PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的有效性探究

楊永霞

（內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗財(cái)政國庫支付中心，內(nèi)蒙古 阿拉善 735400）

近年來，政府與社會(huì)資本合作模式成為各地區(qū)發(fā)展的重要策略，這一模式可以有效提高地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率與質(zhì)量，還可以保證在制度優(yōu)化的同時(shí)，降低參與建設(shè)單位的風(fēng)險(xiǎn)。然而，PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些問題，如模式運(yùn)行常會(huì)受到各種外界因素的影響。文章對(duì)我國PPP模式的發(fā)展、存在的問題以及解決方案進(jìn)行總結(jié)分析，以提高該模式應(yīng)用的合理性，并保證地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠滿足社會(huì)發(fā)展需要。

一、我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國家宏觀經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式都發(fā)生了翻天覆地的變化。但在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，一些新的挑戰(zhàn)也接踵而至。因此，在當(dāng)前國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，我國各地區(qū)亟須重視經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行，這樣才能確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和民生改善。首先，要保證能夠補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域建設(shè)資金缺口，借助PPP模式，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目推向社會(huì)資本市場(chǎng)；其次，要在發(fā)展中提升公共資源利用效率，同時(shí)減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；最后，為滿足科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的需要，地區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)通常需要基于長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略考量，若要確保區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)注重社會(huì)資本的合理引入。

（二）投融資體制改革背景

對(duì)社會(huì)資本和政府合作模式展開總結(jié)和分析，可以發(fā)現(xiàn)這一模式適應(yīng)當(dāng)前我國金融體制環(huán)境，PPP模式的應(yīng)用可以將社會(huì)資本更好地引入公共投資領(lǐng)域，同時(shí)解決公共服務(wù)在發(fā)展中遇到的融資難、融資貴等問題。李克強(qiáng)總理曾在兩會(huì)上明確指出，要在增加公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮出政策性金融和開發(fā)性金融的作用以及相對(duì)應(yīng)的部署要求。另外，我國還出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，旨在對(duì)金融行業(yè)進(jìn)行調(diào)整，從而為社會(huì)資本和政府的合作創(chuàng)造良好環(huán)境，為各個(gè)項(xiàng)目的順利開展提供良好保障。當(dāng)下，國務(wù)院也推出了與創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本相關(guān)的文案，其中多次提及政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目等內(nèi)容。因此，各地區(qū)在發(fā)展中不僅要提升對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式的重視度，推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且要實(shí)現(xiàn)投資主體個(gè)性化和多元化，并確保政府與市場(chǎng)之間處于良性關(guān)系，使政府職能于發(fā)展中轉(zhuǎn)變，充分展現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源配置起到的作用。

二、當(dāng)前PPP模式在我國的推廣應(yīng)用中存在的問題

（一）PPP模式法律風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式進(jìn)行總結(jié)分析能夠確定，這一模式背后的合同體系十分龐雜，其中最重要的當(dāng)屬授權(quán)協(xié)議，這是簽訂PPP合同與其他協(xié)議的根本。因此，在深化落實(shí)PPP模式的背景下，須結(jié)合實(shí)際情況制定相應(yīng)的法律體系，以確保社會(huì)資本和政府相關(guān)合作項(xiàng)目能夠順利開展、有序推進(jìn)。然而，在實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)議屬性定義不規(guī)范的情況，在明確合同的法律屬性時(shí)也經(jīng)常出現(xiàn)民事與行政區(qū)別不清晰等問題。因此，要真正實(shí)現(xiàn)共贏就需要結(jié)合實(shí)際情況明確法律條款，合理規(guī)避相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)尊重雙方的意見，避免在實(shí)際合作中出現(xiàn)合同不規(guī)范或某些條款存在瑕疵導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加的情況。只有這樣才能保證政府與社會(huì)資本合作模式順利推進(jìn)，推動(dòng)政府與社會(huì)資本合作長久穩(wěn)定發(fā)展。

（二）PPP模式主體履約風(fēng)險(xiǎn)

