行政性信用懲戒中不當(dāng)聯(lián)結(jié)問題研究

王嘉偉

（北京理工大學(xué)，北京，102488）

自2011年7月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》提出建立健全社會(huì)誠信制度以來，從中央部署到各地實(shí)踐，從部分試點(diǎn)到全面鋪開，社會(huì)上下開展了一輪轟轟烈烈的誠信制度建設(shè)運(yùn)動(dòng)。然而，信用懲戒制度在發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，各種各樣的黑名單也呈現(xiàn)出野蠻生長的態(tài)勢，很多做法與依法治國的理念和現(xiàn)行法律相背離。目前，各級(jí)政府、各部門都在制定失信懲戒規(guī)則，并加強(qiáng)不同部門之間的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，使失信行為者“一處失信，處處受限”。社會(huì)信用體系建設(shè)一方面提高了失信成本，大大加強(qiáng)了對失信人員的威懾力。但另一方面失信懲戒制度構(gòu)建過程中也存在非失信行為被納入懲戒范圍、懲戒措施不當(dāng)擴(kuò)大、失信行為與懲戒措施之間的聯(lián)結(jié)缺乏標(biāo)準(zhǔn)等問題。目前的信用懲戒制度建設(shè)開始逐漸回歸理性，有關(guān)政策文件也已經(jīng)減少了“一處失信，處處受限”類似的表述。2020年11月25日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也提出了要規(guī)范有序開展信用懲戒制度建設(shè)，減少信用懲戒制度的濫用。2020年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》提出要提高社會(huì)信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化水平。目前，國務(wù)院各部門正對各級(jí)各類失信懲戒措施開展集中清理，并制定失信懲戒措施清單。制定統(tǒng)一的社會(huì)信用法也已被提上日程?？梢钥吹?，行政性信用懲戒建設(shè)中的合法性問題已經(jīng)逐漸引起學(xué)界以及實(shí)務(wù)界的重視。

信用懲戒，也稱失信懲戒、黑名單制度，目前的失信懲戒措施大體涉及五個(gè)層面：市場性懲戒、行業(yè)性懲戒、社會(huì)性懲戒、行政性懲戒、司法性懲戒[1]。行政性信用懲戒是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)規(guī)定所實(shí)施的限制特定失信主體某些權(quán)益的管理措施[2]。不同主體設(shè)立的信用懲戒措施屬于不同的法律關(guān)系，并受不同的部門法調(diào)整。我國的失信懲戒制度更多是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行設(shè)立的，以政策為導(dǎo)向，目前數(shù)量最多、體系最為龐雜的當(dāng)屬行政性黑名單。同時(shí)，行政性信用懲戒制度囊括社會(huì)生活諸多領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在收集有關(guān)公共事務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的能力方面有著天然的優(yōu)勢[3]，并且可以通過信息技術(shù)使各行政機(jī)關(guān)的征信系統(tǒng)互通互聯(lián)，使得聯(lián)合懲戒對相對人的影響范圍遠(yuǎn)超過私主體、社會(huì)組織、司法機(jī)關(guān)設(shè)立的黑名單。但行政黑名單制度擴(kuò)張背后是行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有人擔(dān)憂，它在現(xiàn)代社會(huì)生活中的不斷推進(jìn)可能成為“數(shù)字利維坦”，給公民依據(jù)信用狀況劃分等級(jí)并區(qū)別對待，減損公民個(gè)人的權(quán)利與自由。隨著行政性信用懲戒對社會(huì)的影響日益深入，對其進(jìn)行規(guī)制也顯得愈發(fā)必要。

當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)對失信懲戒的法治化問題展開了研究，如信用懲戒制度的運(yùn)行機(jī)理、失信懲戒的類型化等，也有學(xué)者對不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則這一法律原則進(jìn)行過研究，但鮮有學(xué)者關(guān)注失信懲戒中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)象并將不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則應(yīng)用于失信懲戒制度的構(gòu)建過程中。本文將從不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則出發(fā)，分析目前失信懲戒制度中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)象與其成因，并從不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的角度探索行政性信用懲戒的規(guī)制路徑。

一、不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的內(nèi)涵與判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則的內(nèi)涵

