《政府會計制度》背景下高校會計核算問題與建議

潘云霞 湖南文理學院財務(wù)處

引言

高校的會計體系，在《政府會計制度》頒布實施前，經(jīng)過了從初建發(fā)展階段到累積發(fā)展階段，到改革發(fā)展階段，再到淡出階段的快速發(fā)展過程。為滿足高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的需求，1998年，財政部門制定了《高等學校會計制度（試行）》，對高校的會計體系作出了具體規(guī)定。但由于預算體制改革的不斷深入，高校收入來源渠道日趨多樣化，收入支出規(guī)模日趨擴大化、業(yè)務(wù)日趨復雜化，為了高校能應對外界環(huán)境條件的改變，2013 年財政部門再次修改了《高等學校會計制度》。此次修改更充分體現(xiàn)了政府部門著力改善會計信息質(zhì)量的財稅機構(gòu)改革要求，社會也開始關(guān)注高校的財政狀況。黨在十八屆三中會議上明確提出，各級政府的財務(wù)人員都必須撰寫以權(quán)責發(fā)生制為基本的政府部門綜合財務(wù)報告。而當前各個政府部門仍主要為收付實現(xiàn)制，根本無法達到政府部門綜合財務(wù)報告的編制要求，并且在政府部門體制下各種財務(wù)體系相互共存，各個行業(yè)之間的綜合財務(wù)報告又由于成本核算口徑不統(tǒng)一而沒有可比性，這樣就極大影響了政府部門的財務(wù)報告的準確性。在這種現(xiàn)實情況下，財政部門制定了新版的《政府會計制度》，于2019 年1月1日起施行，政府會計改革駛?cè)胝杰壍馈?/p>

一、初步成效

總體來看，各高校推進《政府會計制度》實施的長效工作機制已經(jīng)建立，會計系統(tǒng)的軟件也及時更新，資產(chǎn)清查等工作不斷推進，高校的會計核算工作以及財務(wù)管理水平得到有效提高。具體成效主要包括以下三點：

一是會計核算信息質(zhì)量得到了有效提高。通過對會計核算情況的分析，高校執(zhí)行新準則制度使財務(wù)狀況和預算執(zhí)行情況得到了較充分的反映，所產(chǎn)生的會計信息內(nèi)容更加準確完整，為高校的內(nèi)部管理，為編制政府綜合財務(wù)報表奠定了堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

二是逐步摸清了資產(chǎn)負債的“家底”。學校通過政府會計改革較好地進行了原有數(shù)據(jù)與現(xiàn)有數(shù)據(jù)之間的交換、學校固定資產(chǎn)核實、往來款項分析、基建對賬等工作，處理了學校大量的歷史遺留問題，并逐步明晰了學校固定資產(chǎn)取得、運用與維修管理等工作的權(quán)責主體，使學校結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)據(jù)更為精確。

三是進一步推動了財務(wù)管理水平的提高。這些院校抓住了推行新體制的契機，重新整合了財務(wù)要求和原來的工作流程，并更加健全了有關(guān)管理制度，進一步提升了財務(wù)預決算、內(nèi)部控制和工作績效水平。

二、存在的問題及原因

（一）會計信息系統(tǒng)功能優(yōu)化整合不到位

按照國家及省級統(tǒng)一部署要求，高校對會計核算系統(tǒng)進行了更新改造，基本能夠滿足《政府會計制度》會計核算要求。但學校財務(wù)管理信息化系統(tǒng)之間沒有實現(xiàn)高效整合，不同部門各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間相互獨立，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，導致服務(wù)質(zhì)量欠佳、管理效率偏低，這種狀況與財務(wù)管理信息化的初衷和目標不符，不能扭轉(zhuǎn)政府會計改革給會計人員增加工作量的局面。

原因分析：一是財務(wù)、資產(chǎn)、科研、人事、教務(wù)、學工等相關(guān)職能部門的信息管理系統(tǒng)由不同的軟件公司開發(fā)，系統(tǒng)及其模塊分散，整合難度較大。二是高校系統(tǒng)中可能存在些“懶政怠政”因素，不同部門間的數(shù)據(jù)不能得到共享，跨部門、跨系統(tǒng)會計數(shù)據(jù)無法整合在一起。三是個別高校缺乏頂層設(shè)計和需求溝通，造成部分業(yè)務(wù)無法實現(xiàn)自動記賬，從而會計核算工作效率和會計信息質(zhì)量無法得到有效提高。