在政府與社會(huì)資本合作的模式中，須重視政府與社會(huì)資本的履約風(fēng)險(xiǎn)問題，只有這樣才能保證政府與社會(huì)資本的合作長遠(yuǎn)有序地進(jìn)行下去。PPP模式下的主體履約風(fēng)險(xiǎn)首先包括政府方的履約風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在信用方面。一些地區(qū)的政府部門經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)過度使用協(xié)定權(quán)力、決策程序不規(guī)范、信息公開不及時(shí)等問題，導(dǎo)致合作項(xiàng)目的推進(jìn)受到不同程度的影響，甚至直接影響社會(huì)資本的投資計(jì)劃。不僅如此，政府部門在工作中出現(xiàn)的隨意調(diào)整項(xiàng)目管理?xiàng)l款、言行不一、朝令夕改等現(xiàn)象在政府部門人員換屆時(shí)尤為明顯，致使社會(huì)資本在與政府部門合作時(shí)如履薄冰，在項(xiàng)目建設(shè)中通過刻意延緩工期等方式降低政府部門出現(xiàn)履約風(fēng)險(xiǎn)的概率。其次是社會(huì)資本方面的履約風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府部門決定了項(xiàng)目能否成功落地，而社會(huì)資本決定了項(xiàng)目能否順利實(shí)施。

三、破解PPP模式在市場(chǎng)應(yīng)用中面臨的問題

（一）強(qiáng)化制度改革，彰顯社會(huì)資本在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的作用

在開展實(shí)際工作的過程中，想要提升社會(huì)資本和政府之間的合作質(zhì)量和效率，并將項(xiàng)目?jī)r(jià)值充分展現(xiàn)出來，需要依靠政府與社會(huì)資本合作模式對(duì)投融資體制進(jìn)行改革。例如，在發(fā)展中以信用融資體制為主體，將其轉(zhuǎn)換為項(xiàng)目融資體制，不僅能夠提升融資效率，而且能有效預(yù)防融資風(fēng)險(xiǎn)。改革的目的就是將以政府為主體的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)資本為主體的運(yùn)行模式，借此調(diào)整債務(wù)主體，進(jìn)而優(yōu)化政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，減輕項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，在這一過程中，要依靠政策落實(shí)政府部門釋放財(cái)政紅利，保證公共財(cái)政的可持續(xù)性。因此，在當(dāng)前的社會(huì)背景下，有關(guān)部門要結(jié)合實(shí)際情況強(qiáng)化制度改革，保證可以在政府與社會(huì)資本合作的過程中將社會(huì)資本的地位展現(xiàn)出來，充分發(fā)揮其在國家建設(shè)和落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的作用，使兩者建立平等的合作關(guān)系。在制度建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)努力開拓市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)，大大提高民營資本的參與意愿，同時(shí)還要給予民營資本鼓勵(lì)，令其在參與PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，能夠積極創(chuàng)新技術(shù)和管理方式，以此提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力。

要特別指出的是，在強(qiáng)化制度改革的同時(shí)，應(yīng)提升對(duì)地方政府的重視度，分析其執(zhí)行力。其中，PPP模式的實(shí)施對(duì)我國相關(guān)行業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)、管理體制等提出了較高的要求，政府各級(jí)部門尤其是地方政府應(yīng)對(duì)PPP模式的優(yōu)勢(shì)有充分的認(rèn)識(shí)，熟練掌握PPP模式的應(yīng)用方式，避免以單純解決資金問題為目的引入該模式。同時(shí)，地方政府在落實(shí)相關(guān)制度、機(jī)制的過程中，要重視內(nèi)部協(xié)同合作，嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)行政流程，充分提高行政效率與實(shí)際操作能力，并公開選擇社會(huì)資本。此外，地方政府要定期公示財(cái)政承受能力相關(guān)指標(biāo)，將PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息定期披露出來，包括監(jiān)管信息和項(xiàng)目具體情況等，這樣便能切實(shí)調(diào)動(dòng)起社會(huì)資本的參與性和積極性，提高社會(huì)資本參與的積極性。