不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則（Kopplungsverbot）最早起源于德國行政法，并且后來為我國臺(tái)灣地區(qū)的行政法所借鑒。在不同的著作中還有禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)、搭附禁止、相關(guān)性之要求、聯(lián)結(jié)負(fù)擔(dān)禁止原則等稱謂。黃異教授將其概括為：“人民的義務(wù)與行政機(jī)關(guān)的義務(wù)”有事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性，所謂事實(shí)上的關(guān)聯(lián)性“是指人民的義務(wù)與行政機(jī)關(guān)的義務(wù)應(yīng)涉及同一事項(xiàng)?！盵4]李建良教授將其定義為：“行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力、從事行政活動(dòng)，不得將不具事理上無關(guān)的事項(xiàng)與所采取的措施或決定相互結(jié)合。尤其是行政機(jī)關(guān)對人民課以一定的義務(wù)、負(fù)擔(dān)、或造成人民的其他不利益時(shí)，其采取的手段與所欲求的目的之間，必須具有合理的連結(jié)關(guān)系?！盵5]

我國大陸行政法還未普遍接受這一理論，僅有少量文獻(xiàn)對其進(jìn)行過研究。我國行政法學(xué)上與之最相近的概念是比例原則、平等原則，但三者之間也存在一定的區(qū)別。不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則、比例原則及平等原則有所重疊但各有側(cè)重，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則要求行政機(jī)關(guān)在做出具體的行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)的因素，而不得將不相關(guān)的因素納入考量。在不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則、比例原則與平等原則三者的適用順序上，應(yīng)優(yōu)先使用不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則進(jìn)行判斷，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則關(guān)注的是“能否”的定性問題，平等原則關(guān)注的是不同主體的同等與差異問題，比例原則則關(guān)注手段的程度問題。即對一個(gè)行政行為的合法性考量，首先看是否違背了不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止，然后才要討論聯(lián)結(jié)后是否妥當(dāng)、必要及合乎比例[6]。不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則是基于行政的目的與實(shí)施手段對應(yīng)性的考慮。這一原則是出于考慮人民與國家的地位并不完全平等，國家如可無限制地結(jié)合各種“武器”對付人民，則人民將毫無招架之力[7]。不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則，旨在防止國家機(jī)關(guān)權(quán)力濫用，在大部制改革與政府間數(shù)據(jù)共享的背景下，政府權(quán)力將變得更為強(qiáng)大，利用這一原則對其進(jìn)行合法性審查具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）不當(dāng)聯(lián)結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

判斷不同行為之間的聯(lián)結(jié)是否正當(dāng)?shù)囊粋€(gè)標(biāo)準(zhǔn)即是看所聯(lián)結(jié)的各行為的目的是否相同，如果所聯(lián)結(jié)的各行為的目的相同，那么則屬正當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)。在亞里士多德看來，公正意味著給予人們所應(yīng)得的東西。公正是目的論的，對于權(quán)利的界定要求我們弄明白所討論的社會(huì)行為的目的[8]。對于不同的行政行為來說，也內(nèi)含著不同的目的。舉例來說，行政確認(rèn)的目的在于使當(dāng)事人的法律地位和權(quán)利義務(wù)明確化，增強(qiáng)該行為的確定性，是對已經(jīng)形成的權(quán)利和義務(wù)加以某種形式的認(rèn)可[9]。行政給付的目的在于保障人民的“最低生活水準(zhǔn)”[10]。如果將失信懲戒措施與行政確認(rèn)、行政給付相關(guān)聯(lián)，則很難屬于正當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)，因?yàn)樾姓_認(rèn)、行政給付的目的并不關(guān)涉行政相對人的信用狀況，信用懲戒措施關(guān)聯(lián)不包含此種目的的行政行為有違不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則。相反，如果將失信行為與特定行政獎(jiǎng)勵(lì)行為相關(guān)聯(lián)，則屬于正當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)，因?yàn)樾姓?jiǎng)勵(lì)包含著對一個(gè)公民品德的評價(jià)，行政獎(jiǎng)勵(lì)行為應(yīng)當(dāng)考慮公民的信用情況，信用懲戒限制公民獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利具有合法性。臺(tái)灣地區(qū)最高行政法院“九十年度判字第一七〇四號(hào)”判決罰款未繳清拒絕發(fā)給行車執(zhí)照有悖不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則，其判決也暗含以不同行政行為的目的作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，其判決中寫到“汽車行車執(zhí)照須在一定期限內(nèi)換發(fā)，主要目的在于掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質(zhì)進(jìn)而維護(hù)人民生命、身體、財(cái)產(chǎn)法益；而罰款不繳納涉及者為行政秩序罰之執(zhí)行問題，故換發(fā)汽車行車執(zhí)照，與汽車所有人違規(guī)罰款未清繳，欠缺實(shí)質(zhì)上之關(guān)聯(lián)，故二者不得相互聯(lián)結(jié)，道路交通安全規(guī)則第八條有關(guān)罰款繳清后始得發(fā)給行車執(zhí)照之規(guī)定，有?！划?dāng)聯(lián)結(jié)禁止’原則?！?/p>

