng)行為。盡管也有研究涉及“以法的形式明確政府的責(zé)任及規(guī)范政府的行為”或?qū)⒕W(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”與提高國家政治制度化水平聯(lián)系在一起，但總的說來，對保障網(wǎng)絡(luò)公民參與的一個(gè)關(guān)鍵因素，即政府主體的責(zé)任研究偏弱。換言之，目前對網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”的研究，大多是以約束網(wǎng)絡(luò)政治參與主體公民的行為失控為出發(fā)點(diǎn)的，較少探究政府部門有責(zé)任保障公民網(wǎng)絡(luò)參與的權(quán)利以及“制度化”對于政府行政行為的形塑作用，這顯然不是對網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”意涵的全面理解和把握。也有學(xué)者指出，當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)立法更多側(cè)重于管理目的，忽視對網(wǎng)絡(luò)參與主體權(quán)利的保護(hù)[34]。因此，制度約束公民網(wǎng)絡(luò)參與的言行僅是“制度化”的效能之一，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)“制度化”對政府公共決策行為的規(guī)范，即公共決策須“問政于民”，保障公民網(wǎng)絡(luò)參與的權(quán)利。為此，就需要對政府的決策責(zé)任予以制度化規(guī)定，為網(wǎng)絡(luò)問政的常態(tài)化、程序化提供保證。

(二)關(guān)注電子政府場域的官民互動(dòng)，而對公民參與公共決策的“制度化”研究不足

電子政府是網(wǎng)絡(luò)公民參與的官方渠道，而民主參與是電子政府的三大功能之一，它不僅有助于政府廣泛吸納民意，減少政府決策的失誤，而且還有助于官民互動(dòng)，推進(jìn)公民導(dǎo)向的政務(wù)流程再造。盡管微信、微博等新媒體的應(yīng)用也為官民互動(dòng)增加了途徑選擇，但政府門戶網(wǎng)站作為電子政府的主載體，是官民互動(dòng)不可替代的場域?，F(xiàn)有研究偏重于關(guān)注政府門戶網(wǎng)站政務(wù)信息公開的程度和在線提供服務(wù)的水平，而對民主參與的研究大多限于市長信箱、民主評議、部門投訴的欄目設(shè)置和運(yùn)行狀況，專門聚焦于電子政府場域公民參與公共決策“制度化”的研究并不豐碩。如何使電子政府的民主參與功能充分彰顯，通過“制度化”使政府門戶網(wǎng)站成為政府決策“問政于民”和官民互動(dòng)的主渠道，亟待探究。當(dāng)然，實(shí)踐中電子政府的民主參與功能發(fā)揮不彰有復(fù)雜的因素。研究表明，政策制定過程中，良好的參與制度環(huán)境對公民參與的有效性發(fā)揮著正向功能[8]。

(三)“制度化”雖然在不同主題的研究中被提及，但對網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的路徑研究零散

目前國內(nèi)學(xué)界對網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的討論已取得階段性成果，涉及“制度化”的討論出現(xiàn)在不同主題有關(guān)網(wǎng)絡(luò)公民參與的研究文獻(xiàn)中，但專注于網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的研究成果尚稀少。多數(shù)研究偏重于認(rèn)識和描述現(xiàn)實(shí)中存在的具體問題，而對網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”的系統(tǒng)性、整體性探討不足，因而也難以對“制度化”路徑的各個(gè)層面進(jìn)行全面闡釋。不少研究只是籠統(tǒng)提及公民網(wǎng)絡(luò)參與的“制度化”取向，泛泛而談，缺乏有針對性和可操作性的具體方案。比如，“制度化”需要框定政府行政決策時(shí)哪些議題上必須有公民參與、如何參與，哪些議題上可不必然，這既需要考量決策的質(zhì)量要求，也需要照顧公眾對決策的可接受度，因而不是簡而化之的問題。事實(shí)上，此類問題的復(fù)雜性也是制約公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的因素之一。