（二）強(qiáng)化重諾履約機(jī)制，建立社會(huì)資本正常退出機(jī)制

近幾年，我國有關(guān)部門十分關(guān)注政府與社會(huì)資本合作模式下的退出機(jī)制設(shè)計(jì)，國務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部均在不同階段的文件中提到過PPP項(xiàng)目退出路徑等實(shí)施綱領(lǐng)，但在政策落實(shí)過程中仍存在一些問題，因此需要進(jìn)一步以社會(huì)資本正常化退出為中心，制定相關(guān)機(jī)制。首先，在發(fā)展過程中需要探索建立以特定形式為主的政府與社會(huì)資本合作產(chǎn)權(quán)交易中心，并利用確認(rèn)運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓流通等方式，幫助社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)安全退出；其次，還可以通過政府指導(dǎo)的方式，組織社會(huì)資本參與地區(qū)股權(quán)交易市場(chǎng)，如資產(chǎn)證券、新三板等，以此保證其在運(yùn)行不受影響的同時(shí)實(shí)現(xiàn)低成本退出；最后，在PPP模式準(zhǔn)備階段，政府部門須同社會(huì)資本基于合同條款制定具體的退出機(jī)制，這樣既可以保證雙方能夠認(rèn)真履約，又可以保證項(xiàng)目運(yùn)營的合理性，從而確保社會(huì)資本在區(qū)域建設(shè)中發(fā)揮理想作用。

例如，公路的建設(shè)以《公路法》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，可以將其劃分為政府還貸型公路和經(jīng)營型公路兩種類型，前者是由相關(guān)部門建設(shè)的收費(fèi)公路，后者則是由政府受讓或民間經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的收費(fèi)公路。要確保重諾履約機(jī)制、社會(huì)資本退出機(jī)制的完全落實(shí)，首先要合理劃分兩個(gè)原有類型的收費(fèi)公路屬性，其次要明確公路建設(shè)涉及的政府與社會(huì)資本的責(zé)任、義務(wù)，并對(duì)存在的糾紛和矛盾點(diǎn)進(jìn)行有效預(yù)防，只有這樣才能發(fā)揮好PPP模式在建設(shè)中的作用?？梢?，退出機(jī)制本質(zhì)上需要建立在屬性、責(zé)任、義務(wù)劃分良好以及糾紛、矛盾有效預(yù)防的基礎(chǔ)上，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)重諾履約，并確保社會(huì)資本的正常退出。

另外，在強(qiáng)化重諾履約機(jī)制和社會(huì)資本正常退出機(jī)制的同時(shí)，相關(guān)部門還應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)資本方核心能力的建設(shè)。因?yàn)镻PP模式涉及項(xiàng)目運(yùn)作的全流程，所以其需要具備良好的運(yùn)作能力，同時(shí)其也對(duì)社會(huì)資本本身提出了較高的要求。首先，在合作的過程中要指導(dǎo)社會(huì)資本方強(qiáng)化自身的技術(shù)建設(shè)，并借助技術(shù)整合等方式，不斷提升自身的核心專業(yè)技術(shù)，提升社會(huì)資本實(shí)際運(yùn)營效率；其次，要指導(dǎo)社會(huì)資本加強(qiáng)對(duì)人員、技術(shù)的引進(jìn)，并強(qiáng)化其項(xiàng)目策劃能力、資源整合能力及專業(yè)運(yùn)作能力等；最后，在合作的過程中，相關(guān)部門應(yīng)通過多方聯(lián)合的方式，發(fā)揮資源、資質(zhì)優(yōu)勢(shì)，并降低相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，即通過共同合作和共享收益的方式，確保項(xiàng)目自身的整體質(zhì)量。