二、行政性信用懲戒中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)象

眾多熱點(diǎn)新聞的背后也反映出社會(huì)公眾對行政性信用懲戒中的不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)象的關(guān)注，普通公眾僅僅憑感覺認(rèn)為這樣的做法不合理，但卻難以說出具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)這樣的“理”抽象在法律上即是禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)。通過觀察現(xiàn)有的不同層級(jí)的失信懲戒制度文本，可以發(fā)現(xiàn)目前行政性信用懲戒中存在如下不當(dāng)聯(lián)結(jié)現(xiàn)象。

（一）信用懲戒范圍不斷擴(kuò)大

對于什么是失信行為，學(xué)界并未形成一致的觀點(diǎn)。且由于缺少制度的頂層設(shè)計(jì)，立法實(shí)際上仍處于“地方立法試驗(yàn)”階段?？疾煨庞脩徒湓谖覈臍v史，可以看到信用信息在中國最先應(yīng)用的領(lǐng)域是在金融領(lǐng)域。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善和信用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交易中的信息不對稱而引發(fā)的交易風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)重，由此產(chǎn)生了專門的第三方機(jī)構(gòu)收集交易過程中的各種信用信息，對外提供專業(yè)化的征信服務(wù)，后逐步為銀行業(yè)所采用。2013年，為了破解“執(zhí)行難”，促使被執(zhí)行人自覺履行生效法律文書確定的義務(wù)、推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)[11]，最高人民法院制定并發(fā)布了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》，取得了良好的效果，法院判決的權(quán)威大大增強(qiáng)，有效解決了“執(zhí)行難”的問題。后失信懲戒制度為社會(huì)各機(jī)關(guān)、各部門所廣泛采用。但“失信”的概念模糊，缺乏明確的規(guī)范，導(dǎo)致失信懲戒的范圍不斷擴(kuò)大。信用是一個(gè)綜合性的概念，具有道德屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和法律屬性[12]。然而，各地的信用懲戒規(guī)范文本卻將違反道德、紀(jì)律、法律的行為都納入失信行為的范疇，失信行為的概念有泛化的趨勢。失信懲戒的行為類型愈發(fā)廣泛，大到排放污水、申請經(jīng)濟(jì)適用房提供虛假材料，小到隨地吐痰、行人違反道路交通信號(hào)燈通行?？傮w來說，現(xiàn)行的信用懲戒規(guī)范文本對于失信行為的界定過于寬泛，使得很多可以通過道德譴責(zé)、紀(jì)律約束解決的行為都被納入失信的范圍，部分本可以通過警告、罰款、扣分等行政處罰手段一次性處理的行為卻要通過納入個(gè)人信用信息來實(shí)現(xiàn)“長期治理”，“失信行為”的范圍正不斷擴(kuò)大。