（二）會計實務(wù)疑難點仍舊存在

《政府會計制度》施行已有三年時間，但高校會計核算實務(wù)中仍存在不少的疑問和難點。舉例說明：一是應收未收學生欠費情況、納入專戶管理的非稅收入超預算繳納部分未記賬進行反映，導致財務(wù)報表信息不完整，形成賬外資產(chǎn)。二是固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、壞賬準備計提等典型的權(quán)責發(fā)生制業(yè)務(wù)的處理，理解不到位，執(zhí)行力不強。三是特殊資產(chǎn)入賬價值方面，除接受捐贈的物資和無法確認成本的盤盈物資可以按名義金額計量外，其他資產(chǎn)不應以名義價值入賬。高校行業(yè)特殊，原制度下暫按名義價值1元登記入賬的資產(chǎn)，因目前缺乏統(tǒng)一可參考執(zhí)行的政策依據(jù)或行業(yè)規(guī)范，入賬價值的確認存在一定困難。四是在高校會計實務(wù)中，不同學科對應較多的科研項目，科研項目種類繁雜，這種情況下，科研收入的應收和預收情況更加繁雜，致使會計人員無法區(qū)分，科研活動的特殊性導致合同完成進度難以準確合理計量，從而致使科研收入的精準計算和對外披露上還有所缺陷。綜上，高校科研收入確認與計量的客觀性、準確性難以保證，進而產(chǎn)生高?？蒲泻怂闩c管理中債權(quán)和債務(wù)核算不明朗、科研收入披露不清晰等問題。

原因分析：一是《政府會計制度》本身難以覆蓋學校所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項，若學校實際業(yè)務(wù)與制度中規(guī)定的通用處理方法和原則不盡一致，高校會計工作人員就需要利用專業(yè)知識進行判斷，因此在專業(yè)素養(yǎng)上對會計提出了更高的要求。二是資產(chǎn)管理與會計核算不配套，賬實不符，存在“兩張皮”現(xiàn)象，給會計核算帶來許多現(xiàn)實困難。三是科研活動具有探索性、創(chuàng)造性、不確定性等特征，因此對科研項目進度與價值的研判本身就是一個巨大的挑戰(zhàn)。此外，高校的科研項目還具有種類多樣、經(jīng)費來源廣泛等特點，高?？蒲薪?jīng)費實行項目管理，?？顚Ｓ茫瑥亩M一步提高了科研經(jīng)費管理的標準及會計核算的難度。

（三）財務(wù)人員勝任能力或積極性不足

長期以來，相比企業(yè)單位，高校財務(wù)人員數(shù)量不足、素質(zhì)不高。盡管《政府會計制度》已實施一年，但面臨政府會計核算最重大的一次改革，會計人員仍有不少業(yè)務(wù)無從下手、茫然無措，或主人翁意識不夠，隨意處理，影響了工作的準確率和效率；同時，培訓機會少、實操性不足，有的財務(wù)人員認為《政府會計制度》的執(zhí)行完全是會計核算科的事，缺乏對新制度的了解和掌握，不能很好地為執(zhí)行《政府會計制度》改進工作方式和準確查詢工作所需的相關(guān)會計信息。另外，有的財務(wù)人員存在疲軟心態(tài)、工作主動性不強的現(xiàn)象。

原因分析：一是高校屬于事業(yè)單位，工作較為穩(wěn)定，會計工作人員缺乏持續(xù)進修的主動性。二是因歷史等原因，有的專技崗財務(wù)人員并非科班出身，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)基礎(chǔ)知識，面對政府會計改革的“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告”的新要求，學習新知識較為困難，掌握起來難度較大。三是在高校這類事業(yè)單位，存在不同的用工形式，一部分財務(wù)人員仍然沒有編制，屬于各種形式的合同工，缺乏有效的考評及激勵機制，在業(yè)務(wù)水平的提高上缺乏主觀能動性，處于模仿狀態(tài)，知其然不知其所以然。四是有的財務(wù)人員工作地位與工作內(nèi)容不匹配，工作壓力大，所受關(guān)注不夠。

三、思考和建議

新制度仍處在不斷地變化發(fā)展之中，如何充分將此次改革的效能發(fā)揮到最大，如何順應時勢，將《政府會計制度》落到實處，實現(xiàn)其改革的目標，本文針對以上問題提出以下六方面建議。