（三）完善PPP模式的立法和監(jiān)管

PPP模式本質(zhì)上還具有兩個(gè)特殊性，首先是項(xiàng)目的特殊性，PPP模式下的項(xiàng)目本質(zhì)上關(guān)乎國計(jì)民生，其次為合作雙方的特殊性，一方為具有公權(quán)力的政府，另一方則為私營的社會(huì)資本，兩個(gè)特殊性的影響很容易導(dǎo)致主體履約風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。早在2004年，國外便有研究指出可提前預(yù)判PPP項(xiàng)目中存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，各參與方應(yīng)盡量識(shí)別、分析風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，這樣可以做到系統(tǒng)地防范風(fēng)險(xiǎn)。因而，在宏觀層面要注意制度層面的建設(shè)，基層方面則應(yīng)嘗試建立有效風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，以此增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，并使其效力充分發(fā)揮。基于PPP模式的主體履約風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門應(yīng)推動(dòng)PPP領(lǐng)域的立法進(jìn)展，確切的立法有助于降低主體履約風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)，并給予社會(huì)資本穩(wěn)定的預(yù)期同強(qiáng)烈的信心。而在推動(dòng)立法工作開展的過程中，還應(yīng)注意加強(qiáng)監(jiān)管工作，明確社會(huì)資本和政府之間的合作項(xiàng)目，建立公示制度。

1995年之前，PPP政策尚未出臺(tái)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目基本均由政府投資，且由國有企業(yè)實(shí)施，這導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)、效率低下等問題的出現(xiàn)。其中，監(jiān)管工作無法貼合實(shí)際需要是導(dǎo)致此類問題發(fā)生的因素之一。所以，監(jiān)管制度本身會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和項(xiàng)目雙方起到制約作用，可以對(duì)項(xiàng)目落實(shí)過程中可能出現(xiàn)的問題、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控。因此，可以積極推動(dòng)監(jiān)管工作的開展，定期公示相關(guān)合作項(xiàng)目的相關(guān)信息，包括合作進(jìn)度和實(shí)際運(yùn)行情況等，接受相關(guān)人員和部門的公開監(jiān)督。同時(shí)要降低主體履約風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，僅依靠單一主體進(jìn)行監(jiān)管并不能完全實(shí)現(xiàn)實(shí)際目標(biāo)?；诖耍蓪⒈O(jiān)管對(duì)象進(jìn)一步延展到整個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、非營利組織等社會(huì)結(jié)構(gòu)中，這樣便可以充分體現(xiàn)監(jiān)管工作的第三方優(yōu)勢(shì)，并且通過公示、第三方監(jiān)管的方式，充分體現(xiàn)監(jiān)管的社會(huì)化、多元化，從而適時(shí)降低法律風(fēng)險(xiǎn)、履約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。最后，PPP模式使商業(yè)銀行發(fā)展擁有了廣闊的前景，基于此，加大金融支持力度便成為PPP模式合理運(yùn)營的重要支撐。因此，商業(yè)銀行可通過項(xiàng)目融資、并購貸款、理財(cái)資管業(yè)務(wù)等參與PPP項(xiàng)目，充分體現(xiàn)出PPP項(xiàng)目的個(gè)性化和多元化。同時(shí)，應(yīng)在現(xiàn)有金融支持的基礎(chǔ)上，將該項(xiàng)目的長期性體現(xiàn)出來，合理調(diào)節(jié)資管計(jì)劃和理財(cái)產(chǎn)品之間的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作的過程中，應(yīng)致力于解決融資方式單一與融資難度較大的問題，在推進(jìn)PPP項(xiàng)目開展的同時(shí)，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，引入市場(chǎng)化機(jī)制，并采用資產(chǎn)證券化融資，還可以通過發(fā)行公司債等方式，實(shí)現(xiàn)多元化融資，以此豐富融資選擇的方式，最大限度降低融資成本。

四、結(jié)語

不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前社會(huì)與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，政府與社會(huì)資本合作模式的應(yīng)用確實(shí)能為地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來多方面的幫助，但在實(shí)際操作中，這一模式仍面臨諸多問題。因此在今后的發(fā)展建設(shè)中，各地區(qū)不僅要結(jié)合實(shí)際情況制訂相應(yīng)的發(fā)展計(jì)劃，而且應(yīng)結(jié)合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況作出合理可行的規(guī)劃。最重要的是，有關(guān)部門在發(fā)展中須將眼光放長遠(yuǎn)，通過優(yōu)化體制機(jī)制進(jìn)一步提升政府與社會(huì)資本合作模式應(yīng)用的合理性，并構(gòu)建出規(guī)范的法律保障環(huán)境，進(jìn)而全面推動(dòng)我國政府與社會(huì)資本合作模式長久穩(wěn)定運(yùn)行。