（二）信用懲戒措施不斷增多

目前的懲戒措施具有跨領(lǐng)域、跨部門、綜合性的特征。信用懲戒措施涉及聲譽(yù)、資格乃至人身自由，涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)事項(xiàng)，并且懲戒措施經(jīng)常與行政獎(jiǎng)勵(lì)，行政給付、行政許可、行政監(jiān)督檢查等行政行為相關(guān)聯(lián)。隨著“一處失信，處處受限”政策的推進(jìn)，將會(huì)有更多分屬不同政府部門的懲戒措施加入進(jìn)來形成“天羅地網(wǎng)”。橫向的部門聯(lián)合和縱向的上下統(tǒng)籌使得公民將面臨一個(gè)權(quán)力更加集中、執(zhí)法力量更加強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)關(guān)。失信懲戒措施就其內(nèi)容而言大致可以分為失信記錄、自由限制、資格限制或剝奪、聲譽(yù)不利、重點(diǎn)監(jiān)管、提醒告誡等六類[13]。筆者認(rèn)為，失信記錄、聲譽(yù)不利與重點(diǎn)監(jiān)管符合失信懲戒制度的目的，其體現(xiàn)了信用的屬性，也屬于行政機(jī)關(guān)可以自由裁量的范圍，因而具有合法性。但自由限制、資格剝奪限制措施的采用應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，其中部分措施并未體現(xiàn)信用屬性，而更多是為了突出懲罰性，部分措施也超越了設(shè)定主體本身的職權(quán)范圍，變相設(shè)定了更為嚴(yán)厲的行政處罰。

（三）失信行為與懲戒措施之間的聯(lián)結(jié)缺乏標(biāo)準(zhǔn)

通過歸納目前各種的信用懲戒文件，可以將其實(shí)施方式大致分為兩類，一種是“具體行為+懲戒措施”模式，即規(guī)定特定的失信行為對應(yīng)特定的懲戒措施。另一種是“積分制”模式，即通過對不同的失信行為賦分，按照積分實(shí)施不同層次的懲戒措施。一般來說，“具體行為+懲戒措施”模式容易辨別其所懲戒的行為與懲戒措施之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，“在申請保障性住房過程中提交虛假材料被列入黑名單后五年內(nèi)不得再次申請”很容易判斷失信行為所直接導(dǎo)致的懲戒后果，而積分制模式下由于失信行為的混合，不容易識(shí)別失信行為與懲戒措施之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系。從司法審查的角度來講也很難進(jìn)行操作，因?yàn)槭判袨榕c懲戒措施跨越了不同的社會(huì)領(lǐng)域以及執(zhí)法機(jī)關(guān)，涉及不同的行政行為，并共同作用導(dǎo)致某一懲戒后果，很難進(jìn)行針對某一特定行政行為的審查。

跨部門、跨領(lǐng)域、跨事項(xiàng)的行政行為相聯(lián)結(jié)應(yīng)當(dāng)考慮不同行為的目的，尤其應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待。國家發(fā)展改革委等31個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于對婚姻登記嚴(yán)重失信當(dāng)事人開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》規(guī)定婚姻登記中的嚴(yán)重失信當(dāng)事人限制補(bǔ)貼性資金支持；婚姻登記嚴(yán)重失信當(dāng)事人為企業(yè)法定代表人（負(fù)責(zé)人）、負(fù)責(zé)關(guān)務(wù)的高級(jí)管理人員、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人時(shí)，在企業(yè)申請海關(guān)認(rèn)證企業(yè)時(shí)，不予通過。懲戒措施橫跨了多個(gè)領(lǐng)域、事項(xiàng)，公民在受到信用懲戒后應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)成了難題，因?yàn)槁?lián)結(jié)了兩個(gè)或多個(gè)事項(xiàng)而難以判斷要起訴的對象，聯(lián)合部門之間可能會(huì)出現(xiàn)推諉的情況，這都給相對人的救濟(jì)增加了障礙。

三、行政性信用懲戒不當(dāng)聯(lián)結(jié)的成因

信用懲戒的設(shè)置背景是與我國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革密不可分的，隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的單位制解體，費(fèi)孝通筆下的熟人社會(huì)也漸漸向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)的成員高度地分散化、原子化，市民社會(huì)的力量正在加速形成，社會(huì)逐漸由高度分散化的個(gè)體組成，人員的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，社會(huì)控制的難度逐漸加大[14]。傳統(tǒng)的社會(huì)評價(jià)及道德評價(jià)機(jī)制的作用在逐步削減，以國家強(qiáng)制力為保障的信用體系建設(shè)成為一個(gè)日益重要的話題。觀察各地各級(jí)的信用懲戒文本，可以看到設(shè)立信用懲戒機(jī)制的一個(gè)重要目的即是提高失信成本，發(fā)揮懲戒作用。然而在大部制改革以及政府間數(shù)據(jù)共享機(jī)制建立的背景下，政策執(zhí)行存在偏離，信用懲戒的懲罰功能有矯枉過正之嫌。