（一）優(yōu)化系統(tǒng)，更好地發(fā)揮會計信息化支撐作用

財務(wù)信息化建設(shè)是高校提高財務(wù)管理效率和會計核算準確率的技術(shù)手段，所以，必須牢固樹立“業(yè)財融合”理念，加強財務(wù)信息化建設(shè)。一是各部門協(xié)同配合，打通制度實施機制障礙?！墩畷嬛贫取返膶嵤?，不僅僅是財務(wù)部門的事情，而是牽一發(fā)而動全身的全局性工作，需要部門之間加強配合，協(xié)同落實，梳理完善業(yè)務(wù)流程，嵌入信息系統(tǒng)，將財務(wù)系統(tǒng)與資產(chǎn)管理、合同管理、工資管理等信息化業(yè)務(wù)模塊數(shù)據(jù)相連接，以提高業(yè)務(wù)管理工作效率和內(nèi)部控制水平。二是收費管理系統(tǒng)與賬務(wù)處理系統(tǒng)的對接，實現(xiàn)自動提取學生應繳款信息并自動匯總生成應收款記賬憑證，杜絕賬外資產(chǎn)存在。三是完善收費管理系統(tǒng)的退費功能。如，通過網(wǎng)絡(luò)云與教務(wù)學籍管理系統(tǒng)互聯(lián)，實時查看學生異動情況和應退費情況；同時，應建立學生收費及退費網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，將學生退費信息反饋至財政、審計部門，準確反映高校應收款及非稅收收入。四是將財務(wù)管理系統(tǒng)與部門決算系統(tǒng)、政府財務(wù)報告系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)報表自動取數(shù)，避免重復勞動和人為操縱報表，利用數(shù)據(jù)云開展數(shù)據(jù)分析和應用，以提高政府財務(wù)報告編制效率和質(zhì)量。

（二）強化資產(chǎn)管理，助力會計制度有效運行

眾所周知，新出臺的《政府會計制度》能否有效實施，與資產(chǎn)管理部門的資產(chǎn)管理工作質(zhì)量有著密切聯(lián)系。資產(chǎn)管理部門應做好以下三項工作：一是進一步做好國有資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的管理工作。要加強部門間的合作，尤其是財務(wù)及資產(chǎn)管理部門間的協(xié)調(diào)機制。要進一步確保賬面與實際相符合，高校要出臺國有資產(chǎn)管理辦法，設(shè)置專門崗位，對資產(chǎn)進行盤點以及完成賬務(wù)核對等工作。此外，在做好資產(chǎn)及財務(wù)兩大系統(tǒng)協(xié)調(diào)工作的基礎(chǔ)上，進一步提升資產(chǎn)的精細化管理水平，要做好固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的部門分類、金額，以及后續(xù)的折舊攤銷計提均應一一對應，實現(xiàn)資產(chǎn)的折舊攤銷一鍵生成記賬憑證。二是對無法取得歷史成本，按1元資產(chǎn)入賬的資產(chǎn)重新進行評估入賬，并計提折舊等賬務(wù)處理。三是加強應收款管理。財務(wù)部門與資產(chǎn)管理部門聯(lián)合制定發(fā)布應收款管理辦法，聯(lián)動各部門清理應收款，提高財政資金的安全性和使用效益，減少資金占用；制定債權(quán)核銷意見和方法，及時核銷壞賬，提高資產(chǎn)信息的準確性與真實性。

（三）執(zhí)行權(quán)責發(fā)生制核算上繳財政專戶款，完整地體現(xiàn)財務(wù)信息

為了能更清晰直觀地展現(xiàn)高校的資產(chǎn)、負債等財務(wù)狀況，勢必選擇權(quán)責發(fā)生制為記賬基礎(chǔ)。因此，就必須運用好高校財務(wù)系統(tǒng)，借助完善的會計制度，從而實現(xiàn)其在高校應繳財政專戶收入確認和計量中的監(jiān)督管理職能和信息工具的作用。高校作為政府部門的執(zhí)收單位，收取的學生各類費用屬于財政性資金，應在上繳財政劃繳專戶后，在年度預算額度內(nèi)使用，超預算繳納和國庫非稅收入指標結(jié)余一起，在下一年度作為上年度的結(jié)余指標下達。針對這一狀況，對于應繳財政款的非稅收入提出以下賬務(wù)處理建議：

