PPP項目現(xiàn)金流管理問題研究

李運良 中船重工（北京）生態(tài)環(huán)境研究院有限公司

引言

現(xiàn)階段，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，已成為我國社會的主要矛盾，社會各界對基礎設施和公共服務的需求量不斷增加。在此背景下，相比傳統(tǒng)公共產(chǎn)品提供方式，PPP模式因其在項目投融資、運營、維護等方面具有的顯著優(yōu)勢，在我國得到了較大的推廣和應用。根據(jù)財政部政府和社會資本合作（PPP）中心全國 PPP 綜合信息平臺管理庫項目 2021年年報（以下簡稱PPP2021年報）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年以來，PPP項目已累計入庫10，243個，投資額16.2萬億元，連續(xù)三年增長5%以上；累計簽約落地項目 7，683個、投資額12.8 萬億元，簽約落地率78.8%；累計開工建設項目 4，804個、投資額 7.6萬億元，開工建設率 47.2%，在穩(wěn)增長、惠民生、補短板方面發(fā)揮了重大作用。但同時，有些PPP項目在實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，比較突出的是有些社會資本方如東方園林、碧水源等企業(yè)，在項目實施過程中資金鏈出現(xiàn)較大困難，導致PPP項目實施陷入困境，暴露出在現(xiàn)金流管理上存在較大問題?；诖?，本文對當前PPP項目在現(xiàn)金流管理方面存在的問題及優(yōu)化措施進行了研究，希望為加強PPP項目現(xiàn)金流管控、推動PPP項目順利實施起到積極作用。

一、PPP模式概述

財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）以下（簡稱財金76號文）提出，PPP模式即政府和社會資本合作模式，“是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化”。推廣運用PPP模式，有利于吸引社會力量、緩解政府資金壓力，尤其是有利于發(fā)揮社會資本在項目投融資、運營管理等方面的綜合和專業(yè)化優(yōu)勢，提升公共服務的質(zhì)量和效率，滿足人民日益增長的美好生活需要。

二、PPP項目現(xiàn)金流管理的作用

（一）預防資金不足風險

近些年來，一些企業(yè)在大量承接PPP項目后資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，有些企業(yè)甚至資金鏈斷裂出現(xiàn)破產(chǎn)風險，被迫退出項目，導致部分PPP項目因缺乏資金而難以為繼。因此，PPP項目各相關(guān)方尤其是項目實施主體——往往是由政府指定機構(gòu)和社會資本共同出資成立的項目公司，必須充分認識到現(xiàn)金流管理的重要性，強化項目全生命周期的現(xiàn)金流管理，確保項目資金合理充裕，預防因資金不足導致項目失敗的風險。

（二）降低資金成本

PPP項目現(xiàn)金流管理的綜合性較強，對資金做好科學合理規(guī)劃，保證項目現(xiàn)金流的進出平衡，能夠有效提高資金使用效率，充分發(fā)揮資金的價值和作用，進而更加合理地降低資金成本。通常情況下，PPP項目在建設期需要大量資金投入，主要來源于股東資本金投入和從金融機構(gòu)取得的債務融資，一般存在資金缺口。但如果資本金、債務融資集中到賬，會暫時形成資金富余；在運營維護期支出相對較少，但會大量取得政府付費，會形成階段性的資金富余。健全完善的項目現(xiàn)金流管理機制，能夠快速、準確獲取資金余缺信息，做好資金匹配，避免資金閑置、浪費，從而降低資金成本。

（三）實現(xiàn)項目投資預期

目前，我國PPP項目在總體上具有投資額大、實施周期長、涉及環(huán)節(jié)多的特點，項目現(xiàn)金流復雜多變，投資回報率普遍不高，稍有不慎就有可能導致項目收益下降甚至出現(xiàn)虧損。為此，必須對PPP項目實施的全流程進行精心策劃、精細化管理，充分認識到現(xiàn)金流管理在整個項目管理中的重要地位，堅持以現(xiàn)金流管理為基礎，狠抓資金流入，嚴控資金流出，緊盯資金平衡，確保實現(xiàn)項目投資預期。