（一）過度強(qiáng)調(diào)信用懲戒的懲罰功能

建立失信懲戒制度，一方面是為了克服信息溝通機(jī)制上的障礙，降低信息收集的成本，另一方面也是為了警示失信人員、發(fā)揮懲罰作用，使失信人員“一處違法，處處受限”。但是過分強(qiáng)調(diào)其懲罰作用，不正當(dāng)?shù)剡B接懲戒措施與其他行政行為，將行政相對人的其他合法權(quán)利作為“籌碼”，不利于行政相對人的保護(hù)。公法上設(shè)立的信用懲戒尤其應(yīng)受到法律的嚴(yán)格約束，強(qiáng)有力的懲戒手段需要以其合法性、合理性為前提，并且需要完善的設(shè)立及救濟(jì)程序。行政性信用懲戒也需要保持謙抑性，需要與其失信行為的性質(zhì)以及嚴(yán)重程度相對應(yīng)，以防止懲戒措施的畸重。需要理清信用懲戒與其他行政的處罰手段之間的關(guān)系，而非粗暴執(zhí)法、為了達(dá)到行政目的而肆意動(dòng)用其他行政手段，這也是依法行政的應(yīng)有之義。

（二）大部制改革及政府部門間的數(shù)據(jù)共享

隨著國家機(jī)構(gòu)的大部制改革以及技術(shù)賦能下政府各部門實(shí)現(xiàn)信息共享，各政府部門“共治”的局面正在形成，以前分散的各政府職能部門將漸漸地成為“鐵板一塊”。在信息化時(shí)代下，行政相對人正以更加透明的姿態(tài)呈現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的面前。這種治理格局，既能夠?qū)崿F(xiàn)行政權(quán)力的高效行使，也給行政相對人的權(quán)利保護(hù)提出了挑戰(zhàn)，使行政相對人的權(quán)利保護(hù)成為一個(gè)更迫切的問題。大部制改革及政府部門間的數(shù)據(jù)共享為信用懲戒權(quán)力濫用提供了技術(shù)上、現(xiàn)實(shí)上的可能性。隨著大部制改革的推進(jìn)，各行政權(quán)力的運(yùn)用將更加步調(diào)一致，為聯(lián)合懲戒提供了組織上的保障，大部制改革有利于節(jié)約行政成本，能夠綜合有效運(yùn)用多種處罰手段，但更應(yīng)當(dāng)審慎運(yùn)用懲戒手段，防范權(quán)力集中造成的不良后果，為公民的自由權(quán)利留下空間。

（三）政策執(zhí)行過程中的偏離

在當(dāng)代行政國家，行政權(quán)力介入廣泛的社會(huì)事務(wù)，對公民權(quán)利產(chǎn)生直接的影響。我國的社會(huì)信用體系建設(shè)帶有明顯的政策主導(dǎo)特征，這既給各地的政策創(chuàng)新提供了空間，也造成各地政策執(zhí)行不統(tǒng)一、與現(xiàn)行法律相背離的問題。在政策由上到下的傳導(dǎo)過程中，難免會(huì)有失真的情況。由于不同層級(jí)的政府部門存在著信息不對稱，政策執(zhí)行過程中難免會(huì)發(fā)生偏離。同時(shí)，社會(huì)信用體系建設(shè)中的基本問題尚未澄清，對失信行為的概念，懲戒措施的標(biāo)準(zhǔn)類型、救濟(jì)途徑等學(xué)界也并未形成共識(shí)[15]。各地的盲目創(chuàng)新甚至突破了法律的邊界，且針對各種各樣的懲戒措施缺乏明確的救濟(jì)手段。使得制度的創(chuàng)新既取得了有益的經(jīng)驗(yàn)，也付出了巨大的代價(jià)。