每學年度開學時，應收學生的學費等：

借：應收賬款——學費等

貸：應繳財政款——應繳財政專戶款

若收到學生的學費等采用集中匯繳的方式：

借：銀行存款

貸：應收賬款——學費等

借：應繳財政款——應繳財政專戶款

貸：銀行存款

若學生的學費等采用直接繳款方式：

借：應繳財政款——應繳財政專戶款

貸：應收賬款——學費等

超預算繳納部分：

借：財政應返還額度——財政專戶資金

貸：教育事業(yè)收入——劃解專戶超預算非稅收入

上繳財政待結(jié)算部分：

借：其他應收款——待結(jié)算非稅收入

貸：遞延收益——待結(jié)算非稅收入

國庫指標結(jié)余部分：

借：財政應返還額度——財政專戶資金

貸：教育事業(yè)收入——國庫指標結(jié)余

第二年，國庫將待結(jié)算數(shù)額劃解專戶：

借：遞延收益——待結(jié)算非稅收入

貸：其他應收款——待結(jié)算非稅收入

第二年，國庫打包下達上年結(jié)余數(shù)（即上年度超預算繳納部分、國庫指標結(jié)余合計數(shù)），使用此結(jié)余指標時：

借：業(yè)務(wù)活動費用等科目

貸：財政應返還額度——財政專戶資金

借：事業(yè)支出等科目

貸：教育事業(yè)預算收入

（四）完善高?？蒲惺杖牒怂愕谋Ｕ洗胧?，提高科研收入管理的科學性

高校應按縱向、橫向科研項目進行分類，分別采用不同的收入確認方法?？v向科研項目按照累計實際發(fā)生的合同成本占合同預計總成本的比例確認科研收入；橫向科研項目以合同完成進度為依據(jù)，按發(fā)票開具時點確認科研收入。實踐證明，這對高校的大多數(shù)科研項目具有適用性。因此，為實現(xiàn)科研收入管理的科學性和收入核算的精準性，應做好三方面的工作：一是充分利用信息化手段，不斷加強技術(shù)支撐。新出臺的《政府會計制度》中提出的“雙基礎(chǔ)”“雙分錄”的核算模式，給會計人員進行賬務(wù)處理提出了新的要求。因此，高校應該大力發(fā)展信息化技術(shù)，借助大數(shù)據(jù)及云計算等手段，整合財務(wù)、合同及科研等系統(tǒng)，從而更準確地確認收入及進行會計核算。二是加強科研經(jīng)費全過程管理，提高科研經(jīng)費管理精度。首先，高校應加大合同管理的力度，在合同中提取有效的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，從而為計量合同及支付進度奠定基礎(chǔ)。其次，加強科研項目的結(jié)題結(jié)轉(zhuǎn)管理。最后，高校應對結(jié)題的科研項目及時進行結(jié)轉(zhuǎn)處理，對結(jié)余資金可以繼續(xù)使用的按照結(jié)余金額從預收賬款中確認科研收入，對需要上繳或返還的結(jié)余資金按照結(jié)余金額減少預收賬款的同時，增加應付款。三是加強部門的溝通和交流，實現(xiàn)政策溝通與信息共享。高校應與兄弟單位加強溝通，互通有無，對所使用的會計軟件進行經(jīng)驗分享，提高會計軟件的使用技巧，提升會計人員的水平；應加強與上級單位間的溝通交流，及時地獲知最新的會計政策，第一時間依據(jù)政策調(diào)整相應的會計操作。只有同兄弟單位間、上級部門經(jīng)常性地溝通交流，才能不斷地提高科研收入確認與計量的準確性，促進高?？蒲惺杖牒怂闼降奶岣吆涂蒲惺聵I(yè)的發(fā)展。