三、現(xiàn)金流管理中存在的問題

（一）投融資資金難以及時足額到位

PPP項目公司是項目投資建設和運營維護主體，其用于投資建設的資金主要來源于股東投資和債務融資。從近幾年P(guān)PP項目的實施情況看，項目公司的資本金和債務融資普遍存在不能及時足額到位的情況。

1.資本金難以及時足額到位

PPP項目公司的資本金是發(fā)起人的投資入股資金，包括社會資本方資金、政府方單位資金、財政補貼、PPP基金的股權(quán)投資資金等。根據(jù)國務院《關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）及有關(guān)規(guī)定，PPP項目資本金比例一般在20%左右，具體行業(yè)之間會有所差異。鑒于PPP項目整體投資額較大，需要的資本金動輒上億，有的項目甚至高達幾十億，各出資方在籌措資本金時均面臨較大壓力，尤其是財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等有關(guān)文件，均明確提出不得以債務性資金充當資本金，“國有金融企業(yè)向PPP項目提供融資，應按照‘穿透原則’加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)”。這些規(guī)定嚴重制約了PPP項目的出資資金來源，加大了項目資本金籌措壓力，導致一些PPP項目資本金難以及時足額到位，增加了PPP項目的現(xiàn)金流管理壓力。

2.債務融資較為困難

PPP項目的投資建設需要大量資金投入，資本金一般只能解決20%左右，大部分建設資金需要通過債務融資解決。但自2015年中央經(jīng)濟工作會議提出去杠桿以來，國家從政策文件、監(jiān)管措施、制度規(guī)范等方面對杠桿率進行了全面的控制，我國金融大環(huán)境進入去杠桿階段，社會融資全面收緊，對PPP項目的融資工作也造成了較大不利影響。PPP2021年報顯示，2014年以來PPP項目的開工建設率不到50%，和簽約落地率的78.8%差距較大，這與債務融資不到位密切相關(guān)。

除金融去杠桿的大環(huán)境外，PPP項目本身的一些特點也導致了融資困難，社會各界從PPP項目自身條件、相關(guān)方包括政府部門、社會資本、金融機構(gòu)，以及國家PPP相關(guān)政策、法律體系等各方面進行了較為全面的分析研究，本文對此不再贅述。這些原因造成部分PPP項目融資難以到位，導致項目建設資金嚴重不足，影響了PPP項目的順利實施。

（二）項目服務費收入不能及時、足額到賬

財金76號文提出，PPP模式的實質(zhì)是政府購買服務，政府承擔公共服務購買者角色，應按規(guī)定支付購買服務費。但是，PPP項目中政府還扮演公共事務管理者角色，行使對項目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能，政府方這兩種身份實際上混合了，實踐中時常出現(xiàn)地方政府利用自身強勢地位以各種借口，如財力不足、政府換屆、領導更替等理由，不尊重合同、不履行合同義務，不按約支付服務費。這就導致項目收入不能及時、足額到賬，損害了社會資本方的利益，甚至影響到建成項目的正常運營。

此外，政府要依據(jù)績效考核結(jié)果支付服務費，可能出現(xiàn)績效考核扣款，導致項目實際收到的款項無法完全覆蓋項目支出，也會影響到PPP項目現(xiàn)金流管理的有效性。

（三）資金預算執(zhí)行差異大，增加現(xiàn)金流壓力

為保證PPP項目的順利實施，項目公司一般都會編制資金預算，以加強對現(xiàn)金流的管控，保證現(xiàn)金流穩(wěn)定運行。但PPP項目的特點決定了PPP項目現(xiàn)金流的復雜多變，給資金預算的編制和執(zhí)行帶來一系列不確定性，一方面預算編制依據(jù)的基礎數(shù)據(jù)未必完全準確，同時受編制水平限制，預算編制很難做到的全面、合理、準確，符合實際；另一方面預算執(zhí)行過程中經(jīng)常發(fā)生各種偏差，如資金流入不能及時足額到位，資金流出因政策變化、規(guī)劃調(diào)整、通貨膨脹等原因超出預算。如果偏差過大，就會對項目現(xiàn)金流造成較大壓力，甚至導致項目資金鏈斷裂，項目建設和運營無法繼續(xù)進行而失敗。市場上已出現(xiàn)不少這方面的案例，需要引以為戒。