四、解決行政性信用懲戒不當(dāng)聯(lián)結(jié)問題的路徑

2020年7月1日起試行的《南京市社會(huì)信用條例》首次歸納確立關(guān)聯(lián)原則，其第四十二條第一款規(guī)定：“社會(huì)信用懲戒措施的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)與社會(huì)信用主體違法、違約行為的性質(zhì)和領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)?！毙庞脩徒渲械牟划?dāng)聯(lián)結(jié)問題開始得到了越來越多的關(guān)注。失信黑名單的設(shè)立本身就是一個(gè)矛盾的問題，要真正加強(qiáng)信用懲戒的威懾力，必然以剝奪或者限制失信人員的權(quán)利為前提。但對失信主體權(quán)利的限制又必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，失信懲戒作為對行政相對人影響日益擴(kuò)大的一種處罰手段，尤其是在現(xiàn)在信息化高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下，更應(yīng)當(dāng)受到這一原則的審視。在我國現(xiàn)行的法律制度下，應(yīng)當(dāng)明確失信懲戒的范圍，明確失信行為與懲戒措施之間的聯(lián)結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，應(yīng)當(dāng)限縮懲戒對象、采用“具體行為+懲戒措施”的設(shè)定模式、限制不同目的行政行為的聯(lián)結(jié)、厘清失信懲戒與其他行政處罰的關(guān)系，既提高失信成本，又不至于不受限制地?cái)U(kuò)大，以期失信懲戒制度能夠更好地發(fā)揮作用。

（一）限縮懲戒對象

責(zé)任自負(fù)原則是指凡是實(shí)施了違法行為或違約行為的人，應(yīng)當(dāng)對自己的違法行為或違約行為負(fù)責(zé)，必須獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，不能讓沒有違法行為或違約行為的人承擔(dān)法律責(zé)任，防止株連或變相株連[16]。世界法治的發(fā)展，就是一個(gè)向理性主義、個(gè)人主義不斷演化的過程，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則是禁止株連、責(zé)任自負(fù)原則演化的最高成果。在人類的法治文明進(jìn)化中，從株連到罪責(zé)自負(fù)，從連帶責(zé)任到個(gè)人責(zé)任，乃是人類法治文明的成果。在奴隸社會(huì)和封建專制時(shí)代，統(tǒng)治階級(jí)為了維持自身的統(tǒng)治，不惜對勞動(dòng)人民實(shí)施殘暴的鎮(zhèn)壓措施，體現(xiàn)株連原則的連坐制度最為典型。

隨著主體意識(shí)的覺醒，人們主張個(gè)人的獨(dú)立自主，封建統(tǒng)治下的“連坐”“保甲”制度也被歷史所淘汰。然而，在信用懲戒領(lǐng)域，這種“連坐”現(xiàn)象正在抬頭。信用評價(jià)僅僅是針對個(gè)人的一種評價(jià)，一個(gè)人缺乏誠信很難推斷出他的子女也缺乏誠信，即使從社會(huì)學(xué)上來說這一點(diǎn)是成立的，法律上也不能進(jìn)行此種“有罪推定”。所以，失信懲戒措施的效力應(yīng)僅僅及于失信人本人，而不能僅僅為了懲戒的目的而無限擴(kuò)大懲戒的范圍。尤其是在涉及公共行政職能時(shí)更是如此，不能僅僅因?yàn)楦改甘哦∠优娜雽W(xué)資格、取消其參加公務(wù)員考試的資格，此與現(xiàn)代法治文明相背離。

（二）采用“具體行為+懲戒措施”的設(shè)定模式

“具體行為+懲戒措施”的設(shè)定模式，讓具體的失信行為與以懲戒措施相關(guān)聯(lián)，更能夠凸顯其目的的關(guān)聯(lián)性，行政相對人可以明晰具體行為的法律后果，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)也可以進(jìn)行有針對性的審查，以實(shí)現(xiàn)對相對人的權(quán)利救濟(jì)。