(四)側(cè)重于國內(nèi)公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的理論闡釋，忽視對國外網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”經(jīng)驗(yàn)的研究

國內(nèi)學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的研究主要聚焦于中國的社會(huì)背景和現(xiàn)實(shí)存在，而對國外網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的經(jīng)驗(yàn)研究不足。盡管有少數(shù)學(xué)者的研究有所涉及，比如原珂、喬印久提及2009年英國政府為了“網(wǎng)絡(luò)問政”的規(guī)范化發(fā)展，制定和發(fā)布了《政府部門 Twitter使用指南》[35]。孫萍、王秋菊提及英國政府開設(shè)的“電子請?jiān)浮本W(wǎng)，一旦請?jiān)笗?lián)署簽名超過 10萬，就可以獲得進(jìn)入議會(huì)討論的資格[14]。楊福忠也談及英國《咨詢實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》要求咨詢部門盡量在咨詢活動(dòng)結(jié)束后的三個(gè)月內(nèi)公布回復(fù)公眾意見的總結(jié)報(bào)告，對公眾咨詢的每個(gè)問題給予相應(yīng)回復(fù)等[7]。但總體上看，對國外網(wǎng)絡(luò)公民參與先發(fā)國家實(shí)施“制度化”的經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥练此嫉难芯枯^為薄弱。

三、探尋網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”研究的拓展進(jìn)路

前面對研究現(xiàn)狀的梳理及其評析，說明國內(nèi)圍繞網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”論題的研究空間還很大，探尋未來研究的拓展進(jìn)路，不失為對網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”論題關(guān)切的積極回應(yīng)。

(一)全面認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”的蘊(yùn)意

現(xiàn)有研究對網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的蘊(yùn)意理解，偏重于對公民主體網(wǎng)絡(luò)參與言行的約束，相對忽視“制度化”對政府主體行政行為的規(guī)制意義，比如尊重和保障公民網(wǎng)絡(luò)參與的權(quán)利、規(guī)定政府行政行為的規(guī)范性和程序性等；也相對忽視“制度化”本身的邏輯關(guān)系，比如制度設(shè)計(jì)、制度文化等。公民政治參與的研究不僅僅是一個(gè)主體問題，還有政治參與的客體——政治系統(tǒng)和政治參與的環(huán)境要素，只有把這幾方面結(jié)合起來考察，才能對政治參與“制度化”有一個(gè)整體、系統(tǒng)的把握[36]21。深化網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”研究，需要全面領(lǐng)悟網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的蘊(yùn)意，應(yīng)從三個(gè)大層次上來把握，即公民參與主體的行為、政府主體的責(zé)任和制度化建設(shè)本身[37]。鑒于我國政治體制下政府在公民有序參與中起到根本性的作用，政府文化環(huán)境更應(yīng)引起研究者的關(guān)切，其現(xiàn)實(shí)狀況和改進(jìn)路向值得在后續(xù)研究中深入探討[8]。制度建設(shè)則是政治參與“制度化”的研究客體，制度設(shè)計(jì)的原則、設(shè)計(jì)的對象、制度要素的構(gòu)成、制度運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)等幾乎涵蓋了政治參與的各個(gè)領(lǐng)域[36]13。因而，制度建設(shè)本身理所當(dāng)然是網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”內(nèi)涵的重點(diǎn)內(nèi)容。

(二)挖掘影響公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”實(shí)現(xiàn)的深層次因素