四、PPP項目現(xiàn)金流管理的優(yōu)化措施

（一）多措并舉，切實提高PPP項目建設資金籌措能力

1.實行差異化的PPP項目資本金制度，減輕股東出資壓力

從國家出臺的資本金制度相關(guān)政策文件看，現(xiàn)行項目資本金制度的適用范圍是經(jīng)營性投資項目，不包括公益性投資項目。但實踐中，除少數(shù)項目外，絕大多數(shù)項目都被嚴格適用資本金制度，包括PPP項目中公益性質(zhì)明顯的政府付費項目、可行性缺口補助項目等投資項目，這其實并不符合資本金制度的政策出發(fā)點。曹曉燕、馬俊兩位同志的對此進行了研究，提出根據(jù)PPP項目的經(jīng)營情況，區(qū)別建立差異化的PPP項目資本金制度，對于公益性程度較高的非經(jīng)營性PPP項目，應按照現(xiàn)行規(guī)定，不適用資本金制度，項目融資不要求必須匹配相應的資本金；對于具有一定公益性的準經(jīng)營性PPP項目，實行較低比例的資本金，減少對出資方的資金占用；對于公益性較低或不具有公益性的經(jīng)營性PPP項目，執(zhí)行現(xiàn)行資本金制度規(guī)定。

對此，我們贊同對PPP項目實行差異化的資本金制度，具體比例可視項目情況進行合理調(diào)整。這將是對現(xiàn)行項目資本金制度的優(yōu)化執(zhí)行，有利于解決當前PPP項目資本金出資到位不足的難題，減輕PPP項目資本金出資壓力，促進PPP項目加快發(fā)展。

2.鼓勵銀行創(chuàng)新符合PPP模式特點的融資服務，加大對PPP項目的融資支持

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，銀行貸款是我國企業(yè)最重要的融資方式，占比長期超過60%，發(fā)展PPP模式離不開銀行的融資支持。但銀行尤其是商業(yè)銀行，在沒有特殊政策要求的情況下，往往偏向于周期較短、擔保物權(quán)充分且較易實現(xiàn)、利潤較豐厚的經(jīng)營性項目，對PPP項目融資缺乏積極性。同時銀行等金融機構(gòu)扔側(cè)重于主體信用融資，而PPP項目公司明顯信用不足，為PPP項目融資增加了難度。

在當前穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的大背景下，PPP項目的投資建設無疑可成為重要抓手，這就需要有效解決PPP項目的融資難問題。為此，建議國家出臺更多實質(zhì)性的信貸、財稅等方面支持政策，鼓勵銀行以項目自身未來資產(chǎn)和現(xiàn)金流為基礎的項目融資方式，如項目收益權(quán)質(zhì)押貸款等，加大對PPP項目的融資支持，滿足PPP項目的貸款需求。

3.大力發(fā)展專業(yè)化的PPP投資基金，增加PPP項目投融資資金來源

目前，我國已在國家層面成立了中國政府和社會資本合作融資支持基金（中國PPP基金），注冊資本1800億元，通過股權(quán)、債權(quán)、擔保等方式，為PPP項目提供融資支持。據(jù)中國PPP基金在其官網(wǎng)披露的數(shù)據(jù)，截至2020年底，該基金累計已決策項目156個，項目總投資額超1.3萬億元，累計撥款項目106個，涉及項目總投資額超9000億元，有力支持了我國PPP模式的健康發(fā)展。

中國PPP基金具有管理團隊專業(yè)、投資期限長、增信作用大、資源整合能力強等一系列優(yōu)點，可以有效推動PPP項目落地執(zhí)行。因此，建議除國家層面外，在省市縣層面建立更多的PPP基金，為PPP項目實施提供更多持續(xù)、穩(wěn)定的長期資金來源，同時也可為PPP模式的發(fā)展提供更加專業(yè)化的服務，提高我國PPP項目的實施水平。