而積分制模糊了具體的失信行為與懲戒后果之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，因?yàn)槠鋺徒浯胧┦菍σ粋€(gè)人“綜合信用情況”的考量，因此對此種模式下的關(guān)聯(lián)性法律很難進(jìn)行技術(shù)性的判斷，在具體的實(shí)現(xiàn)上也存在困難。如此繁雜的積分事項(xiàng)，需要龐大的國家機(jī)器，耗費(fèi)巨大的人力物力去進(jìn)行評價(jià)，顯然不符合成本收益分析。同時(shí)，依據(jù)分?jǐn)?shù)給個(gè)人的信用進(jìn)行評價(jià)，并依據(jù)不同的信用等級(jí)提供有差別的公共服務(wù)，難免會(huì)給公民打上“三六九等”的標(biāo)簽而產(chǎn)生變相歧視，同時(shí)有違行政法上的平等原則。

（三）限制不同目的行政行為的聯(lián)結(jié)

福利國家觀念的興起，要求政府承擔(dān)起積極的社會(huì)救助的責(zé)任，我國《憲法》也明確了公民的物質(zhì)幫助權(quán)。從行政給付的概念以及國家的相關(guān)立法中，我們很難看出行政給付包含著對公民的道德評價(jià)，其并不意味著對守信公民的褒獎(jiǎng)。行政給付所要判斷的依據(jù)是公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，而非與特定公民的誠信品質(zhì)相關(guān)聯(lián)。信用懲戒制度的設(shè)立目的是提升失信行為人的違法成本，督促其自覺履行義務(wù)，回歸正常的社會(huì)秩序。提高失信行為人的違法成本，必然意味著對違法行為人權(quán)利的限制或增加其負(fù)擔(dān)。但對其負(fù)擔(dān)的增加并不是無限度的，部分行政違法完全可以通過其他行政處罰去實(shí)現(xiàn)，而非都倚賴于信用懲戒。在有其他手段可以采取時(shí)，不能將其他無關(guān)聯(lián)的政府服務(wù)都納入懲戒措施之中。要讓道德上不誠信的行為用道德去評價(jià)，法律上的事情歸法律去評價(jià)。而并非讓違反道德、紀(jì)律的行為去限制公民公法上的權(quán)利，這會(huì)導(dǎo)致違反不同規(guī)范之間后果的錯(cuò)位。只有在道德上的失信上升到法律的高度，才可動(dòng)用法律對其進(jìn)行規(guī)制。

（四）厘清信用懲戒與其他行政處罰的關(guān)系

應(yīng)當(dāng)明確懲戒手段與行政處罰措施之間的關(guān)系，只有在懲戒手段是實(shí)現(xiàn)懲戒目的的最優(yōu)、或唯一方法時(shí)才可使用。在有其他行政處罰方法時(shí)，比如罰款，警告、吊銷營業(yè)執(zhí)照等手段足以實(shí)現(xiàn)目的時(shí)，就不必動(dòng)用信用懲戒。越來越強(qiáng)有力的聯(lián)合信用懲戒具有強(qiáng)大的威懾作用，行政機(jī)關(guān)也樂于采用。但是應(yīng)當(dāng)看到不同行政處罰手段具有不同的嚴(yán)厲性。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、特點(diǎn)，決定采取特定的行政處罰措施，而并非將任何行為都打上失信的標(biāo)簽。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮不同處罰手段的協(xié)同治理作用，針對不同的違法行為作出不同處罰。

社會(huì)信用方面的立法項(xiàng)目已經(jīng)列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，有關(guān)單位正在牽頭研究起草法律草案。誠信社會(huì)建設(shè)需要行政性信用懲戒制度的建立，但是應(yīng)當(dāng)在法治的前提下開展，而非過度依賴政策性文件。聯(lián)合懲戒與技術(shù)賦能使得行政機(jī)關(guān)與行政相對人的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，擴(kuò)大懲戒范圍、不當(dāng)聯(lián)結(jié)懲戒對象、不當(dāng)聯(lián)結(jié)懲戒措施是目前行政性信用懲戒制度中存在的問題，不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則為我們提供了審查此類的問題的一個(gè)路徑。行政性信用懲戒應(yīng)遵循謙抑性原則，“一處失信，處處受限”可以作為一個(gè)形象的口號(hào)，但是不能上升到法律的高度。否則，會(huì)導(dǎo)致對相對人合法權(quán)益的保障不足。堅(jiān)持不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則，縮小行政性信用懲戒的打擊面和處理面，才能有效保護(hù)公民的合法權(quán)益，走向國家治理的現(xiàn)代化和法治化。