（五）加強財會隊伍建設(shè)，提升會計人員能力

人才是重要的生產(chǎn)資料。高效團結(jié)的會計人員隊伍是《政府會計制度》落到實處的關(guān)鍵要素，因此組建一支又專又精的高校財會隊伍尤為重要。一是要加強思想認識。采取深入宣傳和工作推進等多種形式，指導高校財務(wù)人員從貫徹黨的十八屆三中全會決議部署的高度，從健全“國家大賬”制度的高度，充分認識到落實《政府會計制度》的重大意義，不斷提升自我的政治站位，逐步提升使命感、責任心，將高校的財務(wù)會計工作做得更加精細。二是要加大培訓力度?！墩畷嬛贫取返膱?zhí)行是一項復雜細致、技術(shù)性很強的財務(wù)工作。應多角度、多途徑地對會計人員開展培訓，加深財務(wù)人員對《政府會計制度》、財務(wù)管理、預算管理、財務(wù)稅務(wù)相關(guān)法律法規(guī)、信息技術(shù)的學習和理解。三是要樹立創(chuàng)新意識，提高能力和水平。進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，明確方向，克服因循守舊思想，把解放思想轉(zhuǎn)化為改革創(chuàng)新的動力，著眼于新的發(fā)展和實踐，以新的思路和舉措推動財務(wù)工作的改革與發(fā)展。四是建立健全多樣化的激勵機制。不論何種用工形式的財務(wù)人員，除了根據(jù)工作能力、工作業(yè)績、服務(wù)質(zhì)量等進行評優(yōu)評先以外，還應有多樣化的激勵措施，如職位提拔、職稱聘任、提高薪酬待遇等，以充分發(fā)揮個人的主觀能動性。

（六）運用會計監(jiān)督職能，發(fā)揮保障會計改革的“利劍”作用

《會計法》賦予了會計進行會計監(jiān)督的職責，應發(fā)揮好財政、高校和社會三位一體監(jiān)督體系的作用。一是政府專項檢查。財政部門除了日常監(jiān)管外，還應進行專項監(jiān)督檢查，包括對高校會計核算執(zhí)行新會計制度情況及其要求，除了對年終決算報表進行集中會審外，應加強年終財務(wù)報表的審核，以查促進、以查促改，提升學校實施力度和效果。二是學校加強內(nèi)部會計監(jiān)督。完善內(nèi)部控制制度和內(nèi)部審計制度，學校對預算執(zhí)行情況及年終決算進行審計的同時，也應對財務(wù)報表的準確性、完整性、真實性進行審核，解決監(jiān)督盲點。例如，收費系統(tǒng)數(shù)據(jù)是否準確、完整，資產(chǎn)是否賬實相符，應付及暫存款掛賬是否合理等，并提出切實可行的合理建議，以形成有效的經(jīng)濟和財務(wù)運行管控體系，提高政府會計信息質(zhì)量。三是實施社會審計。對高校的會計主體以及預算執(zhí)行主體進行以會計師事務(wù)所為主的社會審計，并將審計結(jié)果歸并入高校內(nèi)部的考核制度中。

結(jié)語

在當前的會計改革環(huán)境中，高校應該充分利用好國家實施新《政府會計制度》的發(fā)展契機，提高會計核算水平，使會計信息的可比性、可理解性、可使用性得到保障，以準確地反映高校運行成本，更好地科學評價政府績效和實施績效管理，更合理地配置資源。高校實施《政府會計制度》改革不能僅憑權(quán)責發(fā)生制就能解決所有問題，更多的是配套改革應當?shù)轿??？偟膩碚f有五大要求：第一，高校必須進一步完善合同管理、資產(chǎn)管理、科研管理等相關(guān)配套制度，優(yōu)化內(nèi)部管理流程，防范會計核算和財務(wù)風險有關(guān)風險。第二，高校財務(wù)信息系統(tǒng)與其他部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)必須高度共享，打通數(shù)據(jù)盲點，實現(xiàn)戰(zhàn)略、財務(wù)、業(yè)務(wù)的高度融合。第三，加強納入專戶管理的非稅收入的會計核算，對應收學費等的學生繳費信息及應繳財政款信息予以完整反映，便于及時催繳和應收盡收，避免形成賬外資產(chǎn)和國有資產(chǎn)流失；對超預算繳納部分進行賬務(wù)反映，為領(lǐng)導決策提供有效信息。第四，根據(jù)科研業(yè)務(wù)的特殊性和復雜性，在合理的時點采用合理的方法對科研收入進行確認和計量，準確反映高?？蒲惺聵I(yè)收入。第五，財務(wù)人員必須適應新環(huán)境的變化，加強理論知識學習，提高軟件操技能、數(shù)據(jù)處理和分析能力，提高發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的能力，在變化中不斷探索優(yōu)化高校會計核算。第六，健全審計機制，合理運用審計原則，突出審計工作重點，加強對審計工作的監(jiān)督，通過有效的審計工作開展促進會計核算水平的提高，為高校財務(wù)管理工作開展提供有效保證。