現(xiàn)有研究已經(jīng)從政府、公眾、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等方面對網(wǎng)絡(luò)政治參與“制度化”實(shí)現(xiàn)的困境及其原因進(jìn)行了諸多探討，揭示了一些影響“制度化”建設(shè)的因素，而且也程度不同地提出了相應(yīng)的解決辦法。比如，改變政府工作人員對公民網(wǎng)絡(luò)參與的傳統(tǒng)心理認(rèn)知，制度性規(guī)定公共決策中征求民意、回應(yīng)民意及其反饋的程序，提升公民的自覺參與意識和參與能力等。但實(shí)踐中公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”遲遲停留在口號層面難以落地，究竟有什么制約因素？影響“制度化”的內(nèi)生變量、外生變量有哪些，如何共同作用于結(jié)果？電子政府的民主參與功能為何運(yùn)行不彰、公民傾向于網(wǎng)絡(luò)輿論聲浪迫使政府關(guān)注相關(guān)議題？應(yīng)該為公民參與公共決策進(jìn)行哪些機(jī)制建設(shè)和流程安排？在哪些公共政策議題上必須保障公民參與、問政于民？諸如此類，有待學(xué)者們深層次地挖掘。從國家和社會(huì)、政府與公民的關(guān)系以及現(xiàn)代國家建設(shè)的角度去思考網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”問題，這不但是理論研究的深化，也有助于破解實(shí)踐困境。

(三)重視對國外網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”的成功經(jīng)驗(yàn)研究

盡管公民參與的廣度和深度受到各國政治體制、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展水平以及公民網(wǎng)絡(luò)參與能力的直接影響[4]，抑或別國的制度化運(yùn)行環(huán)境也與我國有諸多不同，但不可否認(rèn)，各國在管理技術(shù)、制度功能性和實(shí)踐性方面有相通之處，別國在網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”上的建樹值得我國研究和借鑒。西方國家確有成熟的電子政府系統(tǒng)，公民參與決策的支持系統(tǒng)研發(fā)應(yīng)用也較早，前文中已提及有學(xué)者對英國的公民網(wǎng)絡(luò)參與實(shí)踐及其一些制度規(guī)定做了探討，但是細(xì)化到網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”具體層面的研究還較有限，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)在哪里、教訓(xùn)反思有哪些，尚缺乏深入的研究與分析。其實(shí)，無論先發(fā)國家還是后發(fā)國家，公民網(wǎng)絡(luò)參與的“制度化”需求并無二致。如何借鑒國際上的既有研究成果，將之應(yīng)用到對中國現(xiàn)實(shí)的研究中，是當(dāng)前和未來的重要議題[38]。

(四)拓展網(wǎng)絡(luò)公民政治參與“制度化”的研究方法和理論視角

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對網(wǎng)絡(luò)公民參與“制度化”的研究方法，大多采用規(guī)范研究，主要是探討網(wǎng)絡(luò)公民參與為何要“制度化”、應(yīng)如何“制度化”的問題。研究顯示，雖有學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)參與的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，構(gòu)建出政府網(wǎng)站公眾持續(xù)使用意向的理論模型，也有研究使用調(diào)查數(shù)據(jù)、研究假設(shè)、變量分析對現(xiàn)實(shí)空間政治參與“制度化”進(jìn)行了實(shí)證研究，但是與公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”切題的實(shí)證研究較少。未來伴隨著公民網(wǎng)絡(luò)參與實(shí)踐的開展，需要進(jìn)一步拓展對網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”研究的方法和理論視角，比如經(jīng)驗(yàn)法、功能分析法、比較研究法、制度分析法等。社會(huì)選擇理論不僅是研究集體選擇和偏好加總的基礎(chǔ)理論，也是政治學(xué)形式建模的基石，它通過構(gòu)建抽象的數(shù)理模型研究制度如何將個(gè)人偏好加總為集體的選擇[39]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然盛行于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，但它關(guān)于交易成本、制度變遷等理論闡釋也為政治學(xué)領(lǐng)域的制度研究提供了方法論。一旦公民網(wǎng)絡(luò)參與“制度化”建設(shè)進(jìn)程開啟，自然需要有量化的、實(shí)證的研究來衡量“制度化”的發(fā)展程度以及對制度績效的評估。