4.鼓勵保險類金融機構(gòu)為PPP項目提供長期融資服務

保險資金參與 PPP項目意義重大。一方面，保險資金具有規(guī)模大、期限長、穩(wěn)定性高的優(yōu)勢，與PPP項目運作模式十分契合；另一方面，PPP項目以地方政府基礎設施及公用事業(yè)項目為主，按既定合同在充分考慮績效考核的前提下給予投資人合理回報，與保險資金偏好低風險，追求穩(wěn)定投資回報相一致。另外，當前我國保險資金體量大，具有較為充分的投資空間，可以為PPP項目提供長期穩(wěn)定的資金支持。保險機構(gòu)在參與 PPP項目投融資，可以實現(xiàn)政、社、保多方共贏。因此，建議補充和完善相關(guān)規(guī)定，對實務中保險資金股權(quán)投資PPP項目的合法性予以確定，同時出臺更具體的支持政策，充分調(diào)動保險資金參與PPP項目的積極性，鼓勵保險類金融機構(gòu)為PPP項目提供長期金融支持。

（二）強化資金預算管理，保證項目現(xiàn)金流正常運轉(zhuǎn)

一方面，要盡量將資金預算編制的合理、準確性。為此，應調(diào)動項目相關(guān)各方的積極性，對PPP項目現(xiàn)金流涉及的收入、支出構(gòu)成細項進行詳細和準確測算，必要時聘請第三方專業(yè)機構(gòu)參與預算編制，充分考慮各項影響因素，保留一定的富余量，盡量將資金預算編制的合理、準確，符合實際。

另一方面，鑒于PPP項目現(xiàn)金流的復雜多變特性，資金預算本身也要與時俱進，建立預算調(diào)整標準，當發(fā)現(xiàn)實際執(zhí)行偏差較大時要及時對預算進行調(diào)整。另外，當預算執(zhí)行發(fā)生重大偏差如資金流入不能及時足額到位、突發(fā)重大支出事項等意外情況，要有充分的預案準備，可以及時采取有效措施平衡資金缺口，確保項目現(xiàn)金流的正常運轉(zhuǎn)。

（三）合理化PPP項目設計，切實維護各方利益

PPP項目整體生命周期長，實際運作形式也具有一定的多樣性，各類事項、各個環(huán)節(jié)相互交織，整個切實實施過程非常復雜。為保證PPP項目的成功實施，需要從各方面對項目執(zhí)行的各環(huán)節(jié)進行合理化設計，保障各相關(guān)方的利益?？傮w上，項目設計中非常重要的內(nèi)容是設計合理的回報機制和績效考核機制，直接影響到社會資本方的切身利益。

為實現(xiàn)合作共贏的PPP項目目標，一方面，政府方要提高履約意識，切實承擔起履約付款義務。為此有必要建立付款監(jiān)督機制，強化對政府方不按約定付款的問責，改變社會資本方因處于弱勢地位不能有效維護自身合法權(quán)益的不利局面；另一方面，社會資本方也要不斷提高自身的履約能力，努力為社會提供符合產(chǎn)出標準的公共產(chǎn)品，通過良好的績效考核成績獲取投資回報，實現(xiàn)各方合作共贏。

結(jié)語

近年來，隨著PPP模式在我國的逐漸推行，越來越多的社會資本參與到PPP項目中，大量項目開始進入實施階段。為保證實現(xiàn)項目預期目標，穩(wěn)健有效的現(xiàn)金流管理將是其中的重要內(nèi)容。為此，PPP項目參與各方必須充分認識到當前PPP項目現(xiàn)金流管理中可能存在的各種問題，及時采取有效措施，不斷總結(jié)管理經(jīng)驗，切實提高PPP項目現(xiàn)金流管理水平，進而不斷提升PPP項目的整體實施效果，實現(xiàn)預